作者简介:刘松山，男，江苏如皋人，山东大学纪检监察学院教授，研究方向：宪法学与行政法学、立法学。
摘要:“立法质量”一词自第八届全国人民代表大会期间提出以来，含义一直在变化中，很难为之设计具体的衡量标准。这一用语的政治特质与明显的行政色彩，也与人大立法的特点规律不甚相符，不宜用标准衡量。现在的立法评估呈现人大一方进行自我评估的倾向，但评估主体一旦多元化，评估标准必然具有多元性，因而难以形成一致的评估结论。立法程序外影响立法的因素以及立法的过程和结果固然有一定的可评估性，但也存在大量难以评估的因素。开展立法评估是一项系统复杂的工程，既应看到可评估性的一面，也要充分注意诸多难题，科学认识评估的意义作用，对当前的立法质量评估热似可适当降温。同时，可采取多种策略，建立和完善以立法程序为中心的评估体系，改进立法技术，逐步推进立法评估，发挥其作用。
关键词:立法质量；政治性用语；行政色彩；评估主体；多元化；立法目的；不可评估性
提高立法质量是一项立体、系统和复杂的工程，不仅包括在立法活动中做好各方面工作，也包括设计相关的标准，对法的制定过程与结果进行评估，总结得失，为进一步加强和改进立法工作提供镜鉴。近年来，立法实务部门和学术界以提高地方立法质量为主题，就设计地方立法质量的标准体系进行了深入研讨，并不断提出和优化相关的评估方案，设想在地方立法层面构建一套科学、合理和有效的评估体系，以实现地方的高质量立法。
但从已有的研讨和方案看，对于究竟应当用什么样的标准衡量地方立法质量，存在诸多争议。笔者曾专门撰文，就设计评估标准的可行性与不可行性予以阐述。文中之述，不仅涉及地方立法，也涉及评估国家立法的相关标准问题。实际上，立法评估特别是相关标准的设计，不仅涉及地方立法，更涉及国家立法，很大程度上是立法中的普遍性问题。而对立法质量予以评估，特别是试图建立一套标准化的评估体系，实非一件易事。对此，本文拟在前文的基础上，再作一些阐述。
一、有关“立法质量”的表述给立法评估带来困难
从这些年的研究可以看出，立法评估以及评估的标准设计，针对的都是立法质量，相关的表述包括“提高立法质量”“高质量立法”和“提高地方立法质量”等。问题是，立法质量的含义究竟为何？能否以及在什么样的层面可以用“质量”一词来对立法提出要求，并围绕这一表述设计一套评估的标准？
从我们对相关资料的检索看，在学术领域最早使用“立法质量”这一表述的是郭林茂。其在1990年发表的题为《探讨立法经验，提高立法质量》一文中，对此前近十年过于偏重经验立法和原则立法的现象进行反思，提出要“总结和调整立法的指导思想……提高立法质量”。但郭文没有对“立法质量”的内涵及衡量标准问题予以阐述。
官方讲话文件中最早使用“立法质量”这一表述的是乔石同志。1993年7月2日，乔石同志在第八届全国人大常委会第二次会议上讲话时提出，“在加快立法步伐的同时”，要“注重提高立法质量”，并具体揭示了立法质量的内涵（下文再述及）。此后，乔石同志在1995年12月19日立法工作座谈会上的讲话中，以及1996年1月23日接受《中华英才》总编辑的采访中，也专门就立法质量问题进行了阐述。而在乔石同志担任委员长期间的1995年3月11日，田纪云同志在第八届全国人大三次会议上所作的常委会工作报告中，正式提出了“立法的质量有待进一步提高”的问题。这是“立法质量”一词第一次出现在常委会工作报告中。
1997年，党的十五大报告提出“加强立法工作，提高立法质量”的要求。此后，“立法质量”的表述在各类领导人讲话和官方文件中滥觞开来，以至于现在，但凡涉及立法工作做得好与不好、确立什么样的立法目标、如何实现立法目标以及立法效果的好与差等问题，均习惯性地使用“立法质量”来表述和提出要求。而这些年所进行的立法评估及其标准设计，更是无一例外地围绕“立法质量”进行的，也即试图对立法质量予以类型化、量化，并列出一系列的标准或者指标，用以衡量立法活动和立法效果。
试图通过设立标准的方式评估立法质量，初衷无疑是好的，但“立法质量”的内涵与要求，是否适宜设立标准，能否与一项具体的标准对接起来和进行各类评估，则需要深入讨论。
（一）“立法质量”的含义不清阻滞了评估标准的设计
设立标准，评估立法的质量，必须明确相关含义。但是，梳理几十年来有关“立法质量”的权威表述可以发现，对于其含义究竟为何，一直没有清晰的、一以贯之的揭示与阐述。
1993年7月2日，乔石同志在前述全国人大常委会会议上对提高立法质量提出以下要求：1.“制定法律，要做深入的法理研究和反复论证”；2.拟定法律条文，“要尽可能明确、具体，便于操作”；3.“要注意法律之间的衔接和配套”；4.对于有的法律，“要抓紧制定实施细则”和“做好法律解释”，并“加强法律实施情况的检查监督”。显然，根据乔石同志的讲话，上述四个要求是衡量立法质量的明确标准。
半年后，乔石同志在1994年1月14日接受《中华英才》总编辑采访时，就当时立法工作中的突出问题作了六个方面的回答。其中，前五个方面的内容包括立法要同改革开放进程相适应；局部利益要服从国家整体利益；立足国情和大胆吸收借鉴国外的有益经验；抓紧制定有关市场经济方面的地方性法规；更好地发挥专家在立法工作中的作用。第六方面则是“注重提高立法质量”，具体内容与上述常委会会议上的讲话完全相同。也即，乔石同志未将前五个方面的内容纳入立法质量的范围。
但是，在前述1995年12月19日地方立法工作座谈会上的讲话中，乔石同志阐述提高立法质量时又强调指出，制定法律必须以宪法为依据，立法工作要与改革发展的实际相结合，立法要从全局和人民根本利益出发，要走群众路线，按民主集中制原则办事。这与他此前有关立法质量的阐述有较大差别，而其中有关立法与改革发展实际相结合、从全局和人民根本利益出发的表述，则又属于前述接受采访中立法质量之外前五个方面的内容。
而一个月后的1996年1月23日，乔石同志在接受《中华英才》总编辑采访时，就第八届全国人大任期过半的立法工作进行总结，强调“立法质量有了明显提高”时，又将立法质量主要概括为六个方面，即：“制定法律以宪法为依据；体现国家的整体利益和人民的根本利益；贯彻社会主义法制统一的原则；搞好法律之间的相互协调和与国际惯例的必要衔接；相关法律的出台符合法理；注重法律的可操作性等”。乔石同志概括的这六个方面又与其在前述立法工作座谈会上阐述的立法质量的内容不一致，也与其他几次表述的内容不一致。
再回头看前述1995年3月11日田纪云同志在常委会工作报告中有关“立法的质量有待进一步提高”的表述之前，还有一句“立法的程序尚须进一步完善”的表述。这里，田纪云同志是将立法程序与立法质量并列提出的，也即，没有将完善立法程序视为提高立法质量的内容。而这与乔石同志的有关表述又不一致，因为乔石同志在表述立法质量时，没有与立法程序作明确的区分。比如，他在地方立法工作座谈会上提出的立法工作要走群众路线、按民主集中制原则办事等内容，就明显属于立法程序的事项。
而到了第九届全国人大期间，李鹏同志对立法质量的表述与此前相比，又有了变化。比如，1998年，他在第九届全国人大常委会第二次会议上讲话时，就将立法工作要做到“年度有计划，五年有规划”，法律要“客观地反映经济基础的变化和要求”，把立法工作“与党中央、国务院对改革、发展和稳定的重大决策结合起来”以及改进法律草案审议程序、法律草案“一般要实行三审制”等作为提高立法质量的要求。这些要求与第八届全国人大期间有关立法质量内容的阐述有明显差异和变化。
到了2002年，李鹏同志对第九届全国人大及其常委会五年中如何提高立法质量，总结了“六个坚持”的具体措施，即：坚持以宪法为依据，从国情出发；坚持把立法与国家改革、发展、稳定的重大决策紧密结合起来；坚持立法工作的计划性、主动性；坚持把修改原有法律与制定新的法律放到同等重要位置；坚持把法律解释作为常委会的重要工作；坚持从实际出发，尊重立法自身的规律。这“六个坚持”不仅与第八届全国人大期间提高立法质量的措施有差异，而且与李鹏同志此前有关提高立法质量的表述也有所不同。
第十届全国人大以来，提高立法质量是有关领导人、负责人的讲话中一以贯之的表述，但其内涵仍不断变化。
比如，吴邦国同志在担任委员长的第十届、第十一届全国人大期间，对立法质量的表述就有多次变化。这里仅按时间顺序作一些列举：1.2003年3月19日，在全国人大常委会会议上要求继承此前提高立法质量的经验时，吴邦国同志强调要做到“四个坚持”，即坚持以“三个代表”重要思想为指导；坚持从国情和实际出发；坚持突出重点，为民所用；坚持服从服务于党和国家的工作大局。并强调，第四点是“检验立法质量的一条重要标准”。2.一个月后的2003年4月24日，在全国人大常委会中共党员委员会会议上讲话时，吴邦国同志指出：“提高立法质量，很重要的一条，就是要正确处理各种利益关系，切实维护最大多数人的利益要求。同时还要注意避免不适当地扩大部门利益，防止部门利益的法制化。”这里，吴邦国同志表述立法质量的重点和针对性已有变化。3.与此前的表述不同，2003年12月17日，在全国人大常委会立法工作会议上讲话时，吴邦国同志对提高立法质量提出了“六个坚持”，即坚持党的领导；坚持以“三个代表”重要思想为指导；坚持从我国社会主义初级阶段的国情出发；坚持法制的统一；坚持充分发扬民主，严格依法办事；坚持正确处理数量与质量、权力与权利以及法律的稳定性与改革过程中变动性的关系。这“六个坚持”与此前的两次表述相比，又有较大变化。4.2008年3月18日，吴邦国同志在常委会工作报告中强调，“坚持正确的指导思想”，是“提高立法质量的根本保证”，并在一天后的十一届全国人大常委会第一次会议上提出提高立法质量的若干措施，即：编制立法规划和年度立法计划要广泛听取各方面意见；专门委员会要“提前介入法律草案的起草”，法律委员会则要切实履行统一审议职能；“积极推进科学立法、民主立法，并使之制度化、规范化、程序化”。显然，这一表述与此前相比，又有明显变化。5.2012年3月9日，吴邦国同志在常委会工作报告中又将加强对立法工作的组织协调，做好论证立法项目的必要性和可行性等工作，“将修改完善法律同加强监督工作有机结合起来”等列举为立法质量的具体要素。从上述五次讲话可以看出，吴邦国同志每次对立法质量所提的要求和侧重点都不同，而且所涉的内容非常广泛。
比如，2013年，乔晓阳在地方立法研讨会上对张德江同志关于提高立法质量的意见做了概括式表述，即“把提高立法质量十分鲜明地具体化为提高法律的针对性、及时性、系统性”，法律的规定“能具体的尽量具体，能明确的尽量明确，增强法律的可操作性、可执行性等”。这里，乔晓阳对立法质量的内涵做了大幅缩小，聚焦的是立法的针对性等特点要求。
比如，2014年10月20日，习近平总书记在对《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所作的说明中，针对性地对提高立法质量提出具体要求，包括解决法律法规“全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强”的问题，“立法效率需要进一步提高”的问题，以及立法中“部门化倾向、争权诿责现象较为突出”的问题，特别是“一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一”的问题。
又如，2017年，张德江同志明确提出，“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制”，是提高立法质量的重要内容。2018年，栗战书同志也强调，“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，是提高立法质量的“必然要求”。
再如，2019年9月4日，栗战书同志在省级人大立法工作交流会上提出，“提高立法质量，最为关键的是要真正做到科学立法、民主立法、依法立法。”
从上述梳理可以看出，长期以来，“立法质量”一词基本是在广泛意义上使用的，涉及内容相当多，是对立法工作方方面面的一种泛指、总称和要求。从第八届全国人大期间乔石同志的有关讲话看，其所指的立法质量，就不仅包括立法技术、立法原则、立法程序等，还包括类似执法检查这样的法律制定后的监督工作。而第九届全国人大期间，李鹏同志主要是立足于立法规划计划和立法的多项原则，强调提高立法质量。第十届、第十一届全国人大期间，吴邦国同志对立法质量的阐述，则涉及立法的指导思想、立法原则、立法规划计划、科学立法、民主立法以及对立法的组织协调和立法论证等相当广泛的方面。而第十二届全国人大以来，习近平总书记揭示的立法质量内涵，不仅包括反映客观规律和人民意志、解决问题有效性的程度，提高立法针对性和可操作性的程度，还包括提高立法效率、维护法制统一的程度等，张德江同志、栗战书同志所述立法质量的内涵则涉及人大及其常委会在立法中的主导作用以及立法起草论证协调审议的机制等。
但在有的表述中，立法质量又主要被限于立法结果、立法效果的质量。比如，前述第八届全国人大期间，田纪云同志就是将立法质量与立法程序分开表述的，其所指的立法质量显然是立法结果的质量。比如，张德江同志除了作前述有关立法质量的阐述外，在2013年全国人大常委会立法工作会议上讲话时还提出，“提高立法质量，根本途径在于推进科学立法、民主立法”。这里，张德江同志所说的立法质量，显然又是立法结果的质量，至于科学立法、民主立法，则是实现立法结果的根本途径，而非立法质量本身。在此次会议上，张德江同志还强调说，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有法律法规，而是法律法规好不好、管不管用、能不能解决实际问题。”在此基础上，他进一步借古喻今，对作为立法结果的法的质量提出明确要求：“古人说：‘立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。’说的是立法要立良好的法律。如果立法先天不足，存在质量问题，执法、司法、守法就不可避免地会出现问题，甚至引起不良后果。”张德江同志的这些论述都说明，立法质量所指的是立法结果的质量。
值得注意的是，也是在上述讲话中，张德江同志提出，“提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重。”按理，这一表述中的“立法质量”，容易被理解为宽泛意义上的立法工作。但是，2014年，王晨同志在全国地方立法研讨会上做了专门解释，即：“这里说的就是要立好法、立高质量的法、立管用的法。对于立法机关而言，要始终在提高立法质量上下大功夫，努力使我们的法律法规立得住、行得通、真管用。”可见张德江同志、王晨同志所述的立法质量，是作为立法结果的质量。也即，将“立什么样的法”与“怎样立法”区别开来了。
2014年习近平总书记在党的十八届四中全会上强调指出，“科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。”2019年，栗战书同志在省级立法工作交流会上提出，“提高立法质量，最为关键的是要真正做到科学立法、民主立法、依法立法。”这里，习近平总书记和栗战书同志所表述的立法质量，显然是指立法结果的质量，科学立法、民主立法、依法立法则是实现高质量立法的根本途径，而不是立法质量本身。
综上，从“立法质量”这一用语提出以来，其含义就一直处于不断的变化和发展之中，具有与时俱进、因时因势而异的明显特点，其具体的要求和要素几乎包括了立法指导思想、立法规划计划、立法原则、立法权限、立法起草论证、立法程序、立法技术、立法效果等所有与立法工作相关的内容。对此，在前述2013年的地方立法研讨会上，乔晓阳曾以“增强法律的可操作性和可执行性”这一立法质量为指向，特意提出，提高立法质量“是一项系统工程”，涉及包括“立法质量标准，立法体制机制，立法原则和指导思想，以及立法技术规范等各个方面”的内容。值得注意的是，在论及这一“系统工程”所涉及的问题时，乔晓阳首先指出的就是“立法质量标准”。问题是，对于如此庞大、复杂的系统工程，有什么办法能够设计一套宏观抽象的标准，有什么办法能够分门别类地设立具体的标准，又有什么办法能在宏观标准之下，把大量孤立的具体标准进行优化组合，再层层设立更高一级的标准呢？所以，立法质量含义的不清晰和不断发展变化，在客观上阻滞了相关评估标准的设计。
实际上，全国人大有关内部组织可能也一直在致力于设计立法质量的标准。仅举一例：在2018年的全国地方立法工作座谈会上，宪法和法律委员会主任委员李飞同志就专门作了题为《加强立法决策量化论证 不断提高立法质量》的讲话。他的具体设想是，在“立法项目的确定、立法进度的安排，包括起草、审议、通过的立法全过程中”，对于法律规范社会关系“所依据的客观情况”，都要用“更足够的数据样本来支撑”。如何实现这一量化标准的支撑？李飞同志提出的是开展调查研究和善于运用大数据这两个具体的途径。
问题是，这种量化标准的设想是站在人大及其常委会工作机构这一角度提出的，是立法参谋助手为自己设立的工作标准，但立法参与的主体众多，对于其他的参与主体又能否以及如何设立相应的质量标准，并予以衡量？李飞同志所指的标准无疑能适用到法律制定过程中的一些局部程序和环节，但法律的制定是一个立体的、动态的、具有很大不确定性的复杂过程，更涉及对立法指导思想、立法原则的具体把握，受到起草、审议、表决等环节中诸多内在外在因素的影响，而对于抽象的思想原则，对于那些在数据样本之外深度影响立法活动的各因素，又如何设立标准并予以衡量？
（二）作为政治语言的“立法质量”很难明确具体标准
这是一个没有引起应有重视的问题。
由上可以看出，有关立法质量的权威表述，均来自党的总书记、党的代表大会报告和全国人大常委会委员长的讲话（副委员长以及人大内部组织相关负责人的讲话，则是对上级讲话报告的具体阐释落实）。而领导人的讲话、党的代表大会的报告，又主要是政治性质的，是政治人物、政治力量站在政治的角度，用政治的语言对立法主体、立法活动提出的目标要求，与法律语言也即我们日常所说的“法言法语”还不完全相同，甚至有重要区别。
对于政治语言与法律语言的区别，特别是如何将政治语言转化为立法语言，理论和实践中尚缺乏充分的研究。全国人大常委会法工委2024年出台的立法技术规范，对如何表述法律条文包括如何使用立法词语甚至标点符号，都作了详细的指导性规范。但是，这一立法技术规范，却没有对法律条文中法律语言和政治语言加以区别，以及如何将政治语言转化为法律语言，作必要的界定，并列出相应的指导性规范。而立法实践中存在的又一个突出问题是，政治语言和法律语言界限不清，有相当数量的政治语言进入了法律条文，近年来则出现了越来越多的倾向。“立法质量”一词进入《立法法》的条文就是典型一例。
2015年修改的《立法法》直接将“提高立法质量”写入第一条。但“立法质量”的含义为何？对此，《立法法》没有作出针对性的具体规定，而法律通过后法工委国家法室编写的相关释义中也未作出正面解释，却从侧面提出，“衡量立法质量的高低要看法律是否反映客观规律，符合人民意愿，解决实际问题，重在管用、重在实施”，并指出，第十二届全国人大以来，全国人大常委会把提高立法质量作为“加强和改进立法工作的重中之重”，强调要努力使法律“能够准确体现党的主张和人民意愿，立得住、行得通、真管用，切实增强法律的针对性、及时性、系统性、可执行性”。 对照前述可以发现，这样的解释不还是将有关领导人的讲话和文件中的表述重复了一遍吗？不还是没有具体的标准吗？
从法律与政治的关系看，在政治语言含义清晰、可以直接付诸执行的情况下，立法如有需要，当然可以直接复制。但当政治语言具有抽象性，不可直接执行，又要求以立法方式予以贯彻落实政治意图、政治要求时，立法则应当将政治语言转化为法律语言，使之具体化为可执行、可操作、可衡量的规范，而不能对政治语言进行简单重复。但是，《立法法》有关立法质量的规定以及国家法室的相关解释，显然没有达到此目的。而在政治表述含义不确定的情况下，显然就难以为立法质量确定具体的标准了。
（三）作为行政目标的“立法质量”也难以用标准衡量
由上可见，有关讲话文件中对提高立法质量的各类表述，不仅是政治性质的，而且具有强烈的行政特点。需要承认的是，我国是一个行政大国，行政思维、行政习惯、行政传统不仅贯穿于行政活动中，也对立法活动乃至司法活动具有很大影响。这不仅体现在上文的梳理中，更体现在《立法法》的一系列制度设计中。比如，关于立法要坚持党的领导和指导思想的规定，就是旨在通过立法实现党的主张和指导思想的目标。比如，关于编制和实施立法规划、立法计划的规定，就类似用行政的手来把控法案进入审议程序的入口关。再比如，关于委员长会议、主任会议等人大内部组织在立法程序中诸多职权的规定，与行政组织中相关主体对行政活动的领导，实际并无多大差异。又比如，关于人大在立法中主导作用的规定，主要表现为人大内部各类组织的主导行为，这与行政组织中有关主体对行政活动的主导，也没有什么差异。《立法法》的这些规定都说明，人大的立法活动具有强烈的行政色彩和明显的行政特点。
问题是，对于行政化明显的立法活动，能否确定质量目标，并设计相应的标准予以衡量？有的情况下，当然可以。比如，当立法的目标与法案提出主体的意图、人大及其常委会组成人员的意志与社会各方面的意见，都比较一致，并与法定的审议程序相适应时，是可以对立法质量提出要求，并用相应的标准予以衡量的。但该种情况下，立法目标的提出以及对其实现程度的质量评估，与其说是行政式的质量要求，还不如说是在顺应民意的基础上，对立法目的、立法进程和立法结果的科学预测、指引与检验。
但是，在表决通过一部法律法规之前，甚至在立法议案提出之前，就站在立法程序之外和立法主体之上，对立法提出质量要求，容易被认为是在用行政思维和行政方式主导立法的进程与结果，而这与人大及其常委会的组织与行使职权的原则又不相容，甚至存在紧张关系。
虽然人大立法存在行政化倾向，但按我国的宪法体制，人大的组织与行使职权的原则与政府还大不相同。在政府一方，行政机关由于实行首长主导的领导体制，并主要以执法为己任，注重效率，因而在不少方面可以明确任务、目标和质量标准，并可以设计相应的标准对执法的过程与效果进行评估。这是由于在首长负责制的体制下，行政负责人有权确定目标任务，并主导行政过程，以达成目标任务的实现。但是，人大立法实行的是合议制，需遵循法定的程序，并通过集体表决，才能出台一部法律法规。人大内部的委员长会议、主任会议、专门委员会、常委会工作机构等主体，即使在立法中可以发挥强烈的行政性、主导性作用，但仍然不能越俎代庖，更不能以包办代替的方式主导立法进程。人大立法当然必须坚持党的领导，但党领导立法，也需要经过法定程序，由人大及其常委会组成人员集体审议和表决。所以，从这些体制性的立法要素可以看出，在人大及其常委会表决通过一部法律法规前，甚至提出议案前，对立法的结果乃至速度提出目标要求，容易混淆立法活动与行政活动的根本性区别，有用行政思维、行政方式干预立法之嫌。
实际上，即使是行政活动，也不能一概地确定目标质量，并以标准予以评估检验。因为显然，首长负责制时常受制于行政机关负责人难以衡量的主观性，法的规定又时常缺乏可以衡量的明确性，而行政效率与完成目标任务的质量之间也时常难以划定标准性的界线。考察日常的相关表述也可以发现，对行政活动提出要求，一般较多使用的说法是，“提高行政效率”“提高政府公信力”“提高执法效能”，罕有使用“提高行政质量”这一说法的。即使用“质量”一词，一般也称“提高政府服务的质量”，而不是笼统地要求“提高行政质量”。
综上，人大毕竟不是行政机关，不宜硬性用行政的体制和领导方式去推进法律法规的制定进程，人大内部有关主体即便用具有行政特点的方式推进立法进程，其所牵涉的问题也远比行政活动复杂，在立法程序尚未启动、法律法规尚未表决通过前，更不宜预先对立法的质量提出要求。在“提高行政质量”都不太适宜的情况下，就更不宜强调“提高立法质量”。
二、评估主体的开放性及其带来的标准难题
评估立法质量涉及的重要前提是，由谁来评估。因为评估的主体不同，评估标准就很难完全相同，甚至会有很大不同。而从各类相关的研讨和发表成果可以看出，已有讨论主要聚焦于评估内容及其相应的标准，却未涉及评估的主体以及不同主体所持的标准问题。
对于立法评估的主体，《立法法》有两项规定：一是，拟提请全国人大常委会会议审议通过的法律案，常委会工作机构可以对草案中有关问题的可行性、法律出台时机、实施效果及可能出现的问题进行评估。该规定被称为法律案通过前评估，评估的主体被明确为常委会工作机构。二是，全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以组织进行立法后评估。据此，该评估的主体被明确为专门委员会和常委会工作机构。《立法法》的上述规定实际是以立法形式，赋予了专门委员会和常委会工作机构在评估中的特殊主体地位，而这又有可商榷之处。
第一，严格意义上的立法程序，就是提出议案并进行审议，再付诸表决，审议过程中或者表决前并非不可以进行评估，但该评估能否成为一个法定的程序，并明确由法定主体来承担，就值得讨论。而且，按照《立法法》的规定，对于常委会工作机构有关法律案通过前的评估意见，宪法和法律委员会要在审议结果的报告中予以说明。据此，该评估意见很大程度上就可以左右立法的方向和进程，与其他意见相比，实际具有了特殊的法律效力。但立法是一个兼听则明的过程，如果以立法方式对常委会工作机构的评估意见给予特殊的重视，其评估的意见一旦出现偏差甚至不正确、不客观，则可能会给立法造成损失。而其他主体的评估意见若是正确或者更有说服力，也应当在立法法的规定中给予适当地位，使之也能进入审议结果报告，以影响立法的方向和进程。
第二，根据《立法法》的规定,专门委员会和常委会工作机构进行立法后评估的情况应当向常委会报告，但又有什么理由能表明这两个主体的评估就是最客观、最科学、最全面的，而其他主体的评估意见为什么就不能以法定渠道和适当形式进入常委会的视野？
第三，专门委员会和常委会工作机构的评估，实际是一种自我评估，其评估标准和评估意见的说服力值得研究。从体制和法理上看，这两个主体是参谋助手性质的机构，不同于人大及其常委会，也不宜对自己所服务的人大及其常委会的立法质量进行评估。但在行政化明显的人大立法中，两个主体实际承担了大量基础性工作，对立法进程和结果发挥重要作用。可以说，法律虽然是由全国人大及其常委会审议通过的，却凝结了两个主体的大量劳动，反映了两个主体的观点、意见、策略和方案。在此情况下，两个主体再对立法质量进行评估，很大程度上就是对自己在立法中的参谋助手工作和所发挥的作用进行评估。这就明显有“自己做自己的法官”之嫌，其设计的评估标准以及得出的评估结论，未必能确保客观、全面和公允。
不肖说这两个主体，即使由全国人大及其常委会以特定形式对自己审议通过的法律进行评估，也有明显的难处，因为说立法质量高，属于自我肯定，实属不必；说质量低甚至存在很多问题，也不甚合适。
不要说人大一方进行自我评估会存在难题，以地方为例，即使有立法权的同级地方党委对人大的立法进行评估，恐怕也有为难之处，因为人大的立法是在党委领导下进行的，党委领导人大制定法规，又强调将其领导贯彻到立法全过程和各方面，将自己的主张上升为国家意志，对这一法规，党委能否确定评估标准？如果能，又如何确定？这是一个值得认真思考的问题。
以上所述旨在表明，要评估立法质量，就不宜对评估主体予以限定，更不宜以立法方式赋予相关主体以“评估特权”。常识告诉我们，评估法律乃至宪法，也不应具有垄断性，因为对立法质量提出各种评估意见，不仅是公民宪法基本权利的应有之义，也是在立法、执法、司法和守法中贯彻全过程人民民主的基本要求。所以，立法评估的主体应当是开放、多元的。
但是，一旦评估主体具有开放性、多元性，赋予评估意见以平等地位，又面临以下问题：
第一，评估主体的多元化，必然会导致评估标准的多元化。从目前的相关讨论设计看，一般将政治性、合法性、合理性、程序性、规范性、可操作性、实效性等作为衡量立法质量的标准。但显然，这些标准主要是站在人大的专门委员会和常委会工作机构的立场上设计的，大体可以视为人大内部组织设想的体系化、理想化的完美立法标准，类似立法质量的理想模型。而实践是复杂的，对于立法的质量，执法机关和司法机关，特别是被法所调整规范的那些社会组织和个人，皆有自身的认识和要求，这就使评估标准变得多元化、个性化、复杂化，并引出进一步的问题：究竟应当以谁的标准为依归和权威？但显然，基于不“自己做自己的法官”这一常识性原则，由人大的内部组织自己制定一套质量标准体系，并定为权威，用以主导立法质量评估，似乎不太适宜，至少是不全面的。
第二，多元化的评估标准容易引起认识上的分歧。对于一部法，不同的主体，站在不同的立场和角度，从不同的利益、领域和要求出发，以不同的标准予以衡量，可能会得出大不相同甚至完全相反的结论。比如，对于一部法律法规以及其中的相关规定，人大常委会工作机构对立法理由、具体含义和制度设计的重要意义，一般会作出正面的解释，也即给予高质量的评价；但理论中相应的研究和评价，则可能大相径庭。而在此情况下，将人大常委会工作机构的评估意见视为主导性甚至“一锤定音”式的意见，理由恐也不甚充分。但如果不能通过某种途径引出权威的评估意见，又过于重视、倡导和推动立法评估，在开放评估主体以及评估主体普遍“觉醒”并积极参与的情况下，对立法质量的评估认识，则可能产生分歧乃至纷争。而认识中，对同一部法律法规乃至宪法的规定存在巨大反差的情况，并不鲜见。
第三，在开放评估主体的情况下，如执着于立法质量标准的设计与评估，容易引发一些深层次的体制紧张关系。比较典型的是，政府、法院、检察院皆由人大产生，它们的职责是不折不扣地执行人大制定的宪法法律法规，并接受人大的监督，对于能否评估人大的立法，就存在两难困境。在立法过程中和立法后，人大向它们征求意见时，它们当然可以提出自己的评估意见，但宪法法律法规通过后，如果它们还可以从自己的立场利益出发，确立和秉持自己的质量标准，对人大的立法进行独立评估，甚至进行质疑和否定，就显然违背了人大与它们基本关系的政治体制，是宪法法律所不允许的。
第四，设计立法的质量标准并进行评估，还可能引发立法责任追究方面的难题。既然以标准进行评估，就应当连带考虑有关立法主体因为没有达到质量标准而应当承担的责任问题，否则，评估的意义会大幅缺失。但进一步的问题是，一旦一部法特别是其中的具体规定，严重不符合质量标准或者与质量标准背道而驰，甚至造成了严重后果，又如何对立法主体苛以责任？人大及其常委会既是合议机关，其立法中参与的主体多而不确定，不同的主体既有清晰可循的个体意见，也有混沌不清的集体意见，对不同的意见主体能不能追究责任，以及如何分担责任，是没有得到充分研究和难以回答的问题。同时，人大的立法又要接受党的领导，党组织相关负责人因领导立法而产生了严重的质量问题，如何对其苛以责任，也是重要、复杂和有待回答的问题。前些年，甘肃省相关人员因祁连山“立法放水”受到严肃处理，但这只是因立法质量问题而承担责任的初步探索。
面对质量评估，不仅人大的立法有责任分担问题，政府及其部门制定的行政法规、规章和大量规范性文件，若纳入评估的范围，其签署主体和相关各类主体也将面临如何承担责任的问题。值得注意的是，立法质量评估的视角已经触及这一领域。
可见，如果对立法质量设计标准体系，开展普遍且严肃的评估，就需相应地对不同主体参与立法时的责任进行立体而深入的研究。
三、内容方面的可评估性与不可评估性
评估立法质量，需要解决评估什么内容的问题。从目前的研讨看，对评估的内容及分类，尚缺乏全面、细致、清晰的关注，相关质量标准的指向，也较为模糊、粗放和不确定。出现这一现象的根源，当然是立法质量的内涵不确定、不清晰。但能否说立法质量的内涵明确了，即可确定相应的标准并开展评估？恐怕也未必。下文拟对立法质量中相关内容的可评估性与不可评估性做一些分类举例式的阐述。
（一）立法程序之外相关内容的可评估性与不可评估性
何谓“立法”？这实际是一个经不住细究、一般也被不求甚解地运用的词语，更是一个可以从不同角度、不同方面理解和提出要求的词语。但删繁就简地看，一部法的制定和生成，离不开三大要素：一是，由法定主体依照宪法法律规定的立法程序，提出、审议和表决议案。立法程序的主要特点是，相关的主体、环节，一般具有法定性、具体性、明确性、可操作性、不可替代性和不可或缺性。二是，由有关主体在法定立法程序之外进行各种立法准备、立法服务、立法引导或者主导。与立法程序相比，在程序之外参与立法活动的主体、环节，既可以是明确的，甚至可以由法律法规予以具体规定，但又有较大的模糊性、灵活性、可变性。三是，以文字形式呈现的法律文本也即立法的结果。而文本所体现的含义以及人们对文本的理解，既有明确性，有时又有模糊性、灵活性等特点。对照前述相关讲话文件中有关“立法质量”的各类表述，可以看出，其含义、要点和重点虽然不断变化，但皆可归入三大要素之中，所谓提高立法质量的要求，实则是对三大要素提出的要求。
三大要素中，立法程序外的相关工作，既是启动立法程序的前提基础，也是影响立法程序乃至立法结果的重要因素。这些工作完成得好与不好，实现得充分与否，有的可以用标准衡量，有的又难以衡量；有的有时可以用标准衡量，有时又难以衡量。
比如，《立法法》明确规定：全国人大常委会在立法程序启动前，要通过编制立法规划和年度立法计划等方式，对立法工作进行统筹安排；编制立法规划和计划，应当认真研究代表议案建议，广泛征求意见和科学论证评估，按照加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法的要求，确定立法项目。《立法法》的这些规定本身具有明确性，也是衡量立法程序启动前有没有开展这些工作的标准，而且也可以依据这些规定，结合立法的指导思想和基本原则，列出诸多正面的标准，并在一一对照衡量后得出工作质量高还是不高甚至是低的结论。也即，有关编制立法规划计划的规定，具有可衡量性的特点。
但同时又会出现一系列问题：1.立法规划和立法计划应当遵循什么样的编制程序？一旦发生变动甚至很大的变动，或者说实现率较低，能否一概地评估为编制规划计划的工作质量低？如果可以，评估的标准又是什么？2.研究代表议案建议应否列入规划计划？当然可以确立标准，但确立标准的主体是谁，一旦对主体以及被确立为标准的“标准”发生争议，怎么办？3.在征求意见和论证评估中，确定某一事项是否列入立法规划计划的标准是什么？又由谁来定夺这一标准？论证评估是否科学的标准又是什么，由谁来认定？4.所谓重点领域、新兴领域、涉外领域的标准，则更有很大的可变性、流动性、相对性，那么，又由谁来确定某一项目是否属于这三个领域？确定的标准又是什么？一旦发生争议怎么办？可见，立法规划和计划的编制中，不可避免地会遇到诸多具体、复杂、不确定、不规范的问题，很难一概地确定一个非此即彼的标准。如果一定要确定一个标准，则可能会显露出有一只“行政之手”在把控着立法的“入口关”。如果不承认有一只“行政之手”，那么，这个标准要么就有一厢情愿之嫌，要么就容易陷入争议中。
比如，在提出法律法规的议案前，需要起草相关的文本草案，而这又是一项复杂、重要的工作。对草案起草中是否有各方相关人员参与，是否向各方征求意见，所起草的某些条款、某一条款有没有最终成为法条，某一机构组织包括某个人员在起草中发挥了什么作用乃至应当承担什么责任等，在某些时候、某些方面，可以确立标准予以评估衡量。但又需注意的是，法律法规草案的起草，由于有各方参与，人员多，时间性、阶段性以及所面临的形势背景，甚至参与机构及其人员在其中的话语权、主导作用等，都有很大的不确定性，缺乏相应的法律规范。更重要的是，法律文本草案的起草过程，表面是一种行为，本质上却是各种思想、观点、意见不断呈现、沟通、碰撞、融合与发展的过程，而且是一个构思体例、组合语言的过程，进一步说，是一个不断流变的立体的精神活动过程。在这样一个复杂而抽象的过程中，又如何针对性地、责任到人地、阶段性地确立具体的质量标准和进行评估呢？
再比如，立法工作必须坚持党的领导，而党的领导主要是在人大及其常委会的立法程序之外进行，既可以体现为党组织的领导，又时常由党组织中的个人以作出指示批示、提出意见建议、进行党内思想动员和党外沟通说服等办法，对立法工作实施具体的领导，而且普遍缺乏公开的制度性规定。对于党组织及其成员领导立法活动的质量成效，在某些方面、某些时候可以确立一些标准予以衡量，但显然也存在难以确立标准和予以衡量的不少情况。
又比如，立法协调一般在立法程序之外进行，但对重大问题、重要事项和重大意见分歧的解决甚至立法的进程结果，具有重要影响。对立法协调的某些方面，特别是协调的进度和效果，可以确立适当的标准予以检验。但由于参与立法协调的组织与成员，往往具有特殊的政治地位，属于重要的决策参与主体，具有重要的话语权，而被协调的事项又时常充满争议、难以决断，甚至属于高风险决断的事项，再加上立法协调的过程缺乏程序性规定、难以向社会公开，那么，在这样的情况下，又如何为立法协调这一极其重要的法定程序之外的立法活动确立各类具体的质量标准，并开展评估呢？
（二）立法程序的可评估性与不可评估性
由上述文献梳理可以发现，有关按民主集中制原则办事、健全审议机制、完善立法程序、尊重立法自身规律、坚持民主立法等表述，都是着眼于立法程序，对立法质量提出的要求。而在有关立法质量标准的设计中，程序民主也没有例外地被明确为重要指标。完善的立法程序以及对它的严格遵守执行，当然是提高立法质量的根本性保障。
而且，立法中的某一程序是否完善，是否得到严格的贯彻，在很多情况下，是可以作为明确的标准用以衡量立法质量的。比如，根据《立法法》的规定，在法律的制定程序中，全国人大常委会委员10人以上可以联名提出法律案，一般应当在会议举行的七日前将草案送给常委会组成人员，一般在三次审议后交付表决。这些人数、时限和审议次数的规定，就是衡量立法质量的明确标准。比如，《立法法》规定，全国人大常委会第一次、第二次、第三次审议法律案时，要分别听取不同主体就不同内容的说明和汇报报告，分组审议时提案人应当派员听取意见和回答询问。立法活动中，这些规定有没有得到执行，也很容易检验，无疑是衡量立法质量的标准。再比如，《立法法》规定，对于全国人大常委会审议的法律案，有关主体应当采取座谈会、论证会、听证会等形式听取意见，将草案发送相关主体征求意见，并向社会公布和征求意见。这些规定很明确，有没有执行，一目了然，无疑也是检验立法质量的标准。
但是，立法程序仍然有难以衡量甚至不可以衡量的一面，而这在各类研讨中又尚未引起足够重视。本文认为，立法程序的可评估性至少取决于以下关键性要素，否则就难以评估：
第一，具体的环节具有明确性、可量化性和可操作性。比如，上述《立法法》的相关规定就体现了这一特点。但是，《立法法》中有数量不少的程序性规定，又均未达到这一要求。比如，《立法法》规定了听证会和论证会的征求意见方式，但又未规定举行两会的具体程序，就难以用明确的标准对两会举行过程和结果的质量进行评估。
第二，立法参与主体在闭环程序中发表的意见具有公开性。比如，常委会组成人员、列席人员以及其他参与人员就法律法规草案发表的意见是公开的。而且，在什么样的范围内评估并确立相关的质量标准，就应当在该评估范围内公开。否则，评估就会失却依据和基础。
第三，是否启动某一重要程序的理由、标准及相关主体，具有明确性、公开性。比如，《立法法》规定，有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，根据需要，应当召开听证会。但是，对这两类事项的范围、两个“重大”的标准以及谁有权作出判断并决定是否听证，又缺乏明确规定。在此情况下，对听证程序的质量就难以评估。
第四，有关立法意见采纳与否的理由，具有详细性、全面性和公开性。立法程序行进的过程，本质上是各种观点意见不断碰撞、认识不断加深，从而最终达成共识的过程。在此过程中，有关主体如何从纷繁复杂的立法意见中，辨识、筛选出自己认为有价值的意见，并做出吸收、采纳与否的决定，是极为重要的立法环节，对立法结果的质量具有极为重要的影响。与此同时，有关主体也只有对意见的采纳与否，全面地、充分地说明理由，才能体现立法中以理服人和真理越辩越明的特点要求，也才能给评估主体以判断立法质量的基础。在此意义上，立法中意见采纳的说明理由，与法院判决书中的说明理由实属同一性质。问题是，为彰显判决的合法与公正，法院的判决书尚能重视和给出详尽的理由说明，而对比各级人大及其常委会的立法即可发现，有关统一审议机构和常委会工作机构等主体对立法意见特别是那些存在分歧甚至尖锐对立的立法意见的采纳与否，所给出的理由却十分简略，甚至到了惜墨如金的地步。更多的情况下，在外界公开的立法文件中则看不到任何理由说明。在此情况下，又如何设计具体的标准，对立法意见采纳程序的质量进行评估呢？
有的观点可能会提出，对立法中各种意见的筛选以及决定是否吸收采纳的斟酌考虑，往往在立法机关内部进行，在一定范围内予以公开。如若这样，对该环节质量标准的设计，以及评估主体的确定，也只能限于意见公开的范围，也即进行内部评估，而不宜在社会的层面设计标准，并让公众评估，因为社会和公众不了解具体的缘由，就无法进行相应的质量评估，即使进行评估，也因限于对决策背景理由的了解而易失之偏颇。
有的观点可能还会提出，鉴于立法参谋服务机构的人力有限，并考虑其他相关因素，不宜将所有立法意见向社会公开，也难以对采纳和不采纳的立法意见一一做出详尽的理由说明，并向社会公开。该观点并非完全没有说服力。但是，与一个基层法院都能对大量案件的裁判进行说理论证相比，人大在立法工作中不断加大对意见采纳与否的理由说明力度，不仅是推动立法公开和贯彻全过程人民民主的应有之义，也显然有很大空间。反之，如不能较充分地在社会层面说明和公开有关立法意见的取舍理由，就不宜开展相应的程序质量评估。
第五，人大及其常委会组成人员个人对法律法规草案的表决，应当具有公开性。表决是立法程序的最后一道环节。代议制的基本原理告诉我们，代议机关组成人员的投票或者表决，应当遵循公开为原则、秘密为例外的原则。其中，对于法案的表决，由于不涉及类似人事任免等敏感性问题，应当公开每个代表委员的态度与情况。这样，将其表决时的赞成、反对或者弃权与审议时发表的意见以及采纳情况结合起来，则从一个重要侧面反映了立法程序的质量。但在我国，公开立法机关组成人员表决法案时的态度，还是理论与实践中的盲点，更遑论成为共识。而根据《立法法》和各地人大制定地方性法规条例的规定，代表委员的立法表决态度则一律不公开。这样，从程序入手评估立法质量就成为一个关键性盲区。
（三）立法结果的可评估性与不可评估性
实际上，所谓立法质量，主要还是应当限于法律法规本身作为一个成品的质量，也即立法结果或者效果的质量。对该质量的评估，一般称为立法后评估。立法成品当然有可评估性。比如，全国人大常委会在2010年的立法工作计划中就提出，要“有针对性地选择一到两件事关群众切身利益的法律，开展立法后评估试点工作”。根据该安排，全国人大常委会法工委选择了《科学技术进步法》和《农业机械化促进法》两部法律，就其中规定的有关制度进行了评估，并于2011年专门向常委会作了评估情况的报告。到了2012年，全国人大常委会在年度工作计划中又提出，要“对中小企业法、残疾人保障法等法律相关制度开展立法后评估工作”。据此，全国人大内务司法委员会对《残疾人保障法》进行了整体性的立法后评估，而法工委则对《中小企业促进法》中的相关制度进行了评估，并分别于当年向常委会作了评估情况的报告。
全国人大常委会为什么要开展立法后评估？目的就是提高立法质量。对此，由委员长会议通过的《全国人大常委会2011年工作要点》提出，要“把立法后评估作为加强和改进立法工作的一项新举措”。不仅如此，该工作要点还提出，对于立法后评估，要“在总结试点经验基础上有序展开”。也即，要在总结经验的基础上，由点及面地推开。但从已经公开的相关文件看，自2012年的立法后评估至今，全国人大的专门委员会和常委会工作机构似乎再未就一部法律的整体或者其中的相关规定开展立法后评估，并将评估情况向常委会作报告。立法后评估似乎“不了了之”了，既未能“有序展开”，恐也未能达到“加强和改进立法工作”的预期目标。而对于为何“不了了之”，尚未见官方做出相关的说明，但这无疑从一个重要侧面反映出，要对业已出台的法律法规进行质量评估，会面临诸多复杂的情况，在肯定其具有一定的可评估性的同时，更需充分注意到多方面的不可评估性。
第一，用质量高低来衡量评价人大通过的法，不甚符合我国的政治体制及其理论基础。在我国，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，而人大及其常委会通过的法，体现的是人民的意志和利益，如果用“质量低”来指称凝结于法律法规中的人民意志和利益，与人民代表大会制度的体制和马克思主义人民代表机关的基本理论是否相容，就值得深度关注。而事实上，人大在具体立法中形成“意志”“利益”的过程与结果，也既无关乎质量高低，又无法用某种标准去衡量质量的高低。因为：一方面，立法过程中各参与主体的博弈，很多情况下就是利益、意愿和话语权、决策权的博弈，而非为追求和推高立法质量的博弈。另一方面，人大及其常委会组成人员表决法案时，实行多数通过原则。根据该原则形成的立法结果，在理论上被假设为代表了大多数人的意志和利益。但人大及其常委会中的“大多数”仍然是数量的“比拼”，未必代表质量，更不等于质量的升华。更应注意的是，立法中的多数意见非但未必是高质量的意见，甚至不排除是低质量的、错误的意见，因为真理有时的确掌握在少数人手里。
第二， 立法后评估所涉及的内容相当复杂。以法律为例，一部法律的内容通常包括立法目的、立法根据、法律的基本原则、各项具体规定，具体规定中还包括制度性、执行性、倡导性等不同内容、不同特点的规定，而这些规定又可以逐步细化、以大套小、层层分解。此外，体例结构、语言表述、逻辑安排，以及系统性、整体性、协同性、时效性等立法技术、立法策略方面的要素，与法律规定的内容又密切相关，自然也属于评估的内容。所以，要对一部法律进行评估，就要面临评估其中什么内容的问题。如果对评估内容不加限制，就会出现“眉毛胡子一把抓”和无从入手的困境，因为一部法律的内容十分庞杂，要进行全面、立体的评估并得出结论，几乎很难做到。但是，如果选择其中某一具体规定进行评估，又面临为什么选择这一规定而不选择那一规定以及不同评估主体选择不同内容的难题。而一旦开放评估主体，由于不同主体所持的质量标准很难一致，无论对一部法律的整体还是其中的部分规定甚至某一规定进行评估，就很难得出一致结论和形成共识。
第三，与上述相连，我国的立法特别是制定法律的一大特点是，很多规定偏于原则、抽象，思想性、政治性、价值导向性、政策性较强，相当数量的文件语言、讲话语言、政策语言都进入了法律条文，而且有越来越明显的倾向。如果对这些内容本身的恰当性、必要性以及实施效果进行评估，就很难确立具体的恰如其分的质量标准。
第四，立法目的失之过简，增加了评估难度。对立法结果的质量评估，很大程度上是对立法目的实现程度的评估。从前述全国人大常委会法工委有关评估情况的报告可以看出，其对3部法律中部分规定进行评估的方法是在列出法律条文后，先后就该规定的制度目标、实施情况、实施效果、实施中存在的主要问题以及评估结论等五个问题进行阐述。而在这五个问题中，法律条文对有关制度的规定是清晰的，但制度目标也即该条文的立法目的，却没有在法条中写明，而是由法工委在评估报告中描述阐明的。问题是，对某一法条的实施效果进行评估，实际就是要对条文的立法目的有没有达到、有没有实现进行评估，如果条文的立法目的不清晰，甚至没有出现在法律条文中，又如何确立标准予以评估？进一步看，要对一部法的整体实施效果进行评估，实际就是要对该法的总目的有没有实现以及实现的程度进行评估，如果立法的总目的不清晰、不具体，甚至付之阙如，又如何确立具体的标准予以评估？但要对一部法的总目的做出清晰的可以用标准进行检验的描述，又何其难也！
而从立法的体例结构和方法技术看，全国人大及其常委会制定的法律，包括地方人大及其常委会制定的法规，一般也仅在第一条以“为了……制定本法”的语句，载明本法制定的目的，以下的条文则再无有关立法目的之表述。我国立法的一个重要特点是，仅规定立法的总目的，且只有开篇一提，极其概括，真可谓“一言蔽之”也。但是，一部法律法规显然不应只有总目的，它的每个章节、每个条文乃至每个语句，都蕴含着特定的目的，具体的法条既是总目的之具体化，也是规定该条文的特定目的（包括章、节的立法目的以及具体法条的立法目的）之具体化。所以，评估一部法的整体质量，以及其中有关章节、法条的质量，特别是通过实施效果来评估，就必须考察相应的立法目的，分别以总的立法目的和更为具体的立法目的作对照，并确立相应的标准。而严格说来，不同层级、不同部分、不同法条的立法目的，又应该由法律法规予以具体载明，否则，由评估主体进行主观阐述，又如何能保证该阐述反映了立法原意，并进一步保证评估结论的客观公正？
第五，对于政治性强的立法，不宜也难以进行评估。立法是政治性很强的活动，与此相连，立法评估必然有很强的政治性。从各类研讨设计的评估方案看，政治标准没有例外地是第一标准，即以既定的政治标准去衡量、检验立法结果与之是否相符。用政治标准衡量立法内容，有两个重要特点：一是，这种衡量以政治正确为前提，是以既定的政治标准进行衡量的评估；二是，所评估的内容，既有政治性的，也有非政治性的，但无论政治性的还是非政治性的，均须符合更大、更高的政治标准。
值得注意的是，立法评估的政治性，还体现在对立法中有关政治内容本身的评估，而这种评估又具有复杂性。在我国法律体系中，不少法律法规都有政治内容的相关规定，有的法律则基本是政治性质的。这类法律法规以及其中的相关规定能否评估以及如何评估，需要谨慎研究。如果说不能评估，就会被指为选择性评估，进而得出评估不公正的结论。如果说能评估，又面临由谁来进行评估的问题，因为评估主体不同，政治立场、政治倾向、政治观点以及由此带来的评估标准就会不同，进而会得出不同的结论。若评估的结论是正面的、积极的，固然是好，而一旦评估后得出消极甚至错误的结论，就容易使问题复杂化。
第六，选取评估的内容具有复杂性。评估立法结果，需要确定选取什么法以及法中的什么内容，而这又涉及评估内容的来源渠道问题。对此，全国人大常委会2010年立法工作计划中的表述是：“结合常委会执法检查中发现的问题和法律实施中出现的新情况新问题”，开展立法后评估。据此，评估的内容来源于常委会执法检查的法律以及其他实施中出现新情况新问题的法律。从表述的技术看，执法检查的法律显然属于优先评估的法律。而2011年常委会立法工作计划中的表述则是：“结合法律实施过程中遇到的新情况新问题和常委会执法检查中发现的问题”进行评估。这一表述在内容上虽然与2010年没有变化，但显然，优先评估的是法律实施过程中遇到新情况新问题的法律。2012年全国人大常委会的立法工作计划则完全重复了2011年的表述。从以上三年的相关表述可以发现，全国人大常委会确定开展立法后评估的法律，有两个来源：一是常委会执法检查的法律，二是法律实施中发现新情况新问题的法律。执法检查的法律当然是明确的，但问题是，法律实施中发现新情况新问题的法律，由谁来发现和判断取舍，又以什么标准来判断是不是发现了新情况新问题？
而从上述全国人大已经评估的4件法律可以看出，所选的内容，虽确属立法工作计划中要求的“事关群众切身利益”的法律，但又容易被认为属于“小法”，而且是全国人大一方所进行的“自我评估”。这样的评估无论在评估对象的全面性、随机性还是评估结论的公正性、客观性方面，都容易被找出瑕疵。但是，一旦鼓励各类主体开展评估，并可任意挑选法律进行评估，可能就会出现一些难以预见的情况，并容易引起纷争。所以，要开展立法后评估，就要回答评估什么法以及为什么要评估这一部法而不是其他法的问题。
第七，一部法律法规质量的高与低，需要在时间和实践的检验中，乃至长时间和反复、曲折的实践检验中，才能得出结论。有的法在制定时被认为是高质量的，但随着改革的推进和时局的变换，可能很快会不适应实践的需要。而有的法包括其中的具体规定，寻常时期会被认为属于“闲法”或者沉睡条款，或者看不出有什么问题，但在特定背景下则会被蓦然激活唤醒，发挥巨大作用，或者发现较严重的问题。所以，在什么时间、什么背景下，又以什么标准，去评估一部法律法规以及其中具体规定的质量，具有很大的不确定性、复杂性。而一部法律法规或者其中的规定，甫一评估并得出质量高的结论，但随着改革的推进，该法或者其中的规定很快变得不合时宜并面临被改、废的情况，怎么办？
第八，难以建立统一的立法后评估机制。要开展立法后评估，显然需要有一套发挥指导、引导、规范作用的机制、模式。对此，全国人大常委会2010年的立法工作计划中曾提出，“探索建立立法后评估工作机制”。但迄今为止，全国人大一方似乎未见出台有关文件对评估机制予以规范。还值得注意的是，全国人大常委会2011年的立法工作计划曾试图对评估的内容与重点予以指引，要求“着重对法律制度的科学性、法律规定的可操作性、法律执行的有效性等进行分析和评价”，但2012年的常委会立法工作计划在安排立法后评估相关工作时，却未对评估的内容与重点提出要求。以上两份材料似乎可以给人这样的想象或者启示：对于业已通过的法律法规，很难制定统一的评估机制；不要说统一的评估机制，即使对于评估的内容与重点，也很难一概地提出要求。
综上，对立法结果进行评估，首先面临的就是体制及其理论基础上的障碍，一旦要将评估具体到一部法律法规，在评估的内容以及来源渠道等方面，又将面临诸多棘手的难以给出清晰答案的问题，存在很大的复杂性、敏感性、不确定性，很难建立一套被各方所接受的可以推广适用的评估机制。
四、结语与若干建议
行文至此，可以看出，为加强和改进立法工作，使立法更好地反映人民意志利益，对立法提出质量要求，十分必要；设立相应的标准体系予以评估，有一定的可行性。但由于“立法质量”本身是一个含义不甚清晰且不断发展变化的政治用语，具有明显的行政化特点，就不宜也难以从方方面面为其设立具体的标准。立法评估主体的开放性和多元性，也必然导致评估标准的多元性。而评估所涉及的内容十分庞杂，更使得确立统一的质量标准和评估机制缺乏可行性。一言蔽之，在重视和推动立法评估，肯定立法质量的可评估性，并为之设计相应标准的同时，也应以辩证思维考察这一工作所面临的难题和不可行性，以循序渐进的方法，针对性地充实和完善评估体系，发挥立法质量评估的应有作用。为此，本文提出以下建议：
1.科学认识立法评估的意义作用。提高立法质量是一项立体的系统工程，通过立法评估从一个重要的侧面发现问题，以加强和改进立法工作，意义不容否认，但也应当科学把握其定位，充分认识评估所面临的问题、局限性以及做好该工作的探索性、长期性，不宜过于倚重各类指标式的评估来提高立法质量，对当前出现的评估热，似可适当冷却、淡化。
2.在法律规定、法学研究特别是具体的立法工作中，谨慎使用“立法质量”一词。如要使用，也应区分政治性和法律性的表述，将政治性质的立法质量要求转化为可以操作的法律规范，为研究问题和开展评估提供可以量化的标准。建议适时修改《立法法》，删去其中有关“提高立法质量”的表述，将其含义要求设计成具体的法律规定。
3.建立以程序为中心的立法评估体系。对于程序民主与高质量立法的关系，笔者已做过论述，认为高质量的立法取决于立法程序的完善以及该程序得到不折不扣的遵守执行。这里进一步提出的是，现在有关方面进行的立法质量评估包括其标准体系的设计，涉及的面过于宽泛，可谓无所不包、“眉毛胡子一把抓”的评估，没有扣住立法程序这一立法中的主要矛盾和矛盾的主要方面。为此，需要科学认识立法程序与立法结果的关系，树立没有全过程人民民主的完善的立法程序，就没有高质量立法结果的理念。同时，需要处理好法定程序之外立法环节与法定立法程序的关系，将程序外环节最大限度地纳入程序内运行，以避免程序外不确定、不透明、不规范的环节与运转，给立法结果带来的不利影响。在此基础上，不断细化和完善人大及其常委会的立法程序，使之具有客观性、明确性和可操作性。
实际上，在评估的各类事项中，立法程序的规定与执行，也是最可以量化、指标化的。而最优的立法程序，又得到最优的执行，就理应得到质量最高的立法结果。反之，立法结果出现问题，源头也只能在立法程序。如果有明确的程序，就可以在它的执行环节追寻责任；而程序不明确，评估后的反射性要求，还是指向程序的完善。所以，很大程度上可以说，对于立法质量，应当以程序为导向，围绕程序、设计程序、完善程序，并严格地遵守执行程序，树立“只问耕耘、不问收获”和重视过程、淡化结果的理念。由此，可以进一步将立法评估的中心和重点，放在对立法程序标准的完善与执行情况的评估上来。
4.慎用“质量”一词来评价立法结果。这是涉及我国政治体制及其理论基础的重要问题，因为作为体现人民意志利益的立法结果，不宜用质量高低来衡量。这不是说对立法的结果不可以评估，而是说，应当避免理论研究和具体认识中可能出现的不必要的误区、质疑与困境。为此，需要研究评估立法结果的性质，界定评估的具体事项，特别是要科学回答这种评估与人民代表大会制度以及马克思主义人民代表机关理论之间的关系。
5.扩大参与立法评估的主体范围。从目前的情况可以看出，主导评估人大立法的，主要还是人大内部的组织包括其组织的相关学术团体和个人。而学术研究中的评估理论和评估方案，也主要还是立足于人大立法工作的层面和视野。这样的评估有其优势，但也存在“自我评估”的不少局限。为使评估的视角、标准、结论更全面、立体，在坚持正确政治方向的前提下，可以根据具体情况，鼓励参与立法、执法、守法以及从事学术研究的各类主体，从不同角度、不同方面，以不同的标准，对立法进行多棱镜式的评估，为改进立法工作提供立体的意见参考。
6.扩大评估法律的范围和选择的渠道。评估全国人大及其常委会立法的结果，涉及的关键是，对什么法律进行评估，如何选择法律进行评估。应当承认，既然要评估，就不宜限制评估的范围。为此，有必要在坚持正确政治立场方向的前提下，扩大评估法律的范围，拓宽评估的来源渠道，使评估法律的选择具有较大的灵活性、任意性，将包括宪法、选举法以及各类国家机关的组织法等重要法律逐步纳入评估范围。扩大评估范围与评估主体密切相关，关键是要回答由谁来评估以及为什么选择这一部法律而不是那一部法律进行评估的问题。这方面可以谨慎建立相应的机制。
7.改进立法技术，为立法评估创造条件。对立法结果进行评估的前提是，法的内容本身具有精细化、标准化、可量化评估的特点，而现行的立法技术与这一特点有诸多不适应之处，建议系统地研究相关的立法技术，并针对性地做两个主要方面的改进：一方面，将立法中的指导思想和基本原则最大限度地具体化，使之转化为明确的、可操作的、可衡量的立法程序和立法结果；另一方面，根据实际需要，充实、细化有关立法目的表述，在法律法规中载明立法目的，使立法目的与法的具体条文对应起来，为评估立法效果提供具体的衡量标尺。
8.围绕重点问题评估。对人大及其常委会制定一部法的全过程以及对一部法的全部内容进行全面评估，涉及的问题过于宽泛，几乎比制定一部法律还难，不太可行。但是，对立法程序中带有普遍性的专门问题以及一部法律中的部分重要规定，开展检查评估，则是可行的。因此，有必要围绕立法过程和立法结果中的重点问题、专门问题开展评估，逐步推进立法评估，积累相关经验，以量变求质变的方式不断提升立法评估的质效。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：刘松山：《再论立法评估面临的难题与应循路径》，载《河北法学》2026年第5期，第21页-44页。
