作者简介：冯玉军，男，甘肃白银人，中国人民大学法学院教授、习近平法治思想研究中心主任，博士生导师，研究方向：法学理论、立法学、宗教法治；沈鸿艺，女，黑龙江牡丹江人，中国人民大学法学院博士研究生，研究方向：立法学、数字法学。
摘要：提高立法质量是新时代立法的核心任务，立法后评估作为检验立法质量特别是立法科学性、实效性的重要工具，在实践工作中应用广泛。然而，通过对各省立法后评估指标文本的考察，发现各省立法后评估的指标体系趋于标准化、同质化。尽管这些指标的遴选设定各有其理论基础，但标准化范式的实施仍会造成评估主体的选择困难、轻重不分以及立法质量衡量难的诸多困境。由此需要从标准化评估向模块化评估的认识论和方法论转型，模块包含基础模块和功能模块两部分，模块化的基本步骤是组建以实务部门为主的评估组、确定被评估对象的核心问题及相关制度、根据核心问题和制度确定模块组合。此种方式能够有针对性地提升立法后评估的科学性、精准性，是推动立法质量提升的可能路径。
关键词：立法后评估；标准化；模块化；方法论；立法质量
一、问题的提出
随着2010年中国特色社会主义法律体系的形成，我国新时代立法工作的重心已从数量规模的扩张转向质量效率的提高。与之密切相关的是，立法后评估作为检验立法质量科学性与实效性的重要工具，可以帮助立法机关识别潜在问题、优化制度设计、规范操作流程，其在近20年的时间里成为学界广泛探讨的对象。主流的观点认为，无论国家立法还是地方立法，在所有法律制度之间都存在一些可测量的共同要素和评估指标，这些共同点是他们成为法律的内在要求，也因此成为对相关立法进行统一、普适评估的基本理由和可靠标准。立法实践中，各省、自治区、直辖市的人大常委会和人民政府，大多已通过法规、规章的形式将立法后评估及其指标体系固定下来，且呈现出显著的标准化、同质化特征。
立法后评估的标准化范式在取得一定成效的同时，其内在问题也日益凸显：首先，过于泛化、普遍化的要求必然导致评估结果不够精细，使得评估实践在一定程度上与提升立法质量的初衷相脱节，陷入形式化的困境。其次，从开展立法后评估的实际情况看，对法规实施的成本收益进行分析非常困难，缺乏科学的量化标准，有些指标只能定性不能定量，各个指标的赋值不好平衡，彼此之间也难以换算。再次，以定性判断为特征的法律信任很难用定量结果评价。更有学者指出立法活动本质上是一种精神产品，难以用客观而具体的标准进行衡量，地方立法质量标准体系不可行。针对上述立法后评估的实践问题和专家学者的质疑，本文将研究视角锚定于“各省立法后评估制度指标”的真实数据，通过对各省立法评估指标文本的系统性考察，分析当前评估工作的标准化趋势、主要指标内涵及其理论基础，再结合立法评估实践报告和比较法视角分析标准化范式面临的诸多挑战，最后提出走向模块化立法评估新路径的可能性及其实践意义。
二、标准化评估的现状及其动因
（一）地方立法评估的标准化趋势
1.研究方法
本部分的研究目的是收集各省级单位在制度性文件中对立法后评估标准的细化规定。为保证研究样本的全面性，在搜集中主要采用了以下两步：第一，笔者在北大法宝法律法规数据库中进行制度搜索，以“省”“立法”“评估”为关键词，限制范围为“标题”。第二，在同样的数据库中，以“××省/××（直辖）市”以及“立法/规章”作为关键词进行标题范围的搜索。在收集完整以上的文件后，重点关注其中的“立法后评估”部分。
2.各省、自治区、直辖市制定立法评估标准的总体情况
在31个省、直辖市的搜索结果当中，19个地方人大或政府制定了具有实质性标准的立法后评估制度。这排除了以下文件：（1）仅详细规定了“立法前评估”的文件，如《浙江省人民政府办公厅关于印发政府立法项目前评估规则的通知》等；（2）仅规定了立法后评估的程序但并未规定实质性标准的文件，如《河南省地方立法条例》《山东省地方立法条例》等。具体文件名称见表1：
表1 规定立法后评估标准的各省及直辖市的制度文件
结论1：超过60%的省、自治区、直辖市人大和政府采取制度文件的方式，对立法后评估的标准作了详细规定。
结论2：在笔者收集到的现行有效的21份规范性文件中，人大立法占23.8%，政府立法占76.2%。
结论3：在全部21份制度文件中，有14份基本按照“合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实效性”等指标的具体内容作了规定，且呈现出明显同质化特征。
结论4：在14份文件中，统计各指标的使用频次。统计方法主要是按照标准指标内涵进行辨别，如果一些省市并未直接规定“××性”，但是其内涵的规定与“××性”基本一致，也可直接概括为相应的标准指标。由于在这14份文件中，《广东省政府规章立法后评估规定》最早出台，具体的标准内涵可以参照该规定的第18条进行界定。各指标的具体使用频次见表2：
上述标准指标之外的“政治性”指标，一般指与党和国家政策相一致，该指标共提及5次。例如《江苏省规章立法后评估办法》明确说明政治性即是否与党中央、国务院和省委、省政府的决策部署和改革方向相一致，是否与党和国家政策相抵触；京津冀三个地区协同立法，会考虑规章是否符合城市战略定位，立法目的和制度内容是否适应经济社会发展和社会治理的现状；《甘肃省政府规章立法后评估工作规定》规定了“适当性”标准，即省政府规章是否存在违背“放管服”改革精神、不利于优化营商环境等情形，是否存在违反公平竞争、妇儿权益保护、残疾人权益保障等方面的内容。余下还有地方特色性指标，《甘肃省政府规章立法后评估工作规定》要求地方性法规应当突出地方特色要求。
从以上实证统计结果可以看出，各省立法后评估的规范趋于标准化，且各省有高度类似的标准指标体系，其中使用频率最高的是合法性、合理性、协调性、可操作性指标。
（二）标准化的动因——对“良法的本质”的追求
立法质量在现实的评估中被标准化、制度化，源自对“什么是好的法律”这一问题的共识性回答。立法后评估制度提出的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实效性等标准指标，本质上就是立法机关以其自身行为所构建的多维度理想图景。一份法律文件只要具备这些性质、达到相应标准，就是好的法律。以下通过逐一分析各指标，以便析解上述标准指标的理论依据。
1.合法性指标
各省文件对合法性指标的内涵界定主要有两种情形：一方面指是否符合《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）相关立法程序要求；另一方面指是否与上位法相抵触。《江苏省规章立法后评估办法》认为合法性指被评估的法律是否符合《立法法》、国务院《规章制定程序条例》和《江苏省规章制定程序规定》确立的立法权限、立法程序和立法原则，是否与上位法相抵触；《陕西省地方立法评估工作规定》认为合法性意味着各项规定是否与上位法相抵触。各省立法后评估文件中，还有将“国家政策规定”纳入考量的。例如《广东省政府规章立法后评估规定》以及《海南省政府规章立法后评估办法》中的相关条款。以上两种情形都属于形式合法性评估的范畴，主要考察立法是否在形式上（如立法位阶、立法程序等）合乎实在法规定，而不问这些规定是否合乎时宜或合理。
第一个内涵的理论基础是“法律效力来源究竟是什么”，意在考察法律的体系性特征。其理论依据包含哈特的承认规则、改变规则以及凯尔森的基本规范理论。承认规则的核心是通过判断某法律是否属于某个法律体系来确认其是否拥有法律效力；改变规则的核心是规定变更、废止法律的主体。凯尔森的基本规范理论是指规则具有效力的核心原因是其能够依靠另一条规范获得效力，通过这种递归的方式，效力最终靠基础规范来肯定。由此推导，合法性指标第一个内涵即“符合《立法法》等制定程序的要求”，本质上是承认规则和改变规则所阐明的为新制定之法赋予了法律效力的意旨。
第二个内涵的理论基础是“在这个法律体系中不同法律之间发生冲突了，以谁为准？”。《立法法》第107条规定，下位法违反上位法规定的由有关机关按照规定的权限予以改变或者撤销。在实体法层面上确认了法律位阶理论在国家法律体系中的重要意义。法律位阶理论旨在为判断法律形式之间的关系提供标准。在立法中应当体现位阶性，核心原则是下位法不能与上位法相抵触。例如药品管理相关部门的规章制定除了需要符合《立法法》《行政许可法》《行政处罚法》《行政诉讼法》等基本法律的要求，更要合乎《药品管理法》及其《药品管理法实施条例》的规定等等。如果承认法律位阶理论，立法机关就应当承担起本机关所制定的法律不得抵触上位法的审查义务。
2.合理性指标
合理性指标也有两方面内涵。第一个内涵是针对行政相对人而言的，包括管理（强制）措施是否必要、适当，是否采取损害最小的方式实现立法目的，或者立法设定的法律责任是否与违法行为的事实、性质、情节以及危害程度相当。据统计，85.7%的制度性文件规定了相关内容，比如《广东省政府规章立法后评估规定》《贵州省政府立法第三方起草和评估办法》等。该内涵的规范性表达是公平公正原则，尽管64.3%的制度性文件作出这一要求，但是只有《江苏省规章立法后评估办法》具体作了规定，其认为需要评估“是否对某一群体造成不利的差别对待、限制或者排斥，是否保护妇女依法享有的特殊权益，是否对市场主体实行不平等对待。”由于多数文件并未具体化到这种程度，由此可以理解为公平公正原则仅是该项内涵的原则性概括，或者说满足此项内涵就意味着完成了公平公正原则的要求。第二个内涵是职权/权力与责任统一以及权利与义务统一，35.7%的制度性文件指出了这一点。
第一个内涵的理论基础是公法的“帝王原则”——比例原则。比例原则主要由三个子原则构成：一是适当性原则，要求应当采取最为适当的手段促成既定目标的实现；二是必要性原则，要求采用的手段必须满足“必要且损害最小”的原则；三是均衡性原则，要求手段造成的损害和增进的公共利益是均衡的。
第二个内涵的理论基础是行政法上的权责统一原理和私法上的权利义务相一致原理。如此二分的原因是在我国的宪法语境下，权利和义务往往是相对于公民的，职权/权力/职责的拥有者是国家机构，这与霍菲尔德法律概念有所不同。作为行政法基本原则，权责统一原则包括三个要件：有权必有责、有权必受监督，侵权须予赔偿。对于权利义务关系而言，凯尔森认为不论是人与人之间、还是主体自身内部均包含了权利和义务对等的基本原则，权利和义务是相互关联的，它们同时存在于一个法律关系中，这在某种意义上可以说，没有权利就没有义务。
3.协调性指标
协调性指标有三个方面内涵。第一方面内涵是与同位阶法律规定的一致性。绝大多数省区市的立法后评估都要求不与同位阶的法律发生冲突。这里的“同位阶”，在狭义上特指政府规章，河南省、北京市、甘肃省、海南省等地方政府的文件均如此。广义上则包括地方性法规、政府规章、部门规章以及公共政策，如《陕西省地方立法评估工作规定》。第二方面内涵是配套制度的完备性。几乎所有的文件都如此要求，但具体的指向却并不清晰。这里的“配套制度”，向上理解是指被评估法律是否符合上位法要求的配套制度，例如《江苏省规章立法后评估办法》的规定；向下理解是指本法律要求的配套制度和其他下位法律是否有效落实。例如上海市民政局委托上海市行政法制研究所对《上海市婚姻介绍机构管理办法》进行立法后评估研究，对此指标研究了下位的配套规范性文件。第三方面内涵是指被评估法律内部的各项制度、措施和条款之间是否衔接、协调一致。
协调性指标的理论依据源于富勒提出的法律内在道德性的第五项要求“避免法律中的矛盾”。富勒认为，若法律自身相互矛盾，便会让公民在不相容的规则之间无所适从。因此，法律的核心功能在于为行为提供稳定、可靠的预期，以便人们能据此规划和安排生活。协调性正是确保这种指引具备一致性的基石。如果法律本身存在冲突，公民便会面临守法困境，无论怎样选择都可能触犯某一规定。法律本身的预设是“公民是理性人”，如果法律本身存在冲突，那么即便是理性人也无法选择自己的行为。从法律体系视角看，如果我们承认法律应是一个具有内在融贯性的有机整体，而非零散规则的堆砌，那么协调性就必然成为立法的核心工作。在立法这个源头进行协调性评估就是在根本上排查规范的冲突，在后续的法律执行环节中最大程度地避免可能出现的疑难案件，从而维护法律的权威。
4.可操作性指标
可操作性指标有两方面内涵，第一方面内涵是事实判断法律规定是否明确具体、易于执行。该指标主要评估法律条文的具体化水平，即是否为执行者提供明确、具体的行动指令。当然也有地方规定得更加细致，例如《西藏自治区政府规章立法评估办法》将“主体是否明确，措施、手段和法律责任是否明确具体可行”纳入可操作性指标的内涵。第二方面内涵是应然判断法律规定的程序是否正当，措施是否高效、有效、便民、符合实际等等。
第一个内涵的理论依据源于富勒提出的法律内在道德性的第八项要求“一致性要求”，即官方实际执行法律的行为应与已颁布的法律一致从而使得公民的守法行为具有意义。一致性要求立法者在制定法律时，须清晰地规定具体的要求，如果法律规定得过于宽松模糊，执法人员就会对同一法律条款产生各种不同的解释，从而导致执行上的混乱。由此，主体、程序、责任明确是确保“官方行为与法律相一致”的重要条件。第二个内涵实际上与上文提到的合理性指标非常相似，在此不予赘述。
5.实效性指标
实效性指标主要有两方面内涵，一是从立法角度出发，判断是否实现了预期的立法目的。在规定了实效性的省级文件中，76.9%的文件对此予以明确，30.8%的文件进一步将该要求明确为成本效益分析，主要是判断经济社会效果是否高于立法以及执行的成本。例如《江苏省规章立法后评估办法》《贵州省政府立法第三方起草和评估办法》。二是从公民守法角度出发，主旨为相关立法是否得到普遍地遵守和执行，61.5%的文件对此作出了规定。
第一方面内涵的理论依据源于法律成本效益理论。法律是处理社会关系的一种手段，而立法之初必然存在意欲实现的目的，立法评估由此着眼于相关法律是否达成目的？效率如何？其在本质上是适应并调节社会利益需求的结果。在法律和政策研究的语境中，决策者应当评估所有待审查举措的可能后果并进行比较，按最有效率的原则最终决定选择哪种政策。
第二方面内涵的理论依据是庞德提出的“书本上的法与行动中的法”二分理论。该理论为立法评估从文本审查迈向现实效果检验提供了理论基础。实践中，书本上的法和行动中的法相脱离的现象十分普遍，故需采取某种机制方法来检验这种差距有多大。当然，二者相脱离的原因是多方面的，况且立法自身还具有滞后性特点，或在立法时未充分考虑到社会需要和现实情况，以及行政执法、司法运作中还会出现种种问题，这些都会在相当大程度上造成二者的脱离。当评估者去考察一部法律在现实中被普遍遵守和执行的程度时，他们实质上在追问：这部法律在多大程度上转化为了行动中的法？例如，北京、天津、河北三地政府的立法后评估办法共同规定：规章是否得到有效宣传、是否被管理服务对象知晓。无疑，这一规定正是对从书本上的法向行动中的法转化过程中特定因素的控制，属于对实效性标准的具体细化。
6.规范性指标
规范性指标（也称技术性指标），主旨是判断立法技术是否规范，具体包括概念是否清晰、逻辑结构是否严密，表述是否准确等。学术界通常把立法技术划分为纵向立法技术和横向立法技术两类，其中纵向立法技术是指从选题、立项、起草、审议、公布、施行各阶段使用的方法和技巧，横向立法技术是指法的营造技术和法的语言表达技术等等。从现有文件精神看，规范性指标主要对应横向立法技术，特别是法的语言表达技术。
规范性指标的理论依据是富勒提出的法律内在道德性的第四项“法律的清晰性要求”，即法律应清晰地加以表述以便让人能理解其要求，至少不应是模糊的、混乱的、因而是完全无法理解的。在改革开放初期，我国的立法技术还较为落后，存在立法不讲方略、不讲质量；法的内部结构不科学、不完善；名称、形式过多、过杂、过乱；表现法的内容的符号不规范、不统一；法的整理、汇编和编集都很落后等等问题。现在，伴随着《立法法》的制定以及两次修正，全国人大常委会法工委分别于2009年、2011年出台了《立法技术规范（试行）（一）》和《立法技术规范（试行）（二）》，系统规范了立法技术。《立法实务操作问答》还对立法标题、标号、语言、句式、数量词、引用等表达规范作了细化指导。
三、标准化评估的挑战：立法评估的能与不能
从以上实证研究可以看出，立法的标准化评估已在全国大部分地区铺开，并以具有法律效力的地方性法规或政府规章的形式固定下来。近年来，立法实务部门和立法学界对立法评估标准进行了深入研讨，最有代表性的就是中国法学会立法学研究会“地方立法质量标准体系”系列会议的召开。但在多数学者建构并倡导统一地方立法质量标准的同时，也有学者提出理论上的质疑，断言地方立法质量标准体系不可行。这种质疑可大致概括为评估主体的选择困境、评估对象选择困难和立法质量不可衡量三个方面。以下结合比较法视角以及具体立法评估材料，对标准化评估在特定场域难以解决问题，反而成为影响立法后评估实效的重要原因这一矛盾问题作出分析。
（一）评估主体的选择困境
从目前立法后评估主体的现行规定来看，一种情况是内部评估，一般是人大或者政府的内部机关作为负责主体。具体而言，各省对于立法后评估主体的规定有所不同。对于人大立法，立法后评估的主体往往是专门委员会和常委会工作机构；对于政府立法，主体可能是政府的法制负责机构或者是法规的实施单位。另一种情况是“第三方委托”这一工作机制。例如，《上海市规章立法后评估办法》第6条规定，规章立法后评估的责任单位可以根据需要，将规章立法后评估或者评估的部分事项，委托具备评估能力的高等院校、科研机构、专业调查机构等组织实施。
刘松山教授对此的评论是，专门委员会和常委会工作机构属于立法参谋助手性质的机构，如由其组织开展立法评估，就会陷入自我评估的怪圈。即使将评估主体改定为有立法权的同级党委，也会因为立法活动本身就是在党领导立法的前提下而造成评估结论的局限。而如果评估主体变得多元，则容易产生多元化的评估标准、认识上的分歧以及体制上的困难。
客观地说，这种担忧不无道理。即不论是内部评估还是委托第三方评估，都有可能因为代理问题而产生评估效果不佳的问题。申言之，这两种主体选择的问题在于容易产生经济学理论中的委托代理问题，而采取标准化指标则会使该问题变得愈发严重。代理是指委托人将某些决策权授予代理人，要求代理人通过自主行为实现有利于委托人利益的效用最大化。代理问题的产生，是指这种方式忽视了代理人本身也是追求自身效用最大化的经济人，由于利益不一致以及信息不对称，代理人在行使委托人授予的资源决策权时可能会把自己的利益置于委托人利益之上，从而损害委托人的利益。因此，代理问题的构成包括“利益不一致”和“信息不对称”两个要素。就立法评估中的委托代理而言，从利益角度出发，立法机关作为委托主体，希望最终能够获得一份真实、深刻测算立法结果且能揭示问题的科学评估报告。评估主体若是内部专门部门，其看重利益是高效安全地完成任务并维持单位内部的良好关系，而不会主动批评揭短。评估主体若是第三方机构，其看重利益则是高效安全地完成合同约定，获得报酬并维持良好的合作关系以承接未来项目。从信息角度出发，按照标准化指标给出的报告很难真实呈现代理人的努力水平，满足形式上的要求较为容易，而揭示深层次问题既需要投入成本，又可能存在一定风险。因此，对于代理人而言，最合适的策略就是产出一份标准化的报告，而非选择深度研究。
这种代理问题并非束手无策，其可以通过实施单位提供客观数据、科研院所（高校）论证评估并进行多部门交叉互证等方法（在我国还可增加社会组织与人民满意度测评）加以克服。就客观数据论证的方法而言，核心问题就不再是究竟选择自我评估还是委托代理，而是何种主体具有调动资源且能够获得评估法规所需客观数据并能进行科学测算的能力。以美国的规制审查（Regulatory Review）为例，该项对行政法规规章的成本效益进行评估审查工作，由美国政府的预算管理局（OMB）下属的信息与规制事务办公室（OIRA）负责。OIRA的人员构成主要是具有经济学、统计学、数学、社会科学背景的工作人员，根据工作需要会借调OMB 等其他部门的相关专家学者。独立第三方科研机构（含高校）接受委托评估的研究成果，则主要是起到规制审查的印证与监督作用。
（二）评估对象选择困难
评估对象选择困难也可称之为评估的重点不清问题。刘松山教授认为，一项法律，在内容上包含立法目的、立法根据、基本原则和具体规范等很多方面，如果对评估内容不加限制，就会出现“眉毛胡子一把抓”和“无从入手”的困境。如果选择其中某一具体规定进行评估，又面临为什么选择这一规定而不选择那一规定以及不同评估主体选择不同内容的难题。其最终结论就是：“确定与立法目的最相关的具体条文十分困难”。
需要指出的是，标准化评估方式还可能加剧刘松山教授所提到立法评估的“重点不清”难题，即评估主体对一部法律的全部内容均等视之，将复杂的法律文本拆分成由若干个一级指标、二级指标、三级指标进行评估，最终形成的评估文件虽然全面但却失去重点的问题。如针对《云南省中小企业促进条例》所进行的立法后评估，其中合法性、合理性、操作性以及实效性，分别选取了该法规不同的法律条文进行分别叙述。比如指出条例中的“鼓励”和“支持”措施较为原则、职责强调不足、走访中小企业经营者有一定的主观认可度等。通篇报告平铺直叙、未突出重点，没有说明目前条例规定的措施是否促进了本省中小企业的发展进步，中小企业面临的核心问题如融资难是否得到解决等。
但评估对象选择难题也并非无解。可以设置一个前置协商程序来确认哪个制度规范是真正重要的，并根据法律法规的不同部分、不同条文的重要性高低设置评估权重。合理性、实效性以及可操作性都是对该项法律法规在不同方面完成度的评测。立法评估实践中，逐章逐条地评估从来都不是重点，重点实际上就是真正能够影响现实社会关系的那几条法律条文。例如《中华人民共和国中小企业促进法》（2002年版）共45条，但在2012年进行的立法后评估中仅评估了3条，包括第15条规定的金融机构对中小企业提供金融支持、第16条规定的拓宽中小企业直接融资渠道和第22条规定的鼓励创办中小企业三项制度。这3个法律条文的创设过程正是“经与全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会反复协商沟通”的结果；而确定的原因是：“这三项法律制度，直接涉及广大中小企业发展中面临的突出问题，事关改善中小企业融资环境、推进民间投资、鼓励创业和增加就业、调整经济结构，是中小企业促进法的核心内容和关键性制度。”由此，究竟哪些人真正了解法律的哪些内容具有关键性？显然就是立法者以及该法调整管理的全部社会关系主体。也因此，各相关单位需要“反复”协商，以确定该法律真正需要解决的问题以及该问题的核心条款。
（三）立法质量本身不可衡量
刘松山教授认为，立法质量本身具有不可衡量的特点。一方面，立法活动是一种精神活动，产生的是精神产品因此很难定量。立法是意志的反映，意志背后蕴藏的是认识、利益、道德和感情等复杂因素，无法去衡量认识、利益等因素的对错。另一方面，在全面深化改革的时期，社会关系急剧变化，不可避免地导致法律的不稳定性从而引起标准的不稳定性等。这种观点有一定道理，即在标准化指标的指引之下，貌似所有的条文都应当被纳入评估的范畴。但是不可否认的是立法活动确实有精神活动的部分。法是一种规范性的价值判断，决定什么应当追求、什么不应当追求，这自然是一种精神活动。“价值”一词来自于哲学，即价值哲学。事实判断具有客观真实性，而价值判断则具有主观偏好性。价值判断是基于价值所作的判断，因此，在价值判断中价值是判断的根据。根据一定的价值标准对事物所作的评价，就是价值判断。它与事实判断性质不同，事实判断是一种纯粹描述性的活动，而价值判断是一种规范性的活动，它采用应该还是不应该、正确还是错误、公正还是邪恶等作为思考的形式，在这种思考中——实质性的规范理由扮演着重要角色。因此，在“我们应当追求什么目标”这一点上，立法确实属于精神活动。
即便如此，立法作为某种程度的“精神活动”，也不是瞬息万变、不可捉摸的。一直以来，经济学就致力于研究特定社会公平目标是否具有实现可能性、如何更有效率地实现特定社会公平目标等现实问题。法律的经济分析就可以通过提供“差异制造事实”的方式来完善具体的结果评判：一旦知道A会导致B，或者是P的出现会增加Q上升或下降的概率，就可以在制定政策或法律时，作为推论的基础。比较经典的例子是“吸烟有害健康”，指出了吸烟与否对身体健康造成的差异：如果你戒烟，就不会对身体健康造成损害。因此为了减少对健康的损害，我们就可以采取“戒烟”或“控烟”等手段达成健康目的。在这个例子中，应然的目标是：保持健康。经济学提供的基础事实信息是：是否吸烟会使得健康状况产生差异，那么立法者如果想要提高民众的整体健康情况，仅凭“追求健康”这一个应然目的是无法操作的，只有辅助了差异制造事实的信息，才能得出“禁止吸烟”这条规范。
具体到立法评估中，以美国政府对“洗碗机节能标准”的规章论证作为示例，能够证明立法为什么是一项科学活动。美国《能源政策与保护法》修正案规定了各种消费品和某些商业及工业设备（包括洗碗机）的节能标准。美国能源部需要确定洗碗机的节能标准。首先，美国能源部对目前针对标准的各种观点进行了梳理和回应，包括技术可行性、能源节约的标准、经济依据、方法论和相关评论的讨论。其中考虑了各种评估的方法论，比如能源和水资源使用分析、出货量分析、国家影响分析、消费者亚群分析、制造商影响分析等等，较为科学地确定了评估的各种方法论依据。其次，该报告最核心的部分是各种利益相关方的成本效益分析、寻找基线以及对比不同的监管方案。第一，成本效益分析包括消费者的利益和成本、对制造商的影响、国家的利益和成本。第二，该报告在不同位置分析了无新标准情况下的各类基线，比如为了准确估计在特定效率水平下受潜在节能标准影响的消费者份额， 能源部分析考虑了无新标准情况下（即没有修订或新的节能标准的情况）产品效率的预计分布（市场份额）。第三，该报告对不同的试验标准级别（Trial Standard Level，“TSL”） 进行了对比，共研究了采用五种TSL标准的不同情况，最终确定了TSL3是更为合适的方案。
四、走向模块化：立法评估新路径的构建
通过前述分析，现行立法评估既有其可取之处，也有需进一步完善的方面。标准化评估体系本身存在一定缺陷，也导致学者对其产生了委托代理困境、重点不清困境以及无法评估全部条文的批评。这也要求该体系需在方法论层面进行修正，以便适应各类实践挑战。由此我们拟构建一套以问题为导向的模块化立法评估方法，以克服标准化评估的不足和缺陷。本部分将从两个方面进行论述，一是说明模块化评估的概念及转型动因，二是说明模块化评估的核心步骤。
（一）模块化的概念及转型动因
标准化的立法评估引发诸多问题的核心原因是其静态、固化的基本特点。基于上文的分析，标准化使得代理问题愈发严重，加剧评估中的重点不清问题。究其本质，是评估指标综合的方法论出现了问题。标准化方法论的静态、固化特点使得立法评估变得僵化、失去了“具体问题具体分析”的灵活性。有学者指出，从技术上说，只需要对各个因素赋予一定的权重，即可综合得出总的评估结论。但是，如何确定权重，使得这种权重比较合理同时又能被社会各界广泛接受，则是一个艰难的理论和实践问题。不可否认的是，标准化的立法评估贡献了合理的指标内容。那么问题在于如何在保持原有指标的优势同时，又能够让立法评估的体系拥有一定的灵活性？可能的方向是将“标准化”升级为“模块化”。
模块化继承了标准化的效率内核，但是同时能够根据评估对象本身的特点进行多样化的调整，通过模块的组合更有效地完成评估工作。模块化并非对标准化的否定，而是对其的深化和发展，二者均源于工业界对如何解决“效率”和“多样性”的平衡问题而产生的现实实践。在初期阶段，标准化通过防止多样性自由泛滥从而大幅度提升生产效率，其本质是对重复性事务和概念进行统一的活动。自1920 年美国福特汽车公司用标准化的方法创造了制造汽车的连续生产流水线，大幅度地提高了生产效率、降低了生产成本后，工业发达国家纷纷成立国家级标准化组织，将标准化从机电行业扩展到其他各行各业。例如1949年到1955年，中国纺织、卫生、农业、铁道、建委等部门发布部门标准。
然而标准化的快速发展在获得了巨大的经济效益的同时，却限制了产品的多样化，此时模块化的理念应运而生。随着信息社会的变化，消费者需求的多样化导致了产品的多样化，对应的工业生产也需要向多样化转变。模块化解决的问题就是在多样化需求的情况下，如何提升效率取得产品质量、品种与效益的有机统一。从概念上看，模块可以被理解为组合系统的、具有某种确定功能的、典型的通用独立单元，模块化是指将系统分解成模块和将模块组合成系统的过程，整个过程中有需要共同遵守的规则和标准。因此模块化相比于标准化的核心进步就是其动态性，其可以在较低的成本下通过灵活地调整达到符合市场出现的新需求。
标准化的立法评估所面临的问题是类似的，统一的方法难以应对各种类型的被评估法律所需的个性化评估标准。因此，模块化提供了一种兼具动态与效率的解决方案。借助模块化的理念，立法评估的模块化是指将立法评估指标分解成不同的模块，再按照被评估法案的需求对这些模块进行动态匹配的过程。面对不同领域的法律，核心的问题是不同的，与此对应选择的理论工具也应当是不同的，因而动态地配置评估指标就能够更精准地匹配不同法律需要解决的核心问题。从模块化与标准化的对比来看，立法评估的模块化主要改进了以下两点：第一是明确了评估的需求。标准化由于其全面的属性，往往是重点模糊的。而模块化首先就是要确认被评估对象独特的立法需求，即需要解决的核心问题，从而保证评估工作不偏离重点。第二是动态地匹配最合适的评估指标。标准化的静态统一导致各类评估指标的最好效果很难发挥。模块化的理念是每一个评估指标都有自己的专业功能，针对不同的条文可以动态组合不同的评估指标，以实现评估的精准性。在下文模块化的基本步骤部分，会进一步具体化在立法评估中模块的内涵。
（二）模块化评估的基本步骤：从问题到方案
立法评估的模块化主要包含三个步骤：第一个步骤是组建评估组确定评估需求，主要解决“评估主体的选择困境”问题；第二个步骤是确定法案拟解决的核心问题，以及与该核心问题最相关的法律条文，主要解决“确定评估对象困难”问题；第三个步骤是根据步骤二的结论确定评估的功能模块组合，主要解决“根据条文情况确定合适评估方法”问题。以下分别对这三个步骤进行展开。
1.组建实务部门为主的评估组
组建以实务部门为核心，专家为辅助的评估组。评估组的组成应当包含有立法权机关的同级党委成员一人，人大常委会法工委主任或副主任一人，实施单位的主管领导或副职领导一人，高等院校或者科研院所的首席专家一人及其他专家若干，人大、实施单位、高等院校的工作人员若干，其他增加的人员按照法规实施的相关职能单位进行配置。此种配置能够实现更好的评估效果，原因在于以下两点：第一，按照领导小组运行的“借力”理论，组长基本是同级党政领导班子根据业务分工来担任的，这构成了领导小组的主要权力来源和依托。成员单位包括人大、各实施单位以及若干职能部门，此种配置提供了运行所需要的人财物等物质基础。第二，高等院校或科研院所的专家主要提供的是科学的研究方法。专家的优势并不在于决定应当怎么做，而在于其能够熟练地运用科学方法这一专业知识和技能优势。由于立法评估的需求不同，应当考虑建立立法专家库制度，平衡好不同领域、不同学术机构、不同地域、不同学术派别的专家比例。整体上，对于评估组的工作格局应当按照党委领导，人大主导，实施单位配合，高等院校、科研机构具体调查的方式进行。
2.评估组确定核心问题及相关制度
评估组应当通过讨论确定被评估法案的核心问题以及相关制度。主导问题界定的主体应当是实务部门而非专家，根本原因在于实务部门有着更加贴合实践的关键信息，能够更加精准地把握现实出现的问题从而作出正确的决策，相比之下专家掌握的信息相当有限。正如上海市社科院在其主导的立法评估报告中表示：“评估主体直接掌握的与评估对象有关的信息比较有限，很多立法的深度背景、立法中复杂的博弈过程，即使在政务高度公开的状态下，也不易获得或者理解。”更为重要的是，实务人员长期在工作中累积的一手信息，与专家通过短期调研得到的信息存在本质差距。因此，确定被评估法案哪些是核心问题、哪些又是围绕解决核心问题所规定的法律条文，此项任务必须交由评估组中的实务部门主导讨论。
在明确评估重点上，实务部门主导和专家主导的立法评估有明显差异。实务部门主导的立法评估往往重点突出。例如《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的评估组由市人大法制委、常委会法工委组织，市人大城建环保委、市政府法制办、市规划局等实务专家共同组成，评估工作首先确认了几个评估的重点，包括“管理体制、保护资金投入体制、公有优秀历史建筑使用权、搬迁补偿安置标准、保护对象范围”等等现实的问题以及重点制度。避免了评估工作在其他重要性低的条文上分散精力。相比之下，专家主导的立法评估往往重点不清。实践中有的立法评估以高校法学院专家为主体，仍旧是按照标准化指标审查的路径进行。这就使得重要的评估资源可能被分散在重要性低的条文上，专家们的核心短板是对现有立法中具体的实践情况缺乏跟进式、全局性的了解，也很难拿到实务部门的数据，导致评估报告的指导性稍弱。
3.根据核心问题和制度确定模块组合
评估组应当根据上一步确定的问题和相关制度，选择合适的功能模块组合来对相关条文进行评估。根据第二部分所提到的各个指标的内涵和理论基础，应当将评估体系分为“基础模块”和“功能模块”两个层次。基础模块是适用于所有法律的标准化通用属性。功能模块是基于立法目标与条款类型的评估工具箱，可以灵活选择、组合进行。这与标准化的观念不同，模块化并不要求某部法律需要满足所有评估标准，只是需要在确定立法目的后，从评估指标中选择最能达到被评估法律目的的方案进行评估。
基础模块包含合法性指标和规范性指标，是必须被检查的模块。第一个基础模块是合法性指标，其核心是检查被评估的法律的有效性，这是判断立法质量好坏的前提条件，如果缺少了该属性甚至无法成为“法律”。对于省级法律法规而言，合法性指标出现问题的主要原因往往是由于上位法修改，先于上位法制定或修改的法律法规不适配上位法的新要求等情况，可以根据上位法修改情况确定评估的时间，以保证法律本身的合法性。第二个基础模块是规范性指标，从立法技术角度审查法律概念的准确性、条款表述的清晰度以及逻辑结构的严密性，确保法律文本的规范质量。
功能模块的核心是根据确定的核心问题和相关制度匹配最合适的评估方法。功能模块是在保留标准化指标内涵的基础上，对指标进行重新拆分，而非创造新的指标。根据本文第二部分说明的各种指标的内涵和理论基础，可拆分如下：（1）合理性指标可以拆分成如下模块：公民的权利义务的配置需要用比例原则来审查；国家机关的权力责任应当由权责一致的方法来审查。（2）协调性指标可以拆分成如下审查模块：审查同位阶法律的一致性；审查配套制度的衔接性；审查法律内部的一致性。各指标可以对应法律援引、配套制度构建等法条。（3）可操作性指标可以单独作为一个模块，在已经详细规定了立法目的的情况下，检验条文是否有执行的责任主体、行为标准是否明确具体等。（4）实效性指标可以拆分为两个模块：成本效益分析用于社会效果是否高于立法以及执行的成本；法律是否得到了国家机关的普遍执行和公民的普遍遵守。在成本效益分析的方法中，成本可以包括执行成本、守法成本、违法成本，效益可以包括经济效益、社会效益等内容。
本文中功能模块的内容仅根据前文调查的指标进行展开，具体可以根据地方的需求进行新的指标的增减，比如是否符合地方现实，例如《北京市人民政府规章立法后评估办法》规定“规章是否符合首都城市战略定位，立法目的和制度内容是否适应经济社会发展和社会治理的现状”；是否具有地方特色性，例如《甘肃省新时代提高地方立法质量工作办法》规定地方性法规应当突出下列地方特色要求，包括具有明显的区域、流域或者地域特征、体现本省经济社会发展对立法的特殊需求等等。
结语
面对新时代对立法质量要求的不断提高，立法理论和实务界均希望寻找到有效检验立法质量的工具，从而为立法工作提供重要的指引。必须面对的情况是，中国正处于百年未有之大变局的阶段，各种法律关系也在发生着重要的变化，各种不同类型法律的评估需求也随之变化。因此，标准化的方案很难满足新形势、新需求。本文在原有指标体系的基础上，尝试提出一种满足不同评估需求的、动态的、可选择的模块化方案，供理论深研和实践应用。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：冯玉军、沈鸿艺：《从标准化到模块化：立法后评估指标的转型与重构》，载《河北法学》2026年第5期，第2页-20页。
