作者简介：陈锐达，男，广东汕头人，中国人民公安大学治安学院讲师、首都安全治理创新中心研究员，法学博士，研究方向：国际法与涉外法治、海外利益保护。
摘要：反外国制裁措施的效力评估是提升反制裁精准度、增强反制裁工作效能的必要环节。在坚持高质量发展和高水平安全的良性互动下，反制裁效果的分析框架兼顾以工具性价值和规范性价值为核心的显性效能与以成本损耗和回旋风险为主要内容的隐性风险，并在国际法的合法性边界内考察反制裁的外部制约及其国际影响。《反外国制裁法》实施以来，中国系列反制裁措施的执法规范化水平不断提升，应对外部安全风险挑战的效果日益显现，对隐性风险的化解能力持续增强。推进反外国制裁工作效能的提升应坚持反制裁的基本原则，适时评估和调整反制裁措施，强化反制裁的跨部门协同作用，以多边机制化解制裁困局并加强国际合作，坚持和维护多边主义的国际法权威。
关键词：《反外国制裁法》；单边制裁；反制裁实践；国家安全；国际法治
引言
在当代国际交往中，制裁不仅以联合国安理会决议为代表的多边形式存在，单边定向或聪明制裁在国家实践中也被广泛应用。据统计，自20世纪90年代以来，所有类型的制裁“稳定且均匀地增长”，尤其是单边制裁的频率持续提高，成为主权国家实现其外交政策的法律工具。美国依托其经济实力上的绝对优势，成为世界上运用制裁工具最频繁的国家。近年来，美国以国家安全为借口，向中国密集施压，对华制裁已从早期的偶然性与附随性演化为更具针对性、精准化与常态化的制裁，对我国国家主权、安全、发展利益构成严峻挑战。
当前，应对外国单边制裁的反制立法主要包含阻断和制裁两种模式，相较于以制裁逃逸为主要特征的阻断模式，后者旨在通过采取实质性对等措施向制裁国发出威慑，以抵消或缓解单边制裁对本国造成的负面影响。因此，对反制裁措施进行精准设计和有效实施是一国在外交战场上获胜的关键。自2021年《反外国制裁法》正式实施以来，依据该法开展的反制裁实践正不断积累，我国应对外部风险挑战的能力持续提升。2025年3月23日，国务院颁布《实施〈反外国制裁法〉的规定》（以下简称《实施规定》），使《反外国制裁法》的执法流程更完整，责任主体更明确，更有利于反制裁措施的规范和有序实施。《实施规定》引入效果评估机制，反制裁决定机关可以根据实际情况组织评估反制措施的执行情况和效果，并根据评估结果决定暂停、变更或取消有关反制措施。在此背景下，系统评估反外国制裁实践的效果，对于检验反制裁措施在维护国家主权、安全、发展利益方面的成效，促进反制裁政策的调整和优化特具重要意义。
中国的反制裁模式既来源于域外反制裁经验，又极具中国特色。将这些实践在当代国际法体系下展开研究，不仅可以检验反制裁的法律效果，还可以从受制裁国被动使用制裁工具的角度，把握单边制裁的国家实践与当代国际法的互动关系，探究其在受国际法规制的同时对国际法发展产生的影响。然而，尽管世界主要大国对制裁工具的依赖程度越来越高，学界对制裁问题展开了长期研究，但在评估制裁有效性方面却尚未形成得到普遍认同的方案。既有研究从不同维度对以美欧为代表的单边制裁效果展开密切跟踪和定量分析，但多停留在制裁国视角和国际关系层面，从受制裁国角度以及反制裁法与国际法的互动关系层面展开的理论构建仍付阙如。围绕中国反制裁制度的研究多限于法律规范阐释，实证分析不足，亦缺乏对其效果的系统考察。
有鉴于此，本文围绕反外国制裁的效果评价展开，在总结当前反制裁理论与实践的基础上，尝试构建一套评估反制裁效果的分析框架，并结合《反外国制裁法》实施以来中国政府的反制裁实践，对中国反制裁的效力予以检视，冀以为完善和提升我国反外国制裁能力，有效维护国家主权、安全和发展利益探索制度优化的路径。
一、分析框架：反制裁效果的评价维度
以往对制裁效果的评估主要围绕制裁中的政治和经济变量展开，其是制裁国发起单边制裁的主要驱动力。但自始具有的被动性和防御性决定了反制裁在目标选择上更加侧重对制裁风险的预阻和对冲，以及对国家主权立场的表达和对国际法秩序的维护，对其效果的评价因而难以适用单一的衡量尺度或达到某种可量化的结果。在此背景下，本节尝试提出立体化的反制裁效果分析框架，从反制裁政策制定的背景和目标出发探讨影响反制裁效果的因素。
（一）反制裁的显性效果
作为发起国实现外交利益的政治手段，单边制裁意在促使受制裁国改变其正在实施或可能采取的行动，相应地，反制裁的目的则在于使本国主权管辖范围内的政策自主权免受他国干预，减轻因拒绝改变本国政策所带来的消极后果，乃至促使制裁发起国改变其制裁决定，其结果属于反制裁的显性效果。这一显性效果可以分为两个具体层次：一是反制裁的工具性价值，即化解单边制裁对本国特定领域发展造成的不利影响，削减制裁的打击力度或使本国发展恢复到制裁前的同等水平，甚至促使制裁国取消或改变其政策。二是反制裁的规范性价值，即以法律手段维护国家安全的能力。单边制裁的目标往往通过扩张本国法的域外效力来实现，反制裁活动同样依托法律的域外适用构建完备的反制裁法律体系，在法律实施中提升维护国家安全的能力。
制裁在国际法上历史悠久，其最早被运用于战争当中，将经济手段武器化。交战国通过在经济上相互实施封锁或禁运，从而削弱对方的战略优势，其在当代已不断扩展到其他领域，如贸易壁垒、关税和进出口限制等。因此，对反制裁工具性效果的评价首先集中在经济领域，并随着制裁手段的变化逐步拓展到金融、技术、人员跨国流动和文化等领域。
就反制裁的工具性评价标准而言，发展韧性是判断反制裁措施能否发挥其作用的直接影响因素。受制裁国针对制裁国在特定经济领域实施的定向制裁采取行动，目的在于减轻或消除制裁对该领域发展的影响。例如，俄罗斯是长期受美国及欧盟单边制裁影响较为严重的国家之一，尤其是自2022年俄乌冲突爆发以来，欧盟等国对俄罗斯各领域发展实施了全面的封锁和制裁。为此，俄罗斯采取了一系列措施以维持其国内发展的稳定性并在短期内取得明显成效，在稳定卢布汇率、证券市值和通货膨胀率等方面达到了可观的成效。不过，在短期内通过调整国内经济政策以应对制裁国的限制措施通常具有临时性，如果长期存在有可能对经济发展带来实质影响。尤其是对于经济相互依赖程度较高的国家，相关制裁措施对国内特定行业的打击力度以及寻求替代市场和资源的难度，是判断反制裁措施能否保障长期发展安全所需考虑的。
进言之，从制裁目标主要在于促使受制裁国改变其行为的角度来看，反制裁的工具性效果仍在于努力促使制裁国取消或改变其政策。例如，20世纪90年代，美国相继颁布《古巴自由民主团结法》和《伊朗利比亚制裁法》等具有域外效力的制裁法，对任何与受制裁国交易的美国或外国实体实施严厉制裁。许多国家对此提出强烈反对，或通过阻断法规对遵守美国制裁措施的行为予以处罚，或在诉讼中拒绝承认依据此类法律作出的生效判决。1996年，欧盟颁布《关于保护免受第三国所通过法律的域外适用以及基于此或由此产生的行动影响的第2271/96号条例》（以下简称《欧盟阻断条例》），禁止欧盟经营者遵守美国对古巴和伊朗具有域外效力的制裁法律。荷兰法院则在“传感器公司案”（SA v. Sensor Nederland）中认为，承认外国制裁法的域外效力不符合国际法，从而拒绝执行美国政府对一家美国公司荷兰子公司的处罚。最终，美欧通过谈判的方式促使美国同意撤销部分制裁或暂停执行针对欧盟成员国实体的次级制裁，受制裁国的系列反制措施使制裁国的相关政策发生改变。
就反制裁的规范性评价标准而言，反制裁措施的本质更接近于以制裁为手段的政治宣誓和法律对抗，对其效果的评价应关注其维护国家主权安全的政治目标能否实现以及是否具备完善的法律应对措施。当前，单边制裁的目标日益多样化，制裁措施表现为强制性、象征性或惩罚性等差异化特征，其目的也存在对受制裁国进行限制、胁迫、发出政治信号或污名化等区别。相较于“贸易战”以获取更有利的市场地位为目的，制裁的突出特征在于通过法律手段来实现政治目标。换言之，制裁造成的经济损失与制裁的成败与否并不必然关联，即使对经济发展造成严重破坏也未必能实现其目标。反制裁亦如此，其并非刻意或专门通过采取某些措施来使反制对象遭到实质性的惩罚，而是从捍卫主权安全和国家尊严角度实施反击或威慑，是针对外国干涉本国主权安全和发展利益行为的立场宣誓和法律反应，对其效果的评估已超出反制对象是否改变其行为或受到何种程度损失的范畴，而在于其是否有效维护了国家主权、安全和发展利益的稳定性。
现阶段单边制裁主要通过具有域外效力的国内法，对位于域外的行为和事项进行规制来实现，即以法律手段实现外交目的。制裁发生后，受制裁国不仅可以外交抵抗或向国际争端解决机制申诉的方式维护本国利益，还可通过制定具有域外效力的国内法采取反制措施。换言之，单边制裁刺激了受制裁国国家安全法律体系和国内法域外适用体系建设，丰富了维护本国涉外利益的法律“工具箱”。例如，2023年，《欧洲议会和欧洲理事会关于保护欧盟及其成员国免受第三国经济胁迫的条例》正式生效，该条例兼具防御和攻击属性，构成欧盟对外制裁法律体系的一部分，为欧盟在现有多边争端解决机制之外寻求更有力的工具维护其战略自主性提供了法律基础。此外，受制裁国还可通过在司法实践中对涉嫌遵守外国制裁法的商业行为施加严格的证明责任，或为本国受制裁影响的企业提供司法救济，建立反制裁的司法适用体系，不断提升以法治手段实施反制裁的规范化水平。因此，在法律手段已成为推动对外关系和国家安全维护主要手段的背景下，反制裁的效果还在于其是否增强了本国法律体系应对外来安全风险挑战的能力。反制裁措施是否依据受制裁国国内成熟的反制裁法律制度做出，是否具备完善的政策制定流程及实施保障，是衡量反制裁效果所应考虑的。
由此可见，对反制裁显性效果的评价，一方面应从发展维度出发，衡量反制裁措施应对各领域发展挑战的实际效果，以及是否推动相关外国政策转变；另一方面则是立足于安全维度，考察反制裁措施在维护国家主权安全、促进涉外国家安全法律体系完善方面发挥的促进作用，即化被动为主动，检验受制裁国运用法律手段维护国家安全的行动能力。
（二）反制裁的隐性风险
反制裁在性质上属于单边制裁，相关措施与其反制的外国制裁通常具有直接对抗性，因而容易造成两败俱伤的局面，这往往是在反制裁措施的效果评价中容易被低估的。因此，受制裁国为实施反制裁而付出的发展成本，或因制裁与反制裁的冲突所导致的实际或潜在损失，构成反制裁的隐性风险，具体表现为因制裁对抗导致的成本损耗以及反制裁措施自带的回旋性安全风险。
成本损耗是指受制裁国在开展针对性反制裁时不得不放弃的与制裁国某些既有的经贸往来或双边关系，或对本国跨国企业与制裁国实体之间的交易形成新的限制，提出新的合规要求。这无论对本国经济布局还是跨国企业的经营活动而言均可能造成一定冲击。其中，寻找替代市场或资源的难度不仅是反制裁工具性效果实现的主要影响因素，也是导致反制裁成本损耗的主要原因，其影响力取决于制裁国与受制裁国之间的相互依赖程度，以及反制裁所涉领域本身的可替代性。值得注意的是，制裁发起国在实施经济制裁时很少能够有效切断受制裁对象的所有替代市场或资金来源。就受制裁对象而言，即使因制裁导致其无法在制裁国投资或交易，贸易和金融渠道通常仍能找到缺口。就反制裁而言，通过寻求替代市场和供应链，受反制裁的企业同样可以直接放弃受制裁国市场以支持本国的制裁政策或主张，从而直接规避反制裁所产生的负面影响。如果受反制的外国企业极易寻求替代市场和合作方，受制裁国的反制措施不仅难以对制裁国造成实质打击，还将进一步限制本国企业的对外投资和贸易。因此，反制裁所针对产业或领域的可替代性及其对本国海外市场的影响均应纳入反制裁的成本考量之中。
回旋风险是反制裁面临的最主要的内部风险，其体现在反制裁对本国企业所带来的过度合规风险和救济渠道的有限性上。细言之，如果对反制裁措施的内容及如何实施无法获取具有权威性和较高透明度的解释，受外国制裁影响的本国企业因担心受到处罚而容易陷入“寒蝉效应”，进而通过采取过度合规的策略来降低风险，以避免因违反制裁措施而受到处罚。由于合规本身是一项成本高昂的工作，对于高风险客户和地区而言更是如此，此类企业因而往往选择以“一刀切”的方式终止所有涉制裁风险的业务，退出涉制裁风险的国家或地区，进而形成对制裁国法律过度遵守的局面。在此背景下，制裁的后果往往由跨国企业来承担，使其陷入遵守外国制裁法将违反本国反制裁法的双重合规困境。《欧盟阻断条例》即因规定遵守美国制裁措施属于违法行为，将美欧争端转嫁给欧盟企业，导致欧盟企业面临选择困境而备受指摘。因此，受制裁国在实施反制裁时仍应保持谦抑性和自控力，在针对外国实体采取特定反制裁措施的同时，也应从国内外潜在的受影响实体或个人的角度考虑反制裁可能带来的企业合规压力，避免仅仅出于政治竞争的目的忽视本国的发展需求。
除增强本国经济的发展韧性外，化解反制裁的回旋风险还可通过为受反制裁企业提供申辩和救济渠道的方式提升反制裁的灵活性。如果制裁措施缺乏必要的解除程序，企业会误认为制裁将长期存在，进而主动选择遵守或直接改变其经营计划。如果制裁的领域、资源或供应链具有较高的可替代性，受反制裁的企业可以轻而易举地放弃受制裁国市场，这将对受制裁国的发展结构产生更深远的影响。因此，受制裁国可以在反制裁措施作出后对受反制企业的行为开展定期评估，听取受反制企业的申诉和抗辩，根据实际情况调整或者变更反制裁措施，从而降低反制裁措施长期存在导致的风险累积。这一做法并不意味着受制裁国对单边制裁的妥协或主动降低反制裁的力度。相反，为受反制裁企业提供救济渠道是从侧面强化反制裁效果的一种形式，即只有在具备解除制裁可能性的情况下，受反制裁企业才可能主动改变其行为而非直接退出受制裁国市场，从而可以实现反制裁目标。这一制度同样有助于防止制裁与反制裁陷入无限循环和对受制裁对象基本权利的损害，避免引发人道主义风险。因此，救济和豁免渠道的畅通性是评估反制裁回旋风险化解能力的关键指标。
由此可见，对反制裁效果进行分析应注重审视和比较反制裁预期目标的实现程度与受制裁国对反制裁潜在风险的承受能力，如果因反制裁措施给本国实体或个人增加的发展成本明显超出反制裁对安全目标的实际支撑，那么该反制裁措施的合理性和可持续性将受到挑战。
（三）反制裁的国际法合法性
由于制裁涉及一国国内法的域外适用，是一国在其领土范围内行使域外管辖权的体现，从避免因管辖权冲突引发国际争端，或导致制裁发起国国际形象受损的角度来看，各国采取制裁措施时往往会对其国际法合法性作出解释。而受制裁国反制的理由通常涉及制裁国对国际法的违反，其更加具备在国际法允许范围内制定和实施反制裁措施的自觉性，故对反制裁效果的评估也应在国际法的框架内进行。此外，随着制裁与反制裁互动的日趋频繁，不断更新的国家实践正持续挑战与制裁有关的国际法规则的边界，对当代国际法发展产生影响。因此，在反制裁效果的评估框架下讨论制裁的国际法合法性，一是明确反制裁措施的国际法合法性根据，确定国家实施反制裁的合法理由，避免产生明显违背国际法的后果；二是考察反制裁实践对制裁国际法发展的影响。
明确反制裁的国际法依据是确保反制裁效果正当性的前提。单边制裁属于一国实施的单边行为，其在过去可能仅被视为不友好行为，但随着国际法的发展，部分不友好行为可能构成违反国际法进而产生国家责任。因此，对反制裁国际法合法性的评价需首先看引起反制裁的外国不友好行为是否违反国际法或是否具备国际法规定的例外情形，如取得受制裁国的同意或国际条约的授权等，进而判断就此采取的反制措施在何种情况下具备国际法的合法性支撑，即通过个案分析找到其在国际条约和习惯国际法上的合法性依据。具体而言，特定领域国际条约的安全例外条款通常可以为其适用范围内的反制裁措施提供合法性依据，但实施国需承担对相关制裁措施符合国家安全必要的说明义务。此外，单边制裁发起国对国际法上的国家主权平等和不干涉原则的违反构成受制裁国采取反制措施的正当理由，其合法性可以通过《国家对国际不法行为的责任条款草案》（以下简称《国家责任条款草案》）确立的习惯国际法规则予以检视。
值得注意的是，随着单边制裁规模的持续扩张及其领域和手段的日益多元化，不受绝对约束的制裁活动在重塑全球政治经济体系的同时，日益挑战着国际法的边界。一方面，围绕制裁国际法合法性的争论因制裁活动的日趋频繁而逐渐式微。有观点认为，随着主要大国的“制裁战争”（sanctions war）进一步常态化，在不可能就限制单边制裁达成新的国际协议的情况下，各国不会主动削弱其合法性，而是对既有的国际条约作出日渐宽泛的解释，以此支持制裁实践的开展。从这一角度来看，讨论制裁的国际法边界似无意义，但如果缺乏必要的国际法约束，国际交往将容易陷入国家间相互竞争的无序状态。其结果是进一步削弱国际制裁规则的效力基础，扩大国家间管辖权的冲突和国际制裁规则冲突，使以联合国为核心的多边主义国际秩序受到减损。
另一方面，制裁的扩张还可能引发新的国际法难题。例如，单边制裁及其导致的过度合规不仅给制裁国实体带来回旋风险，还可能引发受制裁国公民基本权利受损害的国际人道主义灾难。如果旨在规避人道主义风险的豁免和例外条款不明确或缺乏执行力度，制裁将导致难以弥补的损害。因此，各国应尽量避免常态化的制裁摩擦在无序的状态下进行，对制裁预期或实际效果的评估仍不应偏离现行国际法的授权边界。例如，在国际人道法的约束下，对制裁效果的评价不仅要考虑其目的是否达到及其程度，还应考虑由此可能引发的国际人道主义风险及其预防路径。联合国人权特别报告员已发起针对单边制裁对人权影响的意见征集，以收集和核实有关单边制裁造成影响的信息，推进各国在采取单边制裁措施时核查其是否符合国际法，避免产生负面的人道主义危害，根据这些信息形成的评估结果将对未来各国减少或消除对单边制裁的依赖提供参照。因此，对反制裁国际法效果的评价还应考察其对国际法秩序的遵守程度，以及对进一步可能引发的国际法风险的防控准备。
综上所述，关于反制裁措施效果的评估可以归纳为以下研究框架（详见图1）：纵向维度的显性效能和隐性风险是衡量反制裁效果的两个核心指标，其受同等重要的发展与安全这一横向尺度的约束，表现为显性坐标中的工具性价值和规范性价值，以及隐性坐标中的成本损耗和回旋风险。四个方面的评价要素统一于以国际法合法性为基础的不稳定边界内，构成对反制裁效果评估的外部约束。
二、数据统计：2021—2024年《反外国制裁法》实施情况
随着《反外国制裁法》的出台，以外交部为主导的反制裁执法实践不断积累，我国反外国制裁工作机制进入规范化运行阶段。从实证角度对这些实践加以考察，总结《反外国制裁法》的实施特征及效果，可以为提升反外国制裁工作效能、促进反制裁工作有序展开提供经验支撑。
（一）术语界定、统计方法及结果
为准确统计《反外国制裁法》的实施实践情况，有必要首先对本文的统计范围和数据来源作如下说明。
首先，关于“外国制裁”的定义，国际法上通常将之描述为“国家或国家集团通过采取非武力强制措施，迫使被制裁国改变其政策，或至少表明对被制裁对象的某种意见或立场”。这一宽泛的概念表明，外国制裁的核心特点在于对受制裁国国内政策的干预或强制，在国际法上表现为对他国主权管辖事项的不当干涉，是受制裁国合法反制的起点。《反外国制裁法》第3条第2款对其调整范围进行了精确设计，即该法反制的外国制裁，系指外国国家在“违反国际法和国际关系基本准则”的前提下，“以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政”的行为。该款明确了我国立法反制的外国制裁首先具有国际法上的非法性，而对于此类措施的具体类型并未予以统一界定，实践中除以“制裁”的名义实施外，还包括“限制性措施”（restrictive measures），以及其他遏制、打压或干涉我国内政的行为。该法第15条进一步规定，对于危害我国主权、安全和发展利益的行为，我国可采取必要反制措施，从而为反制裁机关根据制裁手段的变化灵活采取应对措施创造空间。
其次，当前我国反制裁的主要法律依据为《对外关系法》统领下的《反外国制裁法》以及商务部《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《阻断办法》）和《不可靠实体清单规定》。值得注意的是，针对外国在对外贸易和外资准入等领域对我国采取的歧视性限制措施，违反国际法或国际关系基本准则的，我国《出口管制法》和《外商投资法》同样作出实施对等反制的专门规定。但是依据上述规定采取的“对等措施”（reciprocal measures）所针对的外国措施是各国行使其在经贸领域主权管辖权的体现，并不必然违反国际法或与国家主权安全相关联。因此，本文统计的反制裁措施，主要依据为《反外国制裁法》、商务部《阻断办法》和《不可靠实体清单规定》，不包括出口管制和外商投资等专门领域的对等措施。
再次，本文统计的反制裁实践主要系指反制裁的执法实践。根据《反外国制裁法》第9条，反制清单和反制措施的确定、暂停、变更或取消由外交部或国务院其他有关部门以发布命令的形式公布。值得注意的是，我国法院适用《反外国制裁法》维护我国法人和公民合法权益的司法实践仍处于起步阶段，相关实践案例较少，司法机关反制裁的功能尚未得到完全展现。因此，本文统计的反制裁实践将主要围绕外交部等行政部门作出的反制决定或命令展开，主要为外交部发布的反制决定和商务部发布的不可靠实体清单。
最后，本文考察的反制裁实践不仅包括反制机关作出的反制决定或命令，还包括尚未正式实施的反制裁威胁。在国际制裁实践中，制裁威胁是制裁国为促使目标对象国主动改变其行为的常见外交手段，潜在的制裁目标国在制裁威胁下可以主动调整其行为，从而实现与制裁实施相同的效果。制裁威胁通常只需指出目标国的不当行为，宣布可能对目标国实施制裁即可成立，其方式包括但不限于政府官员口头表态、起草专门针对目标国的法律等。由于我国反制裁立法并不专门针对某一国家或其具体行为，本文对我国外交机关作出的反制裁威胁进行单独考察，归纳其发展趋势及转化为反制裁决定的实际情况。
基于上述研究范畴，通过检索外交部网站政府信息公开平台“反制裁清单和措施”、外交部发言人表态、商务部网站政府信息公开平台“不可靠实体清单公告”和商务部新闻发布等公开信息，可以获取自2021年1月至2024年12月，我国实施的反制裁措施共计39例，其中外交部作出的反制裁决定35例（含1例为取消反制裁措施的决定，商务部作出的反制裁决定4例；另有外交部作出的反制裁威胁27例，其中6例转化为实际反制裁决定，详见表1。
（二）《反外国制裁法》实施实践的主要特征
整体而言，自《反外国制裁法》实施以来，我国对外发布的反制裁决定数量呈现明显上升趋势。在反制裁决定作出的形式上，根据《反外国制裁法》第9条，反制决定由外交部或国务院其他有关部门以发布命令的形式公布。实践中，除商务部发布的不可靠实体清单均以部令形式公布外，外交部发布的反制裁措施既包括外交部的命令或决定，也包括以答记者问的方式进行表态，详见图2。
不过，外交部以发言人表态的形式发布反制裁决定主要集中在《反外国制裁法》实施初期，彼时该法适用的具体程序及反制裁决定作出的内部工作规范尚未完备，仍处于该法实施的正常过渡期，因而并未完全按照第9条的规定以外交部令的形式发布。随着该法运用实践的日益成熟，以外交部令形式作出的反制裁决定逐渐占据主导并呈现上升趋势。此外，外交部针对外国制裁措施发出的反制裁威胁逐年增加，但转化为实质反制裁决定的案件量并未明显上升。
在反制裁决定作出的法律依据方面，自《反外国制裁法》颁布实施以来，在外交部和商务部的反制裁决定中，明确列出反制裁法律依据及其适用条款的案件所占比重持续扩大，但仍有一定数量的反制裁决定未释明具体适用的法律依据。这部分反制决定大多来自外交部发言人的表态，而以部令形式发布的反制决定均明确列出决定作出的法律依据，详见图3。
在触发反制裁的理由方面，系列反制裁决定均涉及《反外国制裁法》第3条或第15条规定的情形。反制主题围绕外国针对我国香港、台湾、新疆和西藏等地区实施的干涉我国内政，或其他损害我国主权、安全和发展利益的制裁措施、政策或相关活动。其中，涉台反制裁数量所占比重超过总数的一半，详见图4。而从反制裁对象来看，美国是对中国实施单边制裁最频繁的国家，因而也成为中国最主要的反制对象国。
从反制裁措施的类型来看，根据《反外国制裁法》第6条的规定，可采取的反制裁措施包括“不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境”（即“签证限制”），“查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产”（即“财产冻结”），“禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动”（即“交易限制”），以及“其他必要措施”（第6条第4项）。
从公布的具体反制清单及措施来看，外交部通常会根据受制裁对象为实体或个人采取对应的反制措施，《反外国制裁法》第6条规定的措施并用的情况较为常见。但由于我国实施的反制裁为定向制裁，而非行业制裁，对不特定实体或个人的潜在影响较小。在对关联人员和实体的制裁方面，外交部在其反制裁决定中通常会对受制裁个人的直系亲属，以及受制裁实体的高级管理人员采取连带制裁措施。不过，仍有一定数量的案件在其反制裁决定中未公布具体制裁内容，而仅以“采取制裁措施”或实施“对等制裁”等宽泛的表述呈现，详见图5。
值得注意的是，在商务部发布的4项不可靠实体清单公告中，依据《不可靠实体清单规定》第10条的规定，针对被列入不可靠实体清单的实体和个人，除禁止其从事与中国有关的进出口和在中国境内投资等商事活动，并对相关人员的入境和居留实施限制外，还对受制裁对象处以罚款。此外，根据《不可靠实体清单规定》第9条，不可靠实体清单机制还可以在公告中提示与被列入清单的实体进行交易的风险，并要求相关实体予以改正，上述措施构成《反外国制裁法》第6条第4项规定的“其他必要措施”。
三、实践检视：《反外国制裁法》实施的效果评析
在前述分析框架及获取的统计结果的基础上，以反制裁措施的显性和隐性指标体系为基准，结合我国对外关系政策和反制裁具体目标，在反制裁实践的国际法边界内，《反外国制裁法》实施实践的效果得以展现。
（一）《反外国制裁法》实施的显性效果
从显性效果来看，工具性和规范性是判定反制裁效果的核心要素，即应从发展与安全两个具体目标展开，反映两者之间的联动关系。
在工具性价值上，由于依据《反外国制裁法》采取的反制裁措施主要针对实施和协助实施制裁的外国实体或个人，如财产冻结和旅行禁令等，此类反制裁措施不会对特定行业或经济领域带来直接冲击。不过，以《反外国制裁法》为核心的反制裁法律体系的建立和反制裁工作的系统展开，仍对制裁国在特定行业或经济领域的发展产生震慑作用，从长远角度体现了反制裁措施对制裁国行为的影响。
例如，2023年美国情报总监办公室发布年度研究报告，以稀土资源开采行业为例，就中美制裁与反制裁的效果进行可替代性分析，即通过控制变量和情境，对中国反制裁可能产生的影响进行评估。该报告指出，《反外国制裁法》的实施是导致日益紧张的中美政治局势和经济制裁的重要原因，该法可能会使世界各地与美国、欧盟和中国有业务往来的公司陷入经营困境。双边惩罚性经济制裁措施的急剧增加，限制了美国和西方企业获取中国稀土产品和供应链的机会。在短期内，这将导致美国和西方企业可获得的稀土资源大幅减少，最终可能导致稀土价格极度飙升、多重市场定价、西方国家对中国以外的稀土资源产地的市场竞争乃至全球经济衰退。此外，对中国以外替代稀土资源的开采、回收和加工设施的投资成本也将激增。该报告认为，由于供应链和价格波动会扰乱企业的生产能力和已建立的业务关系，美国企业生产高度依赖稀土技术的产品，尤其是汽车、技术和能源存储领域的产品，在这种情况下将面临资源短缺的局面，美国及其盟国的经济将可能迅速受到影响。
可见，尽管依据《反外国制裁法》采取的反制裁措施仅针对特定的实体或个人，尤其是当受反制裁对象在中国境内没有可供扣押或冻结的财产时，相关制裁措施不如通过针对特定物项的出口管制更能产生立竿见影的效果，但这并不意味着此类反制裁措施毫无威慑力。随着中国在全球生产和供应链体系中的地位日渐提升，反制裁活动对外国制裁威力的抵消和对冲效应将逐步显现。如近年来日益落地和扩大的对美国军工企业的反制裁措施，尽管表面上仅针对受反制裁的企业，禁止中国企业与之合作和交易，但却有可能触及该企业所属的供应链，从而给各领域的贸易和进出口平衡带来连锁反应和长期影响。这也是中国始终谨慎使用反制手段、确保反制措施可逆性的重要原因。
在规范性价值方面，在《反外国制裁法》实施以前，早期的反制裁实践通常仅以个别公司而非其母国为反制对象，如在针对美国对台军售的反制裁措施中，尽管我国多次威胁制裁美国企业，但从未旁及批准对台军售的美国国会和政府中的个人或实体。随着《反外国制裁法》的实施明确了相关经济行为背后的政治属性，即以单边制裁干涉我国内政、威胁我国主权安全的本质，我国反制裁对象逐步扩大到参与和协助制定美国对华政策的国会议员和政府官员。反外国制裁法律体系的建立和实施，为中国实质性对抗外国非法单边制裁和干涉中国内政行为提供了强有力的法律武器，避免了在国际竞争中受制于他国，确保了国家主权立场和对外政策的完整表达。随着我国反制裁法律体系的完善和反制裁实践的展开，我国维护国家主权安全的涉外法律屏障正不断完善，国内法域外适用体系架构不断充实，成为我国维护涉外国家安全的重要基础，反制裁的效果日渐显现。
（二）《反外国制裁法》实施的隐性风险
尽管随着我国反外国制裁法律体系的建立和运行，反制裁实践的积极成效正逐步显现，但其隐性风险仍不容忽视。在反制裁的成本损耗方面，受反制裁的外国企业以及同时与该企业和中国企业开展交易的其他企业，从降低反制裁合规经营成本的角度，可能直接放弃中国市场。在反制裁的回旋风险方面，《反外国制裁法》规定任何组织或个人不得实施或协助实施针对我国实体和个人的歧视性限制措施，且应配合执行我国制定的反制裁措施，这同样包含中国企业，使其在国际交往中容易陷入双重合规困境。在缺乏透明度或豁免机制的情况下，相关反制裁措施的实施可能给本国关联实体带来合规成本增加等风险。
不过，从既有反制裁实践来看，我国实施的反制裁措施具有灵活性和谦抑性，可以在一定程度上消减反制裁产生的负面影响。从个案来看，中国已有取消反制裁措施的先例，只要受反制裁对象改正其行为或与反制机关协商一致，反制裁决定机关即可能作出变更或取消反制裁措施的决定，反制裁的目的得以实现。值得注意的是，在外交部发布的反制裁决定中，触发反制裁措施的外国制裁往往针对中国政府官员或其他干涉我国内政的活动，而针对我国个别企业或私人采取的制裁措施通常不会直接触发《反外国制裁法》项下的反制裁机制。换言之，如果外国对企业等私主体的歧视性限制措施没有达到危害国家主权、安全、发展利益的严重程度，不会轻易触发《反外国制裁法》规定的相关反制裁措施。较高的触发门槛避免了制裁措施的滥用，保障了反制裁活动的审慎克制并避免对本国发展和国家安全带来更大风险。
此外，《实施规定》引入了反制裁豁免机制，对正在实施或后续作出的反制裁决定，我国企业在符合条件的情况下可以申请豁免执行相关反制裁措施，从而可以在一定程度上减轻反制裁带来的回旋性风险。《反外国制裁法》第12条还赋予受制裁影响的当事人通过民事诉讼途径寻求救济的权利，从司法维度促进了反制裁目标的实现，进一步降低反制裁的隐性风险。
（三）《反外国制裁法》实施的国际法合法性
国际法的合法性边界是我国反制裁实践取得国际正当性的前提，我国《反外国制裁法》以维护国家主权、安全和发展利益为其立法目的，依之采取的反制裁措施具备国际法上的合法性支撑。值得注意的是，传统观念认为，单边制裁是强国为使弱国满足其利益或政策而采取的强制手段。但是，在应对外国非法单边制裁的语境下，反制裁措施虽同样运用制裁工具，但仍具备维护国家主权、安全、发展利益的正当化基础，这些实践为与制裁有关的国际法理论的发展贡献了重要的国家实践。
在全球单边主义盛行和国家间利益冲突日趋激烈的当下，随着中国综合国力的增强和国际地位的提升，加之反外国制裁法治体系的运行日益成熟，未来中国运用制裁工具回应外国非法单边制裁和歧视性限制措施的实践将呈现常态化趋势。尽管这些反制裁措施可以通过援引国际条约或习惯国际法来获得国际法的合法性支撑，但仍不可避免地容易引发国际社会对中国反制裁立场的质疑。不过，从中国坚持奉行独立自主的和平外交政策和国家发展战略来看，与美国等单边制裁的“资深玩家”相比，中国对单边制裁的运用更加注重自我约束。通过对实践经验的总结可知，中国的反制裁具有被动性和对等性，这决定了反制裁措施不会超出国际法的合理边界，中国对非法单边制裁的反对态度没有改变。统计数据显示，如果将中国发布的反制裁措施视为全球制裁体系的一部分，那么中国发布的制裁清单数量在全球范围内仍是最少的。即使通过发出反制裁威胁的方式阐明中国立场，实际转化为具体反制裁措施的案件数量仍较少，可见中国在制裁工具的运用上时刻保持审慎与克制。
制裁与反制裁本质上是维持国家关系和国际力量微妙平衡的工具，而非两国之间真正意义上的脱钩，亦非对与制裁有关的国际法规则的根本变革，因而仍需在尊重国家主权和国际法上的管辖权基础等合理限度内行使。作为以联合国为中心的国际法秩序的坚定捍卫者，中国《反外国制裁法》和依之采取的反制裁措施均坚持在国际法授权的基础上做出，其典型特征即在于反制裁决定的被动性、对等性和可逆性。中国不会在联合国安理会授权之外主动制裁任何外国实体和个人，但在面对他国非法单边制裁或歧视性限制措施，或其他对国家主权、安全、发展利益构成威胁的行为时，中国也可采取同等的制裁措施予以反击。可见，中国的反制裁实践与以美国为首的单边制裁存在本质区别，有关制裁合法性的国际法约束并未因中国的反制裁实践而发生动摇或偏移，反而因中国的反制裁措施而被进一步强化。
总而言之，反制裁以法律手段表达对制裁国的反对，在法律轨道上采取灵活和强度可控的应对措施，可以对不同类型的制裁措施予以等比例反击。这对准确表达一国应对单边制裁的基本立场，以具备国际法正当性的方式维护本国合法权益发挥了重要作用，是应对外国非法单边制裁的有效途径。
四、中国路径：提升反外国制裁效力的建议
在大国竞争的主战场，健全我国反制裁、反干涉、反“长臂管辖”机制成为完善涉外国家安全机制的重要任务。党的二十届三中全会指出，“国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础”，推进国家安全体制机制建设和国家长治久安，必须“实现高质量发展和高水平安全良性互动”。因此，反制裁实践在阐述外交立场、维护国家主权安全的同时，应注重其效能的持续优化并防范风险扩大，促进经济社会平稳健康发展。随着以《反外国制裁法》为中心的反制裁法律体系的建立和运行，我国通过法治手段维护国家安全和发展利益的效果日益显著。从长远目标来看，提升反制裁的效果，还需在坚持反制裁基本原则的指引下，健全和完善反制裁效果评估体系，不断提升反制裁工作的能力和水平。
（一）基本原则
反制裁的有效实施不仅取决于统筹发展与安全的显性指标，还受制于制裁可能导致的成本损耗等隐性风险，在国际法约束下形成动态平衡的效力实现机制。为确保反制裁措施的统一性并最大限度发挥其效能，须首先明确我国反制裁措施制定的基本原则。概言之，作为一项具有域外效力的行政执法行为，反制裁工作不仅应符合国际法的基本原则和对外关系基本准则，还应坚持行政执法的一般原理。
首先，反制裁是通过国内法调整和规制域外行为的行政执法活动，受到国内法与国际法的双重约束。反制裁措施的决定和实施应坚持合法性原则，不仅应符合反制裁法律法规的规定，还应确保在国际法的合法性边界内运行，避免在实践中以外交思维取代法律的基本原则，即应坚持依法反制，以符合国际法和国际关系基本准则的要求为前提。
其次，比例原则不仅是行政执法的要求，也是依据《国家责任条款草案》采取反措施的条件之一。该原则要求国家管辖权的行使应保持在适度、必要的范围内，确保行政行为与法益的相称性。现阶段我国采取的系列反制裁措施和决定均与外国制裁或歧视性限制措施保持形式或实质相称，如反制裁对象的数量、人员构成和制裁措施等的相等同，或根据相关外国干涉行为的效果确定适当的反制强度。
再次，正当程序原则是评判案件处理结果是否公正的最低标准。该原则要求反制裁决定的作出应符合法定程序，保障当事人的知情权和申辩权。将正当程序原则确定为反制裁的基本原则，及时发布和更新反制裁决定的动态情况，完善当事人申辩和豁免申请等必要程序，是满足《国家责任条款草案》对反措施程序性要件的必然要求。《实施规定》颁布后，反制裁的执法流程更规范，责任主体更清晰，反制裁措施的决定、执行、变更及权利救济形成了更为完整的反制裁逻辑链条，提升了反制裁的规范性和程序正当性。
最后，反制裁还应坚持对等原则。对等原则是国际法框架下各国对外交往和处理涉外法律关系时普遍遵循的基本原则，为针对一国违反国际义务的行为采取反措施或报复提供依据。对等原则在反制裁语境下的运用以存在他国非法单边制裁为前提，体现了反制裁实践的防御性和被动性。对等原则又同时表现为具体反制裁措施的平等性和相对性，可以为反制裁措施的选择和确定提供裁量基准，从而可以避免反制裁措施的滥用和自由裁量权的过度行使。
（二）路径建议
在反制裁基本原则的指引下，为最大限度提升我国反制裁工作效能，防范化解因反制裁导致的潜在风险，我国在反制裁工作体系的完善中应坚持不断增强反制裁工作的灵活性，完善反制裁效果评估体系和运行机制，提升反制裁的国际话语权和国际协调能力。
第一，适时评估和调整反制裁措施，增强反制裁工作的灵活性。从反制裁效力的分析模型可知，反制裁的显性效果与隐性风险相伴而行。从短期效果来看，反制裁的政治威慑力和损害对冲能力是评估的关键；而就长期效果而言，反制裁域外法治体系的平稳持续运行和风险防控能力是增强国家安全韧性的必然要求。为确保反制裁机制的稳定运行，最大限度发挥反制裁在维护国家主权、安全和发展利益方面的作用，反制裁决定机关应建立并适时评估影响反制裁效果的各项指标，及时调整反制裁的内容和强度。
根据《反外国制裁法》的规定，如果反制裁措施所依据的情形发生变化，作出反制决定的部门可以暂停、变更或取消有关反制裁措施，但就如何认定反制措施所依据的情形已发生变化，现行立法尚未明确。不过，根据《实施规定》第14条和第15条，反制裁决定机关可以根据当事人申请或反制裁决定机关主动发起的方式对反制裁措施的实施效果进行评估，并根据实际情况作出暂停、变更或取消有关反制裁措施的决定，从程序上破解了反制裁措施变更和调整的不确定性。通过设置定期审查和效果评估机制，可以确保《反外国制裁法》的弹性和可伸缩性，保证反制裁程序的公正性。反制裁决定机关可在《实施规定》的基础上进一步建立反制裁效果评估工作规程，从效果评估的启动程序、调查程序、听证程序和决定作出等环节，促进反制裁措施的持续跟踪和灵活调整，不断提升反制裁工作的精准度。
第二，反制裁效果的评估是一个长期工程，需进一步强化制度牵引和跨部门协同作用。有效制裁计划的实施是一个复杂的过程，其涵盖多个政府机构在统一框架内共同行动，制裁过程的主要阶段包括计划设计、目标确定、决策制定、制裁执行、效果评估、逃避行为侦测以及对制裁争议进行裁决等。跨部门协调是现行立法和实践中常见的行政执法模式和协同方式，有助于充分发挥各部门职能和力量，确保行政决策和行政行为的准确性和完整性。
根据《反外国制裁法》第10条，反外国制裁工作协调机制负责统筹协调相关工作，以实现国务院有关部门之间的协同配合和信息共享，为有序开展反制裁工作提供制度基础。不过，现阶段该机制的组成部门和运行方式仍存在不确定性。我国应继续加强反制裁工作协调机制的作用，明确效果评估的主责任务、跨部门协查和执法监督程序，对反制裁措施的效果进行持续跟踪和综合评估，以部门协同促进反制裁综合效能的提升，为涉外法治建设提供组织保障。
第三，推动以多边机制化解制裁困局，加强反制裁的国际合作，促进有关制裁国际法规则的制定和完善。由于现阶段中美之间的制裁互动具有内部性，受第三国或多边机制的外部影响较少，因此，对反制裁效果的评价主要取决于国内反制机关的政策设计和执行力度。然而，国际合作在降低反制裁所造成的成本损耗方面仍发挥着难以忽视的外部作用，积极推动与制裁国以外国家在制裁领域的友好合作，可以减轻反制裁所带来的损失并增强受制裁国国家安全体系的韧性，提升反制裁的效果。
当前，有关制裁与反制裁的国际法规则仍处于不断变化之中，与制裁相关的国际条约和习惯国际法面临诸多适用困局。我国在依国内法作出反制裁决定的同时，还可以继续寻求多边争端解决机制的支持，通过将制裁纠纷诉诸国际争端解决机制，促进有关制裁国际法合法性权威解释的形成，不仅可以为促进反制裁效力的实现创造条件，还可以声明和强化有关反制裁的国际法立场，避免国家间的制裁与反制裁陷入相互攻击和无限循环的无序状态。此外，我国还可积极在国际舞台上强调非法单边制裁对国家主权、安全、发展利益造成的损害，促进约束单边制裁实践的国际法规则的形成。我国可以先与受单边制裁影响较大的国家建立合作共同体，形成统一的立场和声音，推动国际社会正视单边制裁的危害，共同维护和增强国际法的权威。
结语
反制裁实践的积累不断表明，我国在应对外部风险挑战时展现出强大的制度韧性，涉外国家安全体系建设的成效逐步显现。对反制裁效果的评估可以为我国进一步优化反制裁程序、提升反制裁能力和水平提供经验支撑。体系化的反制裁评估模型应坚持统筹发展与安全，兼顾显性效能与隐性风险，将反制裁的效力置于国际法的合法性框架内考量。推动反制裁工作稳健有力和持续发挥作用，应坚持反制裁的基本原则，在执法实践中提高我国反制裁法律法规的透明性、稳定性，增强反制裁措施的灵活性，探索反制裁多边合作的新路径，积极为维护国家主权安全和多边主义的国际法权威贡献中国力量。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：陈锐达：《反外国制裁的效力分析框架、实践检视与优化路径——基于《反外国制裁法》实施情况的分析》，载《河北法学》2026年第4期，第61页-86页。
