作者简介:刘捷，女，山西朔州人，中山大学法学院副研究员，中山大学涉外法治研究院研究员，南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海）研究员，法学博士，研究方向：跨域行政、涉外公法、国际法理论。
摘要:跨国委托执法在有效拓展国家治理边界的同时，其内嵌的权责分离结构也引发了传统公法难以回应的责任性问题。基于“委托—代理”视角，能够厘清国家与其他国家（国家间）、国家与私行为体（公私间）、国家与国际组织（国际间）的权责配置与具体风险。鉴于中国兼具委托方与代理方的双重身份，该问题在我国涉外法治实践中尤显复杂与紧迫。为此，亟待依托《对外关系法》构建一套以国内法为中心的类型化因应方案：针对国家间委托，通过前置审查与权责清单明晰责任转移；针对公私间委托，借助国内监管与合同治理确立监督机制；针对国际间委托，利用分类执行与国内转化应对责任分散。该方案通过构建清单式审查、公私协同治理、差异化执行，为中国涉外法治体系提供执行层面的制度供给，亦为传统国家责任理论应对全球性权力转移提供了以国内法为中心的因应路径。
关键词:单边域外执法；跨国委托执法；权责分离；委托—代理；涉外法治
引言
为破解传统域内执法的属地局限与单边域外执法的主权冲突风险，“跨国委托执法”模式应运而生，即一国将特定执法权能委托于外国政府、私行为体或国际组织代为执行。区别于传统执法的权责统一结构，该模式内嵌权责分离结构，使“不在场”的委托方经由“在场”的代理方间接实现执法目的。虽然该模式有效拓展了国家的治理边界，却也因权力与责任的跨境分离，凸显了传统公法解决此类责任性问题的不足。责任性（accountability），要求权力运行必须伴随明确的责任归属、有效监督与权利救济。这也正是“全球行政法”学者的核心关切：当公共权力在全球层面被分散行使时，传统规制机制便会失灵，从而产生“责任性赤字”。具体而言，跨国委托执法导致行为主体（从国家到非国家）、运行空间（从域内到域外）和法律属性（从公法到私法）的全面复杂化，使国内规制与国际规制及其联动机制应对不足。在国内法层面，行政监督与司法审查机制受制于属地管辖原则，难以向域外延伸；在国际法层面，《国家对国际不法行为的责任条款草案》（以下简称《国家责任草案》）等规则侧重于事后责任追究，缺乏对执法活动进行过程性监督的制度供给。两种规制路径的差异与衔接不畅，使得跨国委托执法落入制度缝隙，形成责任性缺口。
跨国委托执法的责任性问题在我国涉外法治实践中尤为复杂与紧迫。伴随“一带一路”倡议的深入实施以及打击跨国电信诈骗、海外追逃追赃等实务的持续推进，我国在执法合作与海外利益保护方面的需求日益增长。在此过程中，我国兼具委托方与代理方的双重身份，使得跨国委托执法固有的权责分离结构对我国现行涉外法律体系构成挑战。其中，委托关系的法律定性、双方责任边界的划分，以及权力滥用与权利侵害的预防救济机制，均是关键法律问题。2023年7月1日起施行的《中华人民共和国对外关系法》（以下简称《对外关系法》）为此提供了基础性的法律框架，但将宏观原则转化为具体责任性机制，亟待法理阐释与制度建构。
为此，本文引入以关系为中心的“委托—代理”理论，旨在研究以执法国为中心的跨国法律关系，通过揭示委托方与代理方之间因信息不对称及利益不一致而产生的“逆向选择”与“道德风险”，为重构跨国委托执法的责任性框架提供关键理论支撑。在此基础上，本文根据代理方的性质差异，对跨国委托执法进行类型化，进而分析国家间（国家委托其他国家）、公私间（国家委托私行为体）与国际间（国家委托国际组织）三类委托所面临的差异化责任挑战，并结合《对外关系法》的原则性授权，探索分类应对的法律方案。通过对跨国委托执法责任性问题的理论分析与制度建构，本文旨在提升国家域外执法效能的同时确保权力在法治轨道上运行，实现国家权力的有效行使与合法性约束之间的动态平衡，为“统筹推进国内法治和涉外法治”提供执行层面的制度供给。
一、跨国委托执法引发责任性问题
“跨国委托执法”模式的勃兴本身就是国际法秩序变迁的产物。在以单边主义和殖民扩张主导的时代，强国常以单边域外执法建构其统治权威，其合法性基础并非平等协商，而是建立在“无主地”“文明等级”等不平等观念之上。1945年《联合国宪章》实质性确立主权平等原则后，单边域外执法面临合法性危机。然而，全球化带来的跨国问题不因主权疆界的限制而消失。正是在这种“执法需求全球化”与“执法权力属地化”的结构性张力之下，以国家同意和多元合作为基础的跨国委托执法才作为替代机制迅速兴起，成为现代国家平衡执法有效性与合法性的关键选择，却也因此催生了新的责任性挑战。
所谓“跨国委托执法”，是国家依据本国法、外国法、国际法，委托其他国家、私行为体、国际组织在域内或域外代为执行的执法模式。此类委托的法律形式多样，可见于合作框架、委托协议、引渡条约及针对特定事项的代理合同等法律文件。其核心特征在于内嵌的权责分离结构：它以权力在空间上的“转移”换取执法效能的提升，却也因责任链条的“中断”而偏离了权责统一的公法原则，从而导致归责、监督、救济等责任性问题。本部分旨在剖析此种权责分离结构的生成逻辑，并审视传统公法框架的规制局限，为后文构建类型化的法律因应方案奠定基础。
（一）权责分离的结构生成
国家之所以主动选择这种看似有违公法传统的权责分离模式，源于多重因素的综合考量。首先，替代单边域外执法。跨国委托执法通过获取代理方的国家同意（国家间委托）、借助市场化的契约形式（公私间委托）或基于成员国的自愿主权让渡（国际间委托），为跨国执法行动提供了合法性基础。其次，弥补自身执法能力的不足。面对跨国网络犯罪、恐怖主义、海外利益保护等复杂议题，国家的官僚体系可能因层级固化、信息不畅或专业技能缺失而应对乏力。委托具备特定专业优势或地缘优势的代理方，能够更灵活、高效地实现执法目的。再次，降低执法成本与提升效率的经济考量。常设性的跨国执法机构需要前期投入与后期维护的高昂成本。对于临时性或专业性较强的执法任务，委托方通过购买服务可以节省大量执法成本，并通过市场竞争机制择优选用代理方，实现更高的投入产出比。最后，规避政治风险与法律责任。尤其在争议地域或敏感行动中，国家直接执法容易引发跨国法律冲突、被指责为“干涉主义”，而委托中立行为体可以模糊行为的国家归因，从而切割主权行为与责任，避免承担国家责任或触发国家间争端解决机制，从而保留外交空间。这些因素共同促使国家选择以权责分离为特征的跨国委托执法模式。
在法律构造上，这种权责分离结构主要通过以下三个维度的切割来实现。
其一，通过行使主体与责任主体的分离，阻断归责路径。跨国委托执法的核心机制在于将国家的决策权与代理方的执行权相剥离，切断二者之间的直接责任链条。这种“借力执行”的设计，一方面为委托方在规避单边域外执法指控的同时制造了国家行为归属的模糊性；另一方面，它也挑战了《国家责任草案》中“国家机关行为”的归责基础，导致追责对象虚化。
其二，通过权力运行空间与法律管辖空间的分离，形成追责真空。执法权的运行空间通常发生在代理方所在地或特定空间，而执法依据却是委托方的国内法或双方协议。这种空间分离在弥补国家跨国执法能力不足的同时，也造成监督与救济的双重虚化：一方面，委托方因身处域外空间和法律障碍难以履行有效的过程监督；另一方面，权利受损者因管辖权冲突而陷入救济困境。二者共同形成事实上的追责真空。
其三，通过行为的物理属性与法律属性的分离，规避公法责任。代理方的行为在物理层面是运用强制力的公权力行为，但在法律形式上却常被“包装”为履行法律义务。例如，其他国家代为执法被视为履行条约义务，私营安保公司的武装押运则被视为履行商业合同。通过这种法律包装，执法活动看似遵循商业逻辑以追求效率，实则稀释了执法行为的公共属性。这为委托方创造了制度性空间，使其能够援引“商业合同关系”或“条约必守原则”，主张免除其本应承担的公法监督责任。
综上所述，跨国委托执法通过在主体、空间与行为属性三个维度上的精密切割，构建了一种权责分离结构。这种结构是国家在国际法约束与现实需求之间博弈的理性选择。
（二）传统公法的规制局限
权责分离结构有其现实合理性，却也产生新的责任性问题，本部分审视传统公法框架的适配性。尽管行政法与国际法已在各自的法律体系内形成相对完备的责任制度，但都不针对跨国委托执法中多元法律渊源交叉、多类行为体参与、执法空间跨域所带来的复合性挑战。究其成因，源于核心概念、规制基础与规则供给三个层面的整体性滞后。
首先，核心概念的适用障碍导致法律定性困难。国内公法为准确归责，在“行政授权”与“行政委托”之间作了精细区分，其适用对象为本国法框架下的公法主体或受其监督的私法主体。行政授权的法律后果由被授权组织以自身名义承担，而行政委托的法律后果则最终归于委托机关。这一划分的前提是针对主权内部事务，旨在明确单一主权框架内的责任归属。无论是授权还是委托，其权力渊源、运行空间和责任体系均统一于国内法之下。然而，跨国委托执法恰恰通过权力的跨境运行从根本上打破了这一假设，导致国内法这套精细的概念体系在跨国场域中的解释力严重不足。对比来看，在目的上，国内委托多服务于简政放权、职能转型的内部治理需求；跨国委托则服务于对外政策与国家安全等对外目标。在责任归属上，国内委托的责任链条清晰可溯；跨国委托则因涉及不同主权、法域乃至豁免权，责任归属极为模糊，甚至“责任中断”本身就是其制度设计的目的之一。在概念适用上，国际实践往往刻意模糊“授权”与“委托”的界限，因为权力赋予方式的形式差异并不实质影响域外执法的合法性判断。因此，试图将国内行政法的成熟概念套用于跨国委托执法，将面临概念错配、解释力不足的困境。当法律定性这一追责前提缺位时，后续的责任归属与追究更为艰难。尽管国际公法中的《国家责任草案》如第8条提供了“指挥或控制”的归责标准，但其制度功能主要局限于对“国际不法行为”进行“事后归责”。与之相对，跨国委托执法是一种常态化的“事前授权”治理模式，其引发的追责难题重心已转向过程监督与权利救济的行政法内容。因此，传统国际责任理论尚未涵盖行政法维度，也因“事后救济”属性不能回应跨国委托执法对“过程性监督”的需求。
其次，规制基础的属地原则导致跨国监督机制虚化。传统公法以属地管辖为基石，其核心监督机制如国内行政复议与司法审查，效力严格限于国家主权边界之内。跨国委托执法通过权力的跨境转移，使权力运行超越领土边界，在不同法律管辖区之间运作，形成“去领土化”特征。对委托方而言，其国内监督体系因管辖权限制而难以向域外延伸；而代理方所在国虽享有属地管辖权，却可能因外交豁免、国际协议约束或缺乏执法动力，无法或不愿管辖。由此，在不同法律管辖区之间便形成了制度性的监督真空与追责困境。
最后，规则供给的碎片化导致救济渠道缺失。目前，尚无统一的国际条约或习惯国际法规则对跨国委托执法进行系统性规制。现有国际法规范呈现高度碎片化，多集中于促进合作的赋权性规范，而约束公权力行使、保障权利的控权性规范严重不足。此外，《国家责任草案》具有较高的权威性却无强制性，其中关于一国对其国际不法行为承担责任、不法行为构成要件等国际习惯法内容能否直接适用于跨国委托执法存疑。因此，当委托执法行为引发侵权问题时，当事人或其母国既难以援引清晰的责任归属规则，也缺乏明确的跨境司法或非司法救济途径，其权利救济在实体与程序层面均面临制度性障碍。
综上所述，跨国委托执法的责任性问题反映出传统公法在概念、基础与规则上存在系统性局限。这种局限不仅导致了现实的规制失灵，更凸显了超越单一主体与属地框架的必要性，亟待引入一个更能解释多元行为体互动的分析工具。正是在此背景下，“委托—代理”理论为类型化分析这一新兴执法模式提供了有效的理论视角。
二、“委托—代理”视角下跨国委托执法的责任性问题
跨国委托执法为“委托—代理”理论在涉外领域的适用提供了典型场域。该理论揭示，委托方与代理方之间的目标分歧、信息不对称与高昂的监督成本，共同构成了责任性问题的主要根源。在跨国执法情境下，地域、法律与文化差异等因素急剧推高了监督成本、加剧了信息壁垒，从而在委托关系建立前后产生不同风险：委托前的“逆向选择”风险，源于委托方难以在众多潜在代理方中甄别其真实资质与意图，导致合作基础的先天缺陷；委托后的“道德风险”与“代理懈怠”，则因跨境监督困难，代理方可能为追求诸如地缘政治、商业利润或组织目标等利益而采取偏离委托方初衷的行动；代理方亦可能利用其专业或程序优势形成“代理壁垒”，以削弱外部监督，最终在多层转委托中使责任链条愈发模糊，甚至被实质性切断。
上述源于经济学的“委托—代理”风险在公权力委托的语境下转化为三类公法责任性问题：国家间委托的“责任转移”，本质是委托方利用信息与权力优势转嫁政治后果的道德风险；公私间委托的“权力滥用”，是公共与私人因目标分歧与利益冲突产生的代理问题；而国际间委托的“责任分散”，则是较长代理链条中信息不对称的行为后果。为揭示这些制度性风险，下述将依据代理方性质，类型化揭示典型责任性问题。
（一）国家间委托：责任转移与政治风险
在国家间委托中，一国将执法权委托于外国行政机关。此时，委托方与代理方虽均为主权国家，但在权力不对称的国际关系中，责任性问题集中表现为：强势委托方可能利用条约、协定或国际软法等合法形式掩盖其政治意图，从而将法律责任与政治风险策略性地转移至代理方。
委托方得以规避责任的关键，一是缺乏对执法目的进行有效审查的机制。以“孟晚舟案”为例，加拿大应美国委托，依据《美利坚合众国政府和加拿大政府引渡条约》第10条在温哥华国际机场对中国公民采取临时逮捕措施。然而，时任美国总统的特朗普曾表示此举是对达成中美贸易协定的必要干预，暴露其引渡请求背后强烈的政治动机。二是在法律归责层面，关于委托方在何种情况下对作为代理方的另一国家的行为承担共同责任，特别是涉及援助或协助、指挥与控制时的责任归属，国际法规则仍有待完善。《国家责任草案》虽在第17条与第18条规定了“指挥、控制或胁迫”情形下委托方的国家责任，但鉴于其强制执行力有限，针对代理方在形式上自愿履行条约义务的情形，委托方的政治影响难以被法律追责。
代理方的困境在于，其履行特定条约义务的行为可能构成对一般国际法基本原则的违反。在国内法层面，国家可能免于承担法律责任或享有司法管辖豁免。在国际法层面，代理方不因“委托—代理”关系而当然免责。国家对其违反国际义务的行为承担责任，受害国可以按照国际法允许的措施和程度迫使违法国履行义务或因其不履行而支付赔偿。虽然委托执法经由“国家同意”获得合法性基础，但此同意并非没有限制。正如美国最高法院马歇尔法官在“交易号案”中所论述，主权者在本国领土享有绝对管辖权，外国主权者的进入须基于明示或默示的同意。当执法行为实质上服务于委托方单边主义的域外管辖目标，如次级制裁时，代理方的行为便可能逾越合法边界，构成对不干涉内政等国际法基本原则的违反。此外，代理方国内司法机关的功能也至关重要。回到“孟晚舟案”，加拿大法院没有讨论美国次级制裁的合法性，也没有考虑美国的引渡请求是否存在政治属性排除、证据不足、程序滥用等问题，其仍以“负责任执行引渡条约”为由，回避对孟晚舟的行为是否构成加拿大《引渡法》第3(1)(b)款“双重犯罪”的认定。这种形式化的司法立场，将“条约义务的履行”置于“基本人权保障和司法公正”之上，从而在代理方国内法层面自我放弃了对委托方政治动机的审查责任，从而加剧了代理方自身的法律与政治风险。
作为执法依据的国际司法或执法合作协议，有时也沦为责任转移的制度性工具。《维也纳条约法公约》第34条至第38条确立“条约相对性原则”，防止条约为第三国创设义务。例如引渡条约通常严格限制涉及第三国的执法行为，无论是打击毒品贩卖、人口走私还是海外反腐，都必须确保相关行动不得侵犯第三国的主权和法律自主性。然而实践中，强国频繁通过构建密集的执法合作网络，形成针对第三国及其国民的协同施压。例如，美国海岸警卫队通过与东南亚国家签署协议，获得在沿岸国领海、专属经济区以及公海上的执法权。这不仅可能影响第三国的主权主张，也使菲律宾等代理方的中立地位备受质疑。此类制度化的合作安排，削弱了条约相对性原则对第三国的保护功能，导致受害方在权利受到侵害时求告无门，加剧了责任困境。
（二）公私间委托：权力滥用与监督真空
在公私间委托中，国家将部分执法权授予私行为体，尤以私营安保公司为典型。其业务范围现已从后勤支持等辅助性工作，扩展至情报搜集、跨境押解、人员羁押等具有公权力性质的核心职能。国家虽借助私营机构实现了灵活执法与风险外部化，但也因目标分歧、信息不对称及监督缺位，引发了权力滥用与监督真空的责任性问题。
对委托方而言，责任性问题源于多重身份下的责任模糊，以及因信息不对称与法律标准不一所引发的监督难题。虽然《蒙特勒文件》强调国家责任不因外包而免除，《国家责任条款草案》第4条、第8条也就国家机关行为及受国家控制的行为作出规定，但实践中归责门槛仍不明确。国际法院在“尼加拉瓜案”中确立的“有效控制”标准，要求国家对非国家行为体的具体侵权行为实施实质性支配；而前南斯拉夫国际刑事法庭在“塔迪奇案”中所采用的“全面控制”标准虽有所放宽，但仍以国家对非国家行为体的整体性支配为前提。 模糊的适用标准为国家提供了规避责任的空间，监督机制的不足也加剧了责任困境。联合国虽通过《关于使用私营保安公司武装安保服务的准则》与《联合国关于使用私人武装安保公司的指导原则》，将私营安保公司的使用限定为“最后手段”，但其审查机制高度依赖承包商的“自我报告”，实际效果备受质疑。此外，当私营公司通过成员国派遣方式参与联合国行动时，责任往往被归于派遣国而非联合国，导致责任链条断裂，监督机制在制度设计上即存在漏洞。
对代理方私营安保公司而言，其根本动机在于商业利润而非公共利益，在缺乏有效监督的情况下，为降低成本、提高效率，极易采取过度暴力、非法羁押等滥用权力的行为。此类行为不仅可能触犯《罗马规约》所规定的战争罪、危害人类罪等国际罪行，也直接违背了《工商企业与人权：实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》所确立的企业人权责任，即私营公司应尊重人权，避免侵犯他人权利，并在卷入侵权时采取补救措施。在武装冲突地区，国际人道法可适用；尤其是1949年《日内瓦四公约》及其1977年《附加议定书》中的相关规定，否则可能因违反人道法规则而承担相应责任。然而，在多数非冲突情境下，主要依靠软法性质的国际人权法进行约束，因其执行机制薄弱，导致权力滥用难以被有效追究。
作为执法的主要依据，本应是衔接公私、内嵌公法价值的关键工具，却在实践中出现严重规制失灵。此类合同常被简单视为私法契约，其条款偏重商业效率，缺乏对人权保障、程序透明等公共价值的充分体现，监督与问责条款薄弱。尽管学界呼吁纳入人权条款、建立独立监督机制，但因利益复杂，改革进展缓慢。加之此类合同的谈判能力并不对等，国家易利用优势地位设置风险转移条款，导致本应作为控权防线的合同机制从源头上便削弱了公法价值，未能有效约束代理方行为，也虚化了委托方的公法监督责任。
（三）国际间委托：责任分散与归责难题
在国际间委托中，国家将执法权委托于国际组织。区别于前两类委托，此类执法的责任性问题的核心源于其特有的多层代理结构：国家与国际组织之间形成初次委托，而国际组织往往继续向成员国或其他实体进行转委托，形成二次甚至多次委托关系。以联合国在索马里海域打击海盗的实践为例，执法行动源于索马里过渡联邦政府的请求，经联合国安理会通过第1816、1838号等决议授权，最终由多个成员国依据《联合国海洋法公约》等一系列文件联合实施。这种链式结构导致初始执法责任在传递过程中被不断分散和稀释，从而引发责任主体模糊与归责标准不一等责任性难题。
对委托方而言，这种结构的首要困境便在于责任起点难以确定，导致初始委托方的责任在制度层面被实质性分散。同时，委托方的执法目的亦需受到审视。例如美国海岸警卫队通过参与北极理事会、国际海事组织等机制主导规则制定，并借助多边框架在南海等区域推行所谓“制裁性执法”，反映出国际委托可能成为实现单边政策目标的工具。
代理方（国际组织）的法律地位不确定性，进一步加剧了归责困难。尽管国际组织具有国际法律人格，但其权限范围存在学理争议。形式主义观点坚持国际组织的权能严格限于成立章程的明示授权，而实证主义观点则认为其在宗旨范围内享有类国家行为能力。国际法院在“联合国的某些经费案”中亦承认，成员国委托行为本身即包含对国际组织有效履职的合理期待。这种法律地位的内在张力，使国际组织在作为代理方时的责任边界始终处于不确定状态，为归责设置了前置性障碍。
执法依据的效力层级模糊则构成追责的第三重挑战。国际组织文件的强制性存在本质区别：联合国安理会依据《联合国宪章》第七章作出的决议具有强制约束力，而建议性决议及一般文件仅具有软法性质。实践中，代理方可能通过扩大解释强制性文件权限进行过度执法，或利用非强制性文件作为责任豁免依据。例如联合国安理会第84号决议授权对朝鲜提供军事协助，但若个别国家借此实施过度制裁并引发人道危机，则可能构成对“保护责任”原则的滥用。由于缺乏对执法依据效力的清晰界定，导致责任认定标准模糊，使追责机制难以有效运作。
综上所述，跨国委托执法在提升执法效能的同时，也因内嵌的权责分离结构产生一系列的责任性问题。本部分基于“委托—代理”关系，类型化呈现了三类执法的典型挑战：国家间委托表现为强势方通过合法形式实现责任转移与政治风险转嫁；公私间委托凸显了公权力私有化所引发的权力滥用与监督真空；国际间委托则源于多层代理链条导致的责任分散与归责难题。尽管形态各异，但这些问题共同表明在缺乏有效规制的情况下，跨国委托执法也可能面临合法性危机。下文将立足中国实践，进一步探讨针对性的解决方案。
三、跨国委托执法的中国方案：《对外关系法》下的类型化规制
随着我国深度参与全球治理，跨国委托执法日益成为重要的执法模式，在提升效率的同时也产生责任性问题。由于兼具委托方与代理方的双重身份，我国不仅是这些风险的输出方，也可能成为输入方，这种复杂性对我国涉外法治体系的风险管控能力提出了更高要求。2023年颁布的《对外关系法》亦为构建跨国委托执法提供了制度根基。为准确回应前文揭示的责任转移、监督真空与责任分散等责任性问题，本部分结合《对外关系法》，针对三类执法分别构建清单式审查、公私协同治理、差异化执行等机制。
（一）我国跨国委托执法：身份与挑战
作为委托方，我国面临权力输出伴随的监督困境与外交风险。为维护日益拓展的海外利益，我国频繁将特定执法任务委托给其他国际行为体。例如，在以“猎狐行动”为代表的海外追逃追赃专项行动中，我国可以根据引渡条约和刑事司法协助条约以及国际刑警组织，委托其他国家在属地管辖范围内采取监控、抓捕、资产冻结等执法措施。在“一带一路”倡议背景下，为保障海外项目与人员安全，也大量依赖委托沿线国家的安保力量，甚至企业已雇佣私营安保公司。这种模式虽有效规避了单边域外执法的法律与政治风险，但监督链条的拉长与控制力的减弱也带来了相应挑战。一方面，我国难以对域外行为进行有效的执法监督，其任何程序瑕疵、过度执法等失当行为都可能引发侵权事件并损害我国的国际声誉。另一方面，执法结果不可控，若代理方因国内政治、司法独立或第三方干预等原因未能履行委托，我国不仅无法实现执法目的，还可能陷入被动的外交博弈之中。
作为代理方，我国存在风险输入引发的责任转嫁问题。作为负责任大国，我国积极履行国际义务，频繁作为代理方接受他国或国际组织的执法委托。例如，我国履行联合国安理会制裁决议，参与国际刑警组织“红色通缉令”框架下的合作，在中美“集装箱安全倡议”框架下协助美方进行出境安检等。此类实践中，我国应防范委托方法律责任的策略性转嫁与国家主权的潜在侵蚀。首先，强势委托方可能利用条约或合作协议的模糊地带，将一些带有单边主义色彩或隐藏政治意图的执法请求转化为合法的国际合作，使我国在履行委托的过程中，无意间成为其实现单边政策的工具，并承担由此产生的法律和政治后果。其次，在接受委托执行相关执法活动时，如何确保执法全过程符合我国的法律程序、证据标准与人权保障要求，避免外国标准过度介入，是对我国司法主权与法律权威的直接考验。
综上所述，这种“委托—代理”双重身份的实践，使前文所述的国家间、公私间与国际间委托的各类责任性问题在我国涉外法治实践中交织出现。这不仅凸显了构建体系化应对方案的紧迫性，也为依托《对外关系法》从委托方与代理方“两端”同时反思和构建责任机制提供了独特的实践视角。
（二）规制国家间委托：前置审查与权责清单
为应对国家间委托中“责任转移与政治风险”的挑战，《对外关系法》为平衡国家利益与国际合作提供了重要的法律框架。其法律风险一是在委托方层面，执法目的的正当性易受政治影响，存在“法律问题政治化”的风险；二是在代理方层面，执法行为的合法性面临国际法与国内法的双重检验。代理方必须确保其执法活动，尤其是在范围、时限和程序上，严格符合《国家责任草案》第6条关于支配机关行为归属的规定，否则便可能因越权或不当执法而承担国家责任。这正是国际法与国内法协调的核心难点所在。
基于《对外关系法》第三章的发展目标，国家间委托执法可以从以下方面进行完善：首先，建立由国家安全委员会统筹，外交、公安、国安、司法等部门参与的前置审查机制。该机制的核心任务不仅是评估委托请求的合法性与必要性，更要进行政治风险审查，确保执法目标符合我国对外战略和国际法基本准则，避免陷入他国设计的地缘政治陷阱。该机制可包含独立的法律意见书环节，确保政治考量与专业法律判断的平衡。其次，在具体操作层面，须制定详尽的标准化权责清单，并明确其法律地位。该清单应作为国际合作的必要附件，或在条约、协定的国内批准程序中成为审查重点，从而确保其具备法律约束力，而非停留在操作指引层面。这份清单应超越原则性约定，明确规定执法措施的种类如监控、搜查、逮捕，批准层级，有效时限与地理范围；细化证据的搜集、保管与移交标准，确保其符合我国与接收国的司法程序要求；事先约定费用分担机制、信息通报频率以及责任豁免条款的适用例外情形。这种合作模式将我国的执法目标与外方合法的执法程序有机结合，确保每个行动步骤都具有法律基础，有效规避单边执法可能引发的外交摩擦与法律风险。
通过上述措施，我国建立起一套以“前置审查”识别政治风险、以“权责清单”锁定法律责任的规制机制。这套机制不仅有助于规范我国作为委托方的行为，更重要的是，当我国作为代理方接受他国委托时，它构筑了一道制度防火墙，能有效识别并抵御附加不当政治条件的委托请求。这确保了我国在深化国际合作的同时，能够切实维护自身的司法主权和国家利益，推动国家间委托执法朝着更加规范化、机制化的方向发展。未来还需进一步完善管辖权冲突解决机制，特别是在发生执行管辖权冲突时明确国际礼让、方便管辖等原则的适用规则，持续提升跨国执法的效率和公信力。
（三）规制公私间委托：国内监管与合同治理
针对公私间委托中“权力滥用与监督真空”的突出问题，鉴于国际法上“有效控制”标准门槛过高导致国家易于规避责任，我国可转向国内法的源头治理。它并不纠缠于国际归责标准的论辩，而是强化源头管理，通过国内立法和行政监管将追责关口前移。《对外关系法》为规制此类风险提供了法律框架，第6条明确各类主体在对外交流合作中的责任义务，第8条确立违法行为追责机制，这共同构成了约束私营机构参与跨国执法的法律基础。
首先，建立有效监督机制。随着“一带一路”倡议的深入推进，国际私营安保公司已成为我国企业海外利益保护的重要力量，其业务涉及紧急撤离、反海盗、项目安保等领域。针对《中华人民共和国枪支管理法》对枪支的严格管制与现实需求之间的矛盾，应通过制定特别法，明确私营安保公司在跨国执法中使用必要装备的条件和程序。在行政监管层面，须建立从注册登记、专业培训到执行监督的全流程管理体系，确保执法行为规范。为强化源头管控，还可探索建立私营安保公司的“黑名单”制度。将存在严重违法或侵犯人权记录的公司列入名单，禁止其承接我国政府及国有企业的海外安保委托项目，形成最直接的市场准入式监管。
其次，完善私营安保合同规制体系。采购方应推广使用标准化合同范本，将国际公法义务转化为合同给付的三类条款。其一，将“人权尽职调查”确立为强制性前置条款，规定私营安保公司在履职前应当提交合规风险评估报告。采购方应将提交合格报告约定为合同生效或启动履行义务的先决条件，以实现事前风险防控。其二，精细化的“武力使用规则”条款，明确规定武力使用的具体场景、允许级别与报告程序，严禁使用《日内瓦公约》禁止的手段，确保其严格遵守必要性与相称性原则。其三，独立的“监督与申诉机制”条款，约定设立由委托方、代理方及中立第三方共同组成的监督委员会，并为受影响的当地民众提供便捷、有效的申诉渠道。此外，当涉及与其他主体（如国际组织）共同委托时，合同条款还可以借鉴联合国关于私营安保公司使用的“最后手段”原则与审查标准，从而确保在复杂的共同委托关系中我国的法律立场与责任边界清晰、统一。
最后，构建多元化救济途径。其首要环节是对执法委托合同进行准确的法律定性。此类合同虽形式上体现为商业契约，但其内容直指公权力的让渡与行使，标的涉及国家安全与公民基本权利等重大公共利益，已远超传统民商事合同的范畴。因此，有必要通过立法或司法解释，明确其作为“特殊行政合同”或“公法合同”的法律属性。这一定性不仅为国家进行更强的单方监督、变更乃至解除合同提供了公法依据，也为权利受损的第三方直接向委托方主张行政复议或行政诉讼打开了通道，从而弥补了纯粹私法救济路径的不足。在此基础上，还可建立强制性保险与互助基金机制，通过市场化手段分散风险。探索建立私营安保公司的分级认证与动态监管名录，将人权合规、履约记录等作为承接国家相关委托项目的前置条件。同时参照《对外关系法》第32条关于加强涉外领域法律法规实施与适用的规定，结合实际情况完善境外侵权救济制度，为外国受害人提供司法救济渠道，切实塑造负责任的大国形象。
（四）规制国际间委托：分类执行与国内转化
面对国际间委托因多层代理导致的“责任分散与归责难题”，关键在于不同国际法文件在国内的差异化执行，当然也涉及国际法义务如何在国内法框架下规范执行的问题。作为主要代理方与潜在转委托方，我国频繁参与联合国维和、执行联合国安理会制裁决议、国际刑警组织等实践。为明确各方责任，需依托《对外关系法》构建精细化的责任规制体系。
首先，通过明确责任条款界定行为边界。在同意接受国际组织的执法委托或向他国转委托任务时，应依据《对外关系法》第6条的主体责任条款与第8条的违法追责机制，通过协议或国内立法事先明确我国执法机构及人员的职权范围与责任限制。这有助于从源头上避免出现“权责不清、无人负责”的局面。尤其结合我国参与国际刑警组织联合行动的执法经验，制定《跨国转委托执法行为准则》，明确不同情形下的责任分配规则以及越权行为的后果。
其次，区分国际组织文件效力，建立分类执行机制。针对以往因对国际文件效力区分不足而导致的执行标准不一问题，应依托《对外关系法》进一步构建“强制执行—审查适用—备案参考”的三级实施机制。第一级，针对联合国安理会依据《联合国宪章》第七章作出的决议等具有强制约束力的文件，直接适用《对外关系法》第35条规定的执行程序，由外交部牵头发布公告，明确各部门权责，依托现行行政体系高效落实。第二级，针对建议性但事关重大国家利益的国际文件，如重要国际标准或行为准则，则依据该法第31条“国家利益保护”原则，设立跨部门审查委员会。该委员会负责评估文件与我国国内法的一致性及政策可行性，最终作出“完全采纳”“调整适用”或“附带声明保留”的决定。其中，“调整适用”意指部分采纳，或通过国内立法转换的方式予以适用。第三级，针对一般性、非约束性的国际组织文件，则采取备案审查制度，作为政策制定与执法的参考依据。此机制既强化了该法第5条所要求的“集中统一领导”，也体现了第29条“统筹推进”国内法治与涉外法治的顶层设计。
再次，依托信息透明机制打破转委托链条中的信息壁垒。转委托环节越多，信息失真或延迟的风险就越大。依据《对外关系法》第39条建立的国际合作机制，设定信息报告义务，要求执行单位定期向相关外事主管机构和立法机关通报任务进展。这既能增强过程可控性，也为事后评估和监督提供依据。需要强调的是，此种分类执行机制并非对国际义务的“选择性履行”，而是在善意履行国际法义务的总体框架下，依据不同国际文件效力层级的差异，在国内法层面进行的最优化与合宪性安排。其目的在于确保国际义务的履行与我国国内法治秩序相统一，也是主权国家在国内落实国际法的体现。
最后，通过合规审查确保执法活动在法治轨道内运行。根据《对外关系法》第32条授权，可建立包含事前合规审查、事中定期报告与事后效果评估的综合审查机制。对于执行中可能出现的越权行为，需建立及时纠偏与追责机制，确保转委托各环节均在法治轨道内运行。
通过上述措施，我国实质上绕开了国际法层面难以解决的“组织归责”与“成员国归责”的理论争议，转而聚焦于国内法实施这一主权国家拥有最终决定权的关键环节。通过精细化的国内程序设计，在善意履行国际义务的同时，也为自身划定了清晰的责任边界。这套以国内法治为中心的应对策略，不仅为化解多层委托下的责任分散困境提供了一个务实且高效的中国范本，也确保了国际执法合作始终在维护国家法治统一的轨道内运行。
结语
安全威胁的全球性流动与国家执法权的属地性局限之间的张力催生了“跨国委托执法”。然而，这种模式内嵌的权责分离结构引发了传统公法难以回应的责任性问题：无论行政法抑或国际法，均难以独立应对因法律渊源多元、行为体多样与执法空间跨境而带来的复合性规制挑战。为破解此困境，本文引入“委托—代理”视角，在类型化揭示国家间、公私间与国际间的责任性问题后，依托《对外关系法》的原则性条款，构建了以清单式审查、公私协同治理与差异化执行为核心的应对机制。
展望未来，跨国委托执法的正当性与有效性有赖于公法与私法、国内法与国际法在制度层面的有效联动。立足于中国兼具委托方与代理方的双重身份，本文提出类型化的因应方案，旨在回应“权责分离”带来的公法挑战，并探索一种以国内法为中心的规制路径。这一思路或可视为破解全球行政法“责任性赤字”难题的另一种尝试：它不再局限于寻求统一的国际归责标准，而是基于类型化建构，转向通过精细化的风险审查、体系化的协同治理与差异化的国内执行，将抽象的国家责任转化为具体的国内法义务。这既是中国涉外法治从宏观构建迈向精细治理的内在要求，也为全球治理贡献了一份源于实践的中国方案。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：刘捷：《跨国委托执法的责任性问题与类型化因应——基于“委托—代理”视角》，载《河北法学》2026年第4期，第44页-60页。
