作者简介：霍政欣，男，安徽定远人，中国政法大学国际法学院教授、教育部长江学者特聘教授，法学博士，研究方向：国际私法、国际法和涉外法治等；郭融融，女，广西百色人，中国政法大学国际法学院博士研究生，研究方向：国际法、反制裁法。
摘要：中美在跨境数据流动领域内的互动是一个复杂的战略博弈过程，现有研究多局限于国际法或国际关系视角，而博弈论的囚徒困境模型可有效解释中美对峙的深层动因：双方在个体理性驱动下均将“非合作”视为占优策略。这种选择虽能暂时满足数据安全与战略竞争的需要，但会使双方陷入集体利益互损的长期困境。此外，非合作博弈的路径依赖、战略互信的持续缺失以及安全困境的导向，共同加剧了中美治理的对峙格局。根据囚徒困境的破解之道，中美双方应通过重复博弈的长期过程来积累互信，善于利用可信承诺机制，合理运用激励与约束手段，推动双方由对抗走向协作。中国应致力于以战略克制引导长期合作、提升信息透明度、构建互利共生的数据经济生态圈等具体方案，化解两国跨境数据流动治理的矛盾。如美国持续拒绝合作并不断升级对抗，中国可采用“针锋相对”策略，实施动态制衡，迫使美国重新评估其立场，回归谈判轨道。
关键词：跨境数据流动治理；中美关系；博弈论；囚徒困境；破局
引言
“跨境数据流动”是指跨越国境的个人数据以及其他类型数据的移动，既包括数据实际跨越国界的行为，也包括数据虽未跨越国界但能被第三国主体在域外访问的情况。这一概念涵盖了数据的读取、存储、使用或加工等活动，并且可以从流动方向（跨境流出和跨境流入）和处理主体（私主体和公权力机关）两个维度进行细分。
一方面，数据作为现代社会不可或缺的关键资源，其价值体现在开放与流通，而非被单独占有；另一方面，数据的管理、流转和使用必然牵涉国家数据主权、数据安全以及私主体隐私保护等诸多利益制衡。由于美国近年来回归零和博弈的地缘竞争思维，把中国定性为“最重大的地缘政治挑战”，将中美关系推入“战略竞争的新时代”，导致两国在相关谈判中难以达成共识，分歧不断加剧。数据跨境流动治理遂成为中美两国管控双边关系须妥善处理的重大问题，亦为数字经济时代推动全球治理体系变革的重要议题。
在此背景下，我国理论界已着手研究中美跨境数据流动治理中的对峙困局，并试图寻找破解之道。不过，现有学术研究成果大多局限于运用国际法或国际关系等单一学科的方法与视角展开分析，融合多学科视角，特别是借助博弈论对中美在跨境数据流动领域的治理冲突根源、协调路径进行深入的相关研究尚付阙如。
有鉴于此，本文融合国际法、国际关系等学科的研究方法，并以博弈论作为主要解构工具，借助囚徒困境博弈模型，提出破解中美跨境数据流动治理对峙困境的策略，构建一个更加均衡、高效且顺应全球化发展趋势的国际跨境数据流动治理架构。
一、囚徒困境在中美跨境数据流动治理中的理论证成
（一）博弈论：理解国际关系的跨学科工具
博弈论是研究理性的经济个体在相互交往中战略选择问题的理论。1960年，美国经济学家托马斯·谢林（Thomas C. Schelling）所著的《冲突的战略》被视为博弈论在国际关系领域应用的一个重要里程碑。其中，他提出的“产生随机因素的威慑”的观点在此后演化成“斗鸡博弈”的博弈模型，主要用于剖析双方均不愿示弱但又必须避免极端冲突的情形，如冷战时期的美苏核威慑等。
随着博弈论在国际关系研究中的理论深化和运用推进，博弈模型成为理解国家合作与冲突的重要工具。依据国际合作的结构条件差异，美国学者丽莎·马丁（Lisa L. Martin）把博弈模型分为“保证型博弈、协调型博弈、协作型博弈和劝说型博弈”四种（见图1）。她认为，从左到右依次展现了国际社会从“完全和谐”到“极端冲突”的所有情形。
图1 丽莎·马丁划分的四种博弈结构类型
从人类历史来看，国际关系在绝大多数情况下处于“完全和谐”和“极端冲突”这两种极端情形的中间状态。一方面，尽管存在合作需求，但主权国家之间的利益、价值观分歧以及民族或宗教矛盾等因素始终存在，这使得国际社会难以达到“完全和谐”的理想状态；另一方面，绝大多数国家怀有避免全面战争和维系国际秩序的强烈意愿。职是之故，丽莎·马丁划分的四种中间博弈类型涵盖的情形构成国际关系的常态。在这些情形下，各国既拥有合作的动机，也面临竞争的压力；既要追求自身利益的最大化，也要权衡他国行动可能带来的影响。国家之间展开利益协调和政策博弈因而既具有必要性，也具有可行性。
可见，尽管国际关系纷繁复杂，但博弈论能够在特定条件下理解行为者将如何进行互动，并经过类比转化为国际关系真实案例的模拟模型，为分析国家间合作与冲突问题提供有力的理论支撑。
（二）囚徒困境模型：阐释和破解对峙困局的重要方法
囚徒困境在博弈论中占据核心地位，是博弈论中分析利益冲突与合作难题的经典模型。在该博弈模型的互动中，尽管抵赖（即合作）能够带来共同利益最大化，但双方因缺乏沟通和信任而均选择坦白（即背叛）。中美跨境数据流动治理中的博弈情境与这一悖论高度契合。
首先，中美跨境数据流动治理的博弈情境与囚徒困境模型具有一致性，完整呈现了该模型在三大核心博弈要素（即“参与者”“收益”与“策略”）的基本结构。具体而言，作为独立决策主体，中美两国各自追求自身利益最大化，这与囚徒困境中对“参与者”的设定相契合。在博弈“收益”方面，两国均在经济利益与国家安全利益之间进行权衡：前一种利益体现为降低企业运营成本、增强国际竞争力、间接推动就业机会的增加，从而为政府创造更多税收并促进GDP增长；后一种利益则关乎数字权益的保护、外部威胁的预防和国家安全防护能力的提升。这种权衡所引发的不同得失，与囚徒困境中可能出现各类结果的收益结构相同。“策略”选择涉及各国在跨境数据流动政策制定中的抉择。一般而言，国家被视为“理性行为体”，这一假定认为，一国的外交政策是经过目标明确、理性且审慎的决策者深思熟虑后得出的结果。决策者通过系统性分析各种可能的政策选项，从中筛选出最优方案，以达成国家所追求的目标。在跨境数据流动治理的对峙格局中，中美两国既为主要决策者，又符合“理性行为体”的假定。其中，国家信息技术水平（决定数据处理和分析能力）、数字产业发展状况（决定数据实际应用和经济效益）、法律制度完善程度（反映国家对数据保护的态度）及国际环境的变化等因素，是国家作为决策者制定博弈策略必须考虑的重要依据。因此，囚徒困境模型能够深刻阐释中美两国在跨境数据流动治理博弈中的深层逻辑。
其次，中美在跨境数据流动治理领域的博弈属于非零和博弈，从结果上看，双方合作优于双方背叛。在传统资源分配模式下，资源的消耗常导致一方获益、另一方受损，从而形成零和博弈的格局。但是，数据具有非竞争性的特征，这意味着数据的流动不仅不会像物理资源那样耗尽；相反，数据是无限可用的，它允许尽可能多的主体同时、反复地将之应用于各种不同用途，并催生更大的价值创造。中美两国经济高度互补、紧密相连，庞大的贸易规模缔结了深厚的非国家层面的经济纽带。这一经济纽带对于维护中美关系的理性发展具有重要意义，也是防止国际社会陷入普遍对立的一项关键因素。因此，中美在跨境数据流动治理领域的对峙应被视为在不同策略组合下博弈双方的得益之和是不确定的变量，即非零和博弈，换言之，中美双方通过合作能够获得的总体收益要远远超过各自为战、互不信任所导致的收益总和。这种非零和博弈的特性，为中美两国在跨境数据流动治理上寻求共同利益、实现互利共赢提供了理论基础。
最后，无论对方如何选择，选择采取非合作策略对己方而言，虽能带来短期利益，却会令双方陷入集体利益互损的长期困境。中国高擎多边主义旗帜，提出《全球数据安全倡议》，系统阐述维护全球供应链的开放、安全和稳定等多个重要方面，以期化解与其他国家在跨境数据流动治理中的分歧。然而，在美国实施对华歧视性政策的背景下，中国正深切感受到来自美国对其主张的阻碍乃至破坏。在此背景下，不合作成为中美两国的占优策略，该结果与囚徒困境中双方最终选择“坦白”并达至“纳什均衡”的情形吻合。申言之，作为理性行为体，中美两国在跨境数据流动治理上的选择一定程度上符合各自国家的利益诉求，但这种有利格局仅限于短期之内：美国认为，奉行不合作策略可以延缓中国在技术领域的进步速度，并通过制造或夸大东西方之间的紧张关系，促使本国民众更加紧密地团结在政府周围，进而为其在政治实体和公众中赢得更广泛的支持；中国意识到，庞大的数据资源对国家安全至关重要，奉行不合作策略可以有效防范敏感信息泄露，避免陷入自我利益受损的困境。然而，在全球化时代，作为理性行为体的国家如追求单边利益最大化的行为逻辑，会使更广泛层面的集体利益受损，并最终有害于国家的长期利益。
可见，置于囚徒困境的博弈模型框架下，中美两国目前正站在历史的十字路口：是选择对立与封闭的非合作立场，还是秉持合作精神以实现互利共赢？这是一个艰难抉择的问题。鉴于传统国际法研究侧重于规范文本和逻辑分析，容易忽视与国际政治、经济、社会、文化和道德的紧密联系，突破国际法的既有视角，引入博弈论中的囚徒困境模型，对全面阐释和破解中美跨境数据流动治理的对峙困局因而具有非常重要的价值。
第一，囚徒困境模型能清晰阐释中美在跨境数据流动领域所展现的既合作又竞争的双重复杂态势。在贸易、外国直接投资和技术等层面，中美存在相互依存的关系。从应然维度看，两国应深化合作，以实现资源配置优化与市场规模扩大，使数据成为推动两国经济增长的关键驱动力。然而，在将中国视为主要竞争对手后，美国利用自身在全球网络架构中的核心节点优势，通过掌控金融、信息等流通渠道对中国施压，将中美的相互依存关系“武器化”。这催生了一系列推动双边经济竞争的结构性力量，进而触发了紧张局势。在此背景下，囚徒困境博弈模型能够更好解析双方在跨境数据流动治理议题上的利益诉求、互动逻辑以及行为模式。
第二，囚徒困境模型能识别关键博弈要素，拆解中美博弈的对峙焦点。跨境数据流动治理领域存在被称为“三元悖论”的难题：当一个国家强调个人数据安全和国家数据主权时，往往倾向于限制数据向境外流出，形成数据跨境流动壁垒；如果一个国家积极倡导数据跨境自由流动，扩大数据跨境传输范围，则可能增加信息泄露的风险；如何在“个人数据安全、国家数据主权和数据跨境自由流通”三者之间实现平衡，因而成为实践中的重大挑战。基于此，囚徒困境模型可对中美策略选择进行抽象化分析，揭示两国在“合作”与“背叛”之间的权衡过程。
当参与者在决策过程中充分考虑对方可能采取的策略时，双方将进入“纳什均衡”状态，形成稳定的战略格局。具体到中美跨境数据流动治理的博弈，这种“纳什均衡”的出现，恰恰源于前述“三元悖论”所蕴含的内在矛盾，即数据自由流动、国家安全和隐私保护这三重目标之间存在难以调和的冲突，这导致了策略上的僵局。因此，运用囚徒困境模型不仅能够精准识别影响中美跨境数据流动治理中的核心博弈要素，还能借助“纳什均衡”的理论框架，解构多重目标之间所存在的深层战略冲突。
第三，囚徒困境模型有助于中国预测美国政策调整方向，把握与美国合作时机，实现更为主动的外交策略布局。美国的政治格局主要由民主党与共和党两大政党主导，各党派的政策偏好紧密关联其选民基础的利益诉求：民主党主要关注劳动阶层的就业问题，偏向降低失业率；共和党传统上代表资本所有者的利益，更注重控制通货膨胀。美国政权更替的周期性变化为中国政策制定者提供了观察、预测并作出策略调整的机会。中国可以据此洞察美国政策变迁的内在规律并运用囚徒困境模型，对其未来政策演变的可能性做出理性判断。
二、中美跨境数据流动治理的博弈困境分析
（一）非合作博弈成为路径依赖
根据互动性质，如果博弈参与者能达成具有约束力的协议，构成合作博弈；如果无法达成，则为非合作博弈。遗憾的是，尽管跨境数据流动治理领域已存在多项区域性和双边协议，但全球范围内迄今尚未形成统一且具有普遍约束力的国际治理体系规范跨境数据流动。在此背景下，美国凭借在地缘政治和经济领域的主导地位，优先与其政治经济利益紧密相连的国家签署一系列区域性数字贸易协定，如《美墨加协定》《美日数字贸易协定》等。以《美墨加协定》为例，该协定以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的规则为基础，涵盖了个人信息保护、网络安全合作以及源代码等多方面的规制。《美墨加协定》明确主张尽可能减少对数据跨境流动的限制（第19.11条），并首次引入缔约方向公众提供政府信息和数据的“政府数据公开”条款（第19.18条）。美国及其盟友签署的区域性数字贸易协定，折射出美国在数字经济领域的核心利益诉求，在美国不断推动下，这些与其利益相一致的数据保护规范很有可能成为未来全球数字贸易协定的范本，进而影响国际规则制定与发展。
与此同时，国际社会在权力分配不均的背景下，“无法可依”或“有法不依”的“国际法治贫困”现象突出。该局面的形成一方面归因于美国实行的单边主义政策，另一方面则暴露国际组织，包括世界贸易组织，因应数字经济方面反应迟缓的问题。进而言之，现行的《服务贸易总协定》和《与贸易有关的知识产权协议》并未专门设立跨境数据、数字产品的分类及人工智能（Artificial Intelligence，简称AI）监管条款，仅依据“技术中立”原则将数据流动纳入服务贸易范畴。对于“数据本地化是否构成贸易壁垒、数字服务税是否符合国民待遇原则”等关键性问题，缺乏明文规定。尽管中国曾积极在世界贸易组织框架下倡导构建规范、便利的电子商务交易环境，但有观点认为，中国提出的数字贸易原则在理念上存在一定的模糊性，在借助多边主义推动国际规范变革性实践中产生的效果相对有限。
由此，中美两国间的互动已深陷非合作博弈的路径依赖，并构成一种结构性困境。美国期望以跨境数据自由流动增强本土优势企业的全球竞争力，并通过《美墨加协定》《美日数字贸易协定》等区域性数字贸易协定借此向全球推广其跨境数据流动治理模式，将自身影响力转化为国际规则。然而，美国构建排他性数据联盟，对来自包括中国在内的战略竞争对手的数据流动治理政策持高度警惕态度的做法，这与中国所倡导的多边合作理念背道而驰。战略上的分歧让中美两国陷入个体理性的非合作博弈桎梏中，加之当前国际社会缺乏统一且具有强制约束力的多边治理机制，“国际法治赤字”持续加剧。以上因素共同作用，进一步强化了非合作博弈在中美跨境数据流动治理中的路径依赖地位，即过往的非合作选择固化了未来的行动模式，双方达成有效合作的可能性因而受到限制。
（二）战略互疑
为维持全球领导地位，美国针对中国等被视为“外部敌手”的国家，通过法律和行政命令等方式，实施更为严格的“小院高墙”式跨境数据流动治理策略。近年来，美国不断收紧对中国的数据相关政策，先是制定《澄清境外合法使用数据法》（以下简称《云法案》），延展数据领域的域外管辖权；之后又颁布《防止受关注国家访问大量个人敏感数据和美国政府相关数据的行政命令》（以下简称《限制敏感数据传输令》），以及司法部后续发布《关于阻止受关注国家访问大量美国敏感个人数据及政府数据的最终规则》（以下简称《最终规则》），禁止或限制中国（包括中国香港特区和澳门特区）等六个“受关注国家”访问美国人的敏感个人数据和美国政府相关数据。
鉴于美国屡次背弃承诺，中国虽认识到数据自由流动的重要性，但出于对美国未来在跨境数据流动审查、隐私权益保护及数字贸易合作中再次“背叛”产生的担忧，选择以坚定的治理立场维护自身信息安全和经济利益。在“总体国家安全观”指引下，中国将数据安全治理的认识提升至“国家安全”与“国家竞争力”的战略高度。
此外，受到总统个人特质以及政治动因的动态制约，美国对华战略缺乏连续性与一致性，这导致中国难以准确把握美国的真实战略意图，两国间形成战略互疑。里根政府时期，美国已认识到跨境数据流动对投资的重要性，通过《国际投资政策声明》承诺发达国家不对数据流动设置新障碍，并鼓励所有国家采取更开放自由的跨境数据流动政策。奥巴马政府时期，美国积极推动《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，禁止强制企业使用本地计算设施，以避免数据本地化。特朗普首次就任总统后，美国退出《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，其跨境数据流动治理政策随之转向更为保守的单边主义立场。拜登政府则加强对跨境数据流动的管控，包括2023年10月在世界贸易组织电子商务规则谈判中放弃了长期坚持的跨境数据自由流动主张，撤回了特朗普政府时期提出的数字贸易提案；2024年2月签署行政命令《限制敏感数据传输令》；《2024国家安全紧急拨款法案》特别加入了《保护美国人免受外国对手控制的应用程序的伤害法案》和《2024保护美国人数据免受外国对手伤害法案》这两个章节等。2025年特朗普再次当选美国总统，其执政团队被视为一种新兴且具有潜在风险的国际政治运作模式，这凸显了美国政党频繁轮替所引发的制度和政策的不连贯性以及由此产生的负面效应。
可见，历届美国政府对中国数据安全管理体系和跨境数据流动治理政策存在着根深蒂固的误解与偏见，将中国数据相关立法简单地归咎为“数据威权主义”，既未全面了解中国的数据和技术发展实践，又忽视了中国在维护国家主权、安全和发展利益方面的正当诉求。与此相对应，美国在多个领域屡次违背在国际规则框架下的承诺，对华政策也呈现出不稳定性、缺乏连贯性以及频繁调整的趋势，这不仅削弱中国准确判断美国战略意图的能力，亦令中国决策者在与美国政府就跨境数据流动问题进行沟通时，只能采取更为谨慎的态度，以维护国家的自主性和安全利益。故此，中美双方在跨境数据流动治理领域的信任赤字持续加深，战略互疑程度亦随之不断升级。
（三）从“可能性”走向“现实”的安全困境
在信任缺失的情境下，双方出于理性判断倾向于选择背叛，以规避被对方背叛的风险。一旦一方采取背叛策略，另一方因信任危机亦会采取相同策略，从而陷入两败俱伤的局面。尤其是跨境数据流动治理超越地理界限，其具有的虚拟性、开放性与无界性特征，对传统以主权国家为基础的国际法秩序构成了严峻挑战。对此，中美分别坚持“数据自由”和“数据主权”基本理念，既是对立立场，亦是利益摩擦，更是两国在信任缺失要件下博弈与斗争不断升级进而可能导致安全困境的集中表现。
美国政府力倡“数据自由”理念，认为在跨境数据流动治理领域，行使域外管辖权无须事先确认域外行为或事项与本国之间是否存在直接或实质性联系。基于此立场，美国漠视国际法的禁止性规定，通过服务提供者擅自获取境外数据，逾越主权的传统管辖范畴。依据《云法案》，所有美国电子通信服务商及在美国运营的外国服务商，无论数据是否存储在美国，都必须保存、备份数据，并向美国政府提供。这项法律采用的“数据控制者标准”，表面上是配合美国执法机关调查犯罪，以便他们访问跨境存储的电子数据，实际上超出传统属地管辖和属人管辖的范围，赋予美国在数据领域行使“长臂管辖”的权力。可见，美国以“数据自由”为名，依靠数字技术的优势和立法手段无节制地扩张域外管辖权，制造连结点扩张管辖范围波及第三国主体，构造了强硬的美式单边数据制裁模式。
中国政府坚持“数据主权论”，认为国家对数据和与数据相关的技术、设备、服务商等拥有管辖权及控制权，这包括域内的最高管辖权，以及对外的独立自主权、参与国际事务的合作权。以此为基础，中国主张网络主权是国家主权在网络空间的延伸，“尊重各国自主选择网络发展道路、网络管理模式、互联网公共政策和平等参与国际网络空间治理的权利”的数据主权治理观。同时，在复杂多变的外部环境之下，中国突出跨境数据流动治理的“防御”特性，将其主要作为维护本国数字领域主权、安全、发展利益，抵制数字霸权和“长臂管辖”的依据。因此，中国相继制定了《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《数据出境安全评估办法》以及《促进和规范数据跨境流动规定》等体系更完备的法律指导；又颁布了《反外国制裁法》《关于实施〈中华人民共和国国际刑事司法协助法〉若干问题的规定（试行）》《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》（以下简称《实施〈反外国制裁法〉的规定》）等以应对外国可能施加的封阻法令，保障本国利益不受外部司法或执法机构的单方侵害。可见，中国坚定维护数据的国家属性，强调对网络数据空间的保护和防御。针对美国扩张域外数据管辖权的问题，中国还采取了反制裁法以应对单边强制措施，为企业在遭遇美国制裁时提供了拒绝遵守的法律依据。
综上，中美两国在跨境数据流动治理上的分歧，深刻反映了国际关系中的“安全困境”（Security Dilemma）理论。美国奉行的“数据控制者标准”侵犯了其他国家的数据主权，且该标准有目的性地对中国采取行动。作为回应，中国不得不采取一系列反制措施，以应对美国的数据霸权主义与“长臂管辖”。此种境况一旦加剧，将重蹈现实主义理论中安全困境的覆辙：一国为保障自身安全而增强自身力量，却可能引发其他政治实体的安全忧虑，进而促使后者也采取措施增强自身力量，最后不停地循环往复。如此反复对抗、相互猜疑与信任瓦解状态，既不断侵蚀着两国合作基础，使互信意愿降至低谷，又促使双方策略趋于防御性或敌对性，潜在地导向双方均受损害的“双输”结局：跨境数据流动成本与风险增加，令两国错失数字经济的长期红利，背离两国的利益诉求。在整个国际社会层面，数据壁垒的设置将致使全球数字经济遭受损失；标准体系的分裂将加剧全球数字治理体系的碎片化趋势；对抗性政策的扩散，还会迫使其他国家不得不“选边站”，从而形成紧张的国际局势。由此可见，中美在跨境数据流动治理方面的矛盾虽源自各自基于个体理性的自利行为，但这种非合作博弈结局会限制两国长远利益的实现，并对全球集体利益造成实质性损害；而国际社会的分裂与不稳定，最终必将反过来影响于两国自身。
三、突破中美博弈困境的理论路径
（一）在重复博弈中建立动态互信
典型的囚徒困境是一种静态博弈场景。在此情境中，两名囚徒的决策过程是并行且独立的，不存在反复的交互环节。因此，每个参与者都是在不了解对方决策的情况下，同时做出自己的选择。将中国和美国视作静态博弈场景中的两个理性参与者，并构建一个简化的收益矩阵图，可以更清晰量化双方的策略选择以及可能产生的后果。（见图2）
图2 中美静态博弈中的囚徒困境收益矩阵
根据该矩阵，如中美两国能够实现合作并使数据合理流动，这将推动两国数字经济和贸易增长，降低企业运营成本，提升市场效率，从而为双方带来+2和+2的正向收益。
如果一方决定继续合作，而另一方却突然背弃，试图通过不合作的手段攫取更多的控制权和短期的局部利益（收益值为+3）。这时，原本的合作方因已投入大量资源进行合作的前期准备工作，将会蒙受损失（收益值为-1）。
如双方均选择不合作，如强化技术标准限制、禁止数据流向对方等，这将对两国的全球产业链供应链、数字服务、科技创新等产生长期负面影响，双方的收益值均为-2。
上述情况仅适用于静态博弈的假设环境，而在现实情景中，中美两国之间的跨境数据流动治理互动是持续且反复的动态博弈过程，而非一次性、孤立的事件。在重复博弈的赛局中，每个参与者的行动都会受到先前决策个体的影响；甚至可以说，每个参与者的选择都依赖于对方参与者的行为。例如，2020年美国颁布了被认为是最严格的隐私保护法规《加州消费者隐私法案》。其后，中国也在2021年颁布了《数据安全法》和《个人信息保护法》，与先前的《网络安全法》共同筑成了数据安全领域的“三驾马车”。可见，中美两国先后颁布相关法律是以法律文本为载体，对彼此跨境数据流动治理政策的直接回应，也是双方在相互制约与相互影响下动态且重复互动的体现。质言之，两国不断地进行政策调整，向对方展示自身的立场与底线，同时观察并解读对方的下一步策略意图。因此，需要施以重复博弈的长期视角来看待国家决策过程。
当囚徒困境以重复博弈形式出现时，其基本收益矩阵结构保持不变，各国会根据对方国家上轮的合作或背叛行为，灵活地调整本国策略。重复博弈的矩阵图概况如图3所示：
图3 中美重复博弈中的囚徒困境收益矩阵
模拟的n轮重复博弈过程能够观察与累积每一轮博弈的收益，并将它们汇总至总收益中：在第一轮对抗里，甲国与乙国均选择了合作，彰显初始阶段的信任，并为各自赢得了+2的收益。但在第二轮，局势微妙变化。甲国继续合作，而乙国转向“背叛”，导致甲国收益骤降至-1，乙国却通过“背叛”获得了+3的收益。这一转变无疑给两国的关系蒙上阴影。进入第三轮，由于上一轮中乙国的“背叛”行为，甲国也以“背叛”回应，致使双方收益均为-1。经过n轮的激烈博弈与累积，如双方都连续“背叛”，最终，甲国总收益为-n+3，乙国为-n+7。
这一结果深刻揭示，如中美博弈局限于单次互动阶段，双方难以构建稳固的合作基础。相反，当博弈置于长期视角时，双方将认识到建立动态互信机制对于提升未来整体收益的关键作用。在此过程中，若一方主动表达合作意愿，另一方积极响应，双方关系有望在重复博弈中逐步由战略猜疑与对抗转向协作共赢。由此可见，中美唯有通过持续对话与合作，方能在复杂利益交织中实现共同价值的识别与妥协空间的拓展。
（二）构建可信的承诺机制
“可信承诺”被托马斯·谢林视为一种有条件的或无条件的自我约束行为。其中，构建“可信承诺”的核心要素之一在于“可信度”。这意味着，一方展现的政策必须足够真诚且令人信服，以确保对方能够辨认这是出于真诚合作意愿的表达，而非一种策略性欺骗。正如美国对欧盟的《隐私盾协议》曾被视为构建可信承诺的尝试，但鉴于欧盟对美国企业的数据处理方式长期存疑，认为其数据保护水平未能达到《通用数据保护条例》的标准，且美国也未能充分证明其数据保护政策的可信度，因而被欧洲法院裁定无效。
为回应欧盟法院对《隐私盾协议》失效案中提出的核心关切，并确保美国互联网企业在欧盟市场的持续准入，美国政府在后续与欧盟达成的《数据隐私框架协议》中改进了一系列具体措施：其一，限制情报活动，有力地向欧盟传递了美国真诚合作的信号。美国通过《关于加强美国信号情报活动保障措施的行政命令》（以下简称14086号行政命令），对美国情报机构的数据收集行为施加了更严格的限制，要求其活动需基于“必要且相称”的原则，缩小了大规模监控的范围。其二，14086号行政命令第三部分创设了一套双层救济机制，以处理在特定范围内违反美国法律与信号情报活动相关的“合格申诉”，增强美国承诺的可信度。第一层救济机制由美国国家情报总监办公室下设的公民自由保护官组成，其负责审查和评估该办公室及其国家情报计划内各情报机构的政策和程序，是否存在侵犯公民自由和隐私的情况。第二层救济机制为数据保护审查法庭，该法庭于美国司法部内部设立，独立审查公民自由保护官针对美国信号情报活动中涉嫌违法行为的投诉所作出的决定。最终于2023年7月，欧盟委员会决议通过了《数据隐私框架协议》，正式取代了《隐私盾协议》，成为欧盟与美国数据跨境流动的新法律依据。欧盟委员会认为，该框架能够确保欧盟公民的个人数据在美国获得充分的保护，并且符合欧盟的法律要求，因此个人数据可以安全地从欧盟流向参与该框架的美国公司，而无需采取额外的数据保护措施。
回到中美跨境数据流动治理领域，尽管两国存在诸多差异和矛盾，包括对数据主权、国家安全、个人隐私保护等核心理念的不同理解，以及由此衍生出的法律法规体系的冲突，但从美欧在跨境数据流动治理领域的长期博弈得到启发，我国仍可通过建立可信承诺，展现合作意愿和决心，提升政策透明度，减少因信息不对称和互信缺失而产生的持续对峙行为。
（三）重视奖惩机制在维护合作关系中的作用
在国际合作框架内，若要实现个体理性向集体理性的转变，并从中获取合作红利，必须对个体行为给予激励与引导，而这种激励与引导一般依赖于物质手段来达成。再以美欧在跨境数据流动治理领域的长期博弈为例，其演进脉络清晰地展现了这一原理。从早期的《安全港协议》到《隐私盾协议》，再到当前尝试构建的《数据隐私框架协议》，其间协议的达成与废止，本质上揭示了美欧之间在跨境数据流动治理理念上的持续冲突，同时也映射出美国在此博弈过程中不断妥协的动态轨迹。值得注意的是，欧盟之所以能使美国让步并占据博弈的主导地位，系得益于以亚马逊、谷歌等为代表的全球性互联网科技巨头对欧盟统一大市场的高度经济依赖。这些科技巨头不仅是美国技术创新与经济增长的核心驱动力量，其商业模式的繁荣更与跨境数据的自由、安全流动息息相关。在此背景下，欧盟所拥有的庞大用户基础、广阔市场规模及其所蕴含的丰富数据资源，便自然而然地构成了欧盟在国际跨境数据流动治理谈判中的战略性筹码。由此可推论，一个国家或国家集团拥有的数据市场规模越大，其数据资源越丰富，就越能在全球跨境数据流动治理谈判中争取到更为有利的合作条件和数据交换条款。简言之，市场规模和经济影响力在国际规则制定中具有决定性作用。
需要强调，中国数字经济规模庞大。2024年，我国年度数据生产量达41.06ZB，同比增长25%，数据存储量达2.09ZB，同比增长20.81%。同时，我国7个数据标注基地已形成医疗、工业、教育等行业的高质量数据集335个，有效赋能AI大模型研发。在此规模优势的基础上，中国具备在未来国际跨境数据流动治理谈判中争取更优合作条件和数据交换条款的强大议价能力。
此外，在经典的囚徒困境模型中，个体理性往往导向“纳什均衡”点上的非合作结局。然而，当博弈主体嵌入特定的制度环境，尤其面临严明的惩罚机制时，其行为逻辑将发生明显转变。试设想，囚徒困境中的窃贼甲和乙同属于一个纪律严明的组织，该组织对背叛行为设有明确的惩罚规则：任何出卖同伴或组织的行为都将招致严厉报复，甚至包括对背叛者家属的无情追杀。在此制度背景下，当甲和乙再次陷入囚徒困境时，他们选择“抵赖”而非“坦白”的概率更大。其原因在于，组织所施加的制度化惩罚措施重塑了博弈矩阵，将背叛的预期收益转化为巨大的负收益，从而根本性地改变了博弈的均衡点。此时，由于背叛的成本远超其潜在收益，合作——即双方均选择“抵赖”——便成为唯一的理性最优解，实现了个体理性向集体理性的飞跃。
这一理论洞察为理解和破解中美两国在跨境数据流动治理中的合作困境提供了一个关键破局点：构建并实施强有力措施来提高背叛成本，消除各方对被欺骗的担忧，并保证任何背离合作的行为都将受到应有惩罚。美国于2025年4月对华加征关税的行为表面上是缩减贸易逆差，实则是迫使中国在核心利益问题上让步。对此，中国迅速反击，提高了“背叛”的代价。仅一个月后，中美两国经贸高层代表在瑞士日内瓦举行会晤。在2025年5月发布的《中美日内瓦经贸会谈联合声明》中，双方强调了建立可持续、长期且互利的双边经贸关系的重要性。该事件中的反制措施不仅是作为短期威慑的惩罚机制而存在，更是一种关键的危机管理工具，其核心在于清晰界定背叛行为及其后果，提高单边主义行为的违约成本，迫使美国在决策时更加审慎，倒逼美国回归合作轨道。
四、破解中美跨境数据流动治理困境的策略
（一）以“战略克制”寻求长期合作
美国的系列行动实质上源于“地位焦虑症”，即美国对自身全球霸主地位可能遭遇的挑战或丧失所持有的担忧。为避免激化美国“地位焦虑症”，摆脱非合作博弈的路径依赖，我国宜采取“战略克制”，将合作转化为双方的占优策略。所谓“战略克制”是指一国以不触及国家核心利益为原则，慎用权力资源，通过明示或默示的方式抑制强势行为，借以获得正向回馈的一种战略选择。需要指出，如缺乏强大的实力作为支撑，“战略克制”往往会被解读为“战略退让”；只有在国家具备足够实力时，选择“本可以做而未做”才真正构成“战略克制”。经过长期努力，中国的综合国力已进入世界前列，国际地位得到前所未有的提升，正日益接近世界舞台中央。强大的综合国力和日益提升的国际地位，为我国实施“战略克制”提供了有力的支撑和保障。
建立高层对话机制是国家交往中双方直接交流、准确传递信息的渠道，也是我国实施“战略克制”最主要的途径之一。中美两国可通过高层峰会和工作级的磋商，就各自的诉求与底线进行深入交流。同时，中国可向美国传递积极信号：一是中国在跨境数据流动治理中采取发展和安全兼顾的“统筹型”模式，即便未来中国的各项指标超越美国，中国也不会借助经济与技术上的优势，对美国数据安全与数据产业的发展利益施加不当限制或造成损害。二是中国并无颠覆现行国际秩序的意图，更不打算以新秩序取而代之。以上这些自我限制“克制”信号的释放，目的是主动规避与美国对抗，促使美国放弃对中国技术封锁等限制性措施。
需要指出的是，2024年11月，习近平主席在亚太经合组织第三十一次领导人非正式会议上提出《全球数据跨境流动合作倡议》（以下简称《倡议》），这是中国在全球跨境数据流动治理中开放合作的体现。该倡议不但表达了以中国为代表的发展中国家构建开放、包容、安全、合作、非歧视的数据流通使用环境的强烈愿望，更以与国际社会实现互利共赢为目标，因而在全球范围内具有普遍适用性和前瞻性价值，能为中美合作奠定广阔基础。同时，中国正探索一种既保障数据安全又促进国际合作的跨境数据流动模式，一方面，中国已加入《区域全面经济伙伴关系协定》，主动对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》等高标准国际经贸规则。另一方面，中国深度参与国际合作关系，如与德国签订了《中德跨境数据流动合作谅解备忘录》，还与新加坡成功举办了首届数字政策对话机制会议，充分证实了《倡议》的可信度与可行性。所以，《倡议》凭借其倡导的包容合作精神以及中国在相关领域所积累的实际经验，完全有能力在中美两国间关于跨境数据流动的治理交流与互信建设方面发挥重要作用。简言之，《倡议》提供了一个避免各自为政、减少摩擦的合作框架，促使两国在此框架下寻找共同点，弥合分歧，从而不断提升双边互信水平。鉴于此，中国可利用国际会议、主场外交活动等途径，高频次地宣传《倡议》的核心价值，表明跨境数据流动治理是全球性问题，并非中美之间的零和博弈。
总之，要突破中美跨境数据流动治理中的非合作博弈态势，中美决策者须站在更宏观、更长远的角度进行双边或多边合作。对于中国而言，采取“战略克制”策略可以在保持自身实力和尊严之时与美国加强对话交流，逐步降低双方的脱钩风险。
（二）减少“信息不对称”
中国正逐步扩大跨境数据的有序、可控和可持续流动，努力实现由单一的“安全保障”向“安全与发展均衡过渡”的转变。2024年发布的《促进和规范数据跨境流动规定》从我国实际国情出发，优化了数据出境安全评估、个人信息出境标准合同、个人信息保护认证等数据出境制度的施行，并创新性地提出，“未被相关部门、地区告知或者公开发布为重要数据的，数据处理者不需要作为重要数据申报数据出境安全评估”。不过，现阶段中国仍存在“数字化转型的广度深度仍需拓展，数据供给质量不高、流通机制不畅、应用潜力释放不够”等问题。因此，中国应不断提升透明度，通过政策调整和制度创新，构建契合数字经济发展需求的跨境数据流动管理框架，以应对现有瓶颈，并解决美国对中国数据安全管理体系的理解长期存在的信息不对称问题。
第一，明确跨境数据流动核心规则。具体而言，中国应进一步完善重要数据范围、出境安全评估等核心规则，并制定执行标准。同时，我国需与国际形势和实践进行对比，正视数字产品非歧视性待遇、源代码保护、政府数据开放等极具争议的议题，并通过积极谈判来探索解决方案。
第二，持续拓展跨境数据有序流动。根据《促进和规范数据跨境流动规定》第6条，自由贸易试验区在国家数据分类分级保护制度框架下，可以自行制定区内的数据负面清单。在自由贸易试验区内，数据处理者若向境外传输不在负面清单上的数据，可免除事先的评估和认证程序。对此，中国可实施先行战略，选取北京、上海等国内数字化水平较高的核心城市设立跨境数据流动治理示范区，向国际社会展示中国在跨境数据流动治理领域的开放态度与先进实践。展望未来，中国有望将更多符合特定条件和标准的国家、地区或企业纳入优惠政策的范畴，从而简化数据跨境流动的审批流程，提高数据流动的效率和灵活性。
第三，在跨境数据流动治理的合作方面，由于中美在数据安全和国家主权问题上保持较高警惕性，双方目前仅在国家安全敏感性相对较低的领域表现出推动跨境数据流动的意愿，因而，中国可依托《中美科技合作协定》的续签框架，采纳“有限领域、深度合作、渐进开放”的路径，推进与美国合作。首先，中国应聚焦“有限领域”，优先选择气候变化、能源和公共卫生等全球性、非政治敏感领域作为合作切入点，推动科研数据的共享和联合攻关，以降低合作风险并积累信任。其次，围绕这些重点领域，我国可进一步“深度合作”，实施科研数据的差异化管理制度，建立“白名单”互认机制。最后，当跨境科研数据共享领域稳步推进，中国可顺势而为，加强与美国在数据主权、安全关切及数据本地化要求等方面的沟通，共同探索统一的数据共享平台或制定数据保护标准，以降低跨境数据流动过程中的不确定性，最终走向“渐进开放”。
（三）成立“互利共生型”数据经济圈
数据的战略价值不断攀升，集中体现在全球云基础设施服务市场的快速增长和头部企业的竞争格局中。根据“协同研究集团”（Synergy Research Group）最新数据，第三季度全球企业云基础设施服务支出高达840亿美元，同比增长23%。在市场竞争格局方面，亚马逊依然处于领先地位，市场份额达31%，而微软与谷歌紧随其后，分别占据20%和13%的市场份额，且其增长率均超过上年同期。因此，美国主动为数据自由跨境流动创造条件，意在构建一个开放的市场环境以满足互联网巨头的利益，确保其实现商业价值最大化。
近年来，上述科技巨头更将AI视为其未来发展的战略核心。2025年，OpenAI、软银及甲骨文公司联合宣布成立名为“星门”的新公司，首期投资高达1000亿美元，并计划在未来数年内追加投资至5000亿美元。此举旨在全面推动美国AI基础设施的发展，建设先进的数据中心，并创造近十万个美国本土就业岗位。可见，AI作为全球科技发展的关键驱动力，已成为美国战略投入的重点领域。其中，AI模型的训练高度依赖于大量精心标注的数据，而中国凭借庞大的人口、较高的互联网普及率和广阔的市场规模，为AI发展提供了比美国更为丰富的数据资源。与此同时，尽管美国在技术创新和产业生态方面占据领先地位，但该国研究人员普遍反映，获取能够满足研究需求的独特、高质量数据存在困难。所以，对美国而言，中国庞大的数据资源无疑具有巨大的吸引力。
基于以上分析，中美两国可尝试构建以共同利益为核心的“互利共生”数据经济圈。为此，双方应携手搭建数字经济合作平台，深化AI与大数据技术研发，加强数字基础设施的建设与互联互通，并积极开展人才联合培养与交流项目。两国将逐步挖掘潜在的合作空间，使数据成为推动中美可持续发展的新引擎。不过，中国当前的首要任务依然是保持战略定力，专注于自身发展。中国应充分激发数据潜力，培育数据驱动型经济，并持续强化自身在全球数字经济中的核心竞争力。
（四）设计“针锋相对”的对等策略
20世纪80年代，美国政治学家罗伯特·阿克塞尔罗德（Robert Axelrod）组织了一场计算机模拟竞赛，以探究重复囚徒困境中的最优策略。在竞赛中，美国数学家阿纳托尔·拉波波特（Anatol Rapoport）提交的“针锋相对”策略（TitforTat，简称TFT）在多轮囚徒困境验证中证明其在推动合作和对抗背叛行为方面优势显著，是破解囚徒困境的最佳方式。
TFT策略与惩罚措施紧密相关，其核心在于：初始选择合作，之后模仿对手上轮选择——合作则合作，背叛则背叛，从而在重复博弈中建立起稳定的互惠关系。TFT策略兼具友善（首轮合作）、宽容（对手回归合作即重新开启合作）和挑衅（以背叛回应背叛）的特点，避免无谓冲突，遏制持续背叛，并引导恢复合作。简言之，TFT策略的核心逻辑类似于儒家思想中的“以直报怨”。
鉴于此，如美国持续扩大单边主义的数据封锁等行为，我国可依据TFT策略实施“防御—反制—调整”三位一体的对等策略，以此形成战略威慑力，迫使美国重返谈判桌。
首先，我国可利用区块链等新兴技术，构建一个基于“分布式存储+加密算法”的数据安全防御系统。以区块链为代表的技术赋能是推动跨境数据流动有效治理的关键，能够为数据安全传输、隐私保护、风险有效监测等目标的实现提供坚实支撑。在实际应用中，我国可借助区块链技术的分布式存储特性，将数据分散存储于多个节点，以规避中心化存储模式下的单点故障风险；运用加密技术与隐私计算技术，例如多方安全计算、联邦学习等方法，实现数据的“可用不可见”，确保数据在共享和使用过程中的具体内容不被暴露，为我国未来的跨境数据流动治理提供一个安全、可信的技术基础环境。
其次，我国应继续细化反制法律体系，明确对等反制法定事由，避免陷入无序对抗。依据《反外国制裁法》第4条、第6条和《实施〈反外国制裁法〉的规定》第9条的规定，中国有权对参与数据封锁的外国实体实施反制措施。这些措施可涵盖禁止或限制其在中国境内的数据访问、传输和处理，以及执行数据出口管制。不过，当前我国在反制措施的具体实施标准方面仍存在亟待完善之处。例如，《反外国制裁法》第4条虽规定应对“直接或者间接参与制定、决定、实施歧视性限制措施”的实体采取行动，但对于何谓“参与”行为，法律条文尚未提供细致认定标准。换言之，诸如技术供应商、数据存储服务提供商等间接参与者是否构成法律意义上的“参与”主体，以及如何界定其参与程度，现有法律规范尚缺乏明确的指导。有鉴于此，我国立法机关有必要对“参与”行为的认定条件进行系统性评估，包括直接参与和间接参与的行为特征、责任划分的具体标准、相关主体的主观意图以及与歧视性措施的关联程度等重要方面。此类因法律规定模糊而可能引发的适用难题，在反制措施的实际落实过程中并非个例。因此，我国应持续优化反制措施的相关法律规范，确保法律的明确性与可操作性，避免因法律模糊而使一些实体得以逃避反制。
另外，数据安全的反制措施必须基于对等的法定事由，满足“相称性”原则。美国《限制敏感数据传输令》和《最终规则》将敏感数据分为“批量美国敏感个人信息”和“政府相关数据”两大类，并为不同数据类别设定差异化阈值。据此，中方可参照美国分类标准，在《数据安全法》第21条框架下对标美国的敏感数据类型，适时依法启动反制。
最后须强调，在重复囚徒困境中，如美国奉行持续且无差别的背叛，而我国未能恰当运用TFT策略，双方则会不可避免地陷入“背叛—背叛”的“纳什均衡”状态。这种结局对应的是安全困境，既偏离了合作博弈的理想路径，亦与我国倡导的合作共赢理念相悖。因此，相较于TFT策略中所体现的“宽容”与合作精神，僵化的“以暴制暴”策略并非最佳选择。在捍卫国家数据主权的基础上，我国应为数字经济发展预留必要的国际合作空间。如美方恢复数据开放与合作，我国将相应解除制裁，并愿意为后续双边对话创造积极条件。如美国一直拒绝合作，中国可以考虑利用经济杠杆来分化美国不同商业集团之间的利益联盟。例如，对于主动申报并整改的美国企业，中国可对其给予关税减免、云计算服务采购配额的优惠，以及在华数据本地化存储的“合规白名单”资格等激励措施。
总之，TFT策略的本质在于通过传递高可信度的威胁信号，塑造双方合作的均衡状态，迫使美国回归理性谈判的轨道。在此框架下，中国始终保留“对抗”与“合作”之间的弹性空间，依托威慑与激励的动态协同机制，防范中美陷入安全困境的恶性循环。
余论
推动数字经济领域高水平对外开放，是实现数字产业协同发展、构建开放型经济新体制的战略需求，也是加强国际交流互鉴、促进数据有序跨境流动的现实任务。纵观欧盟《通用数据保护条例》的域外适用、美国《云法案》的“长臂管辖”实践，以及我国《数据安全法》等体系化构建，无不昭示着数据主权已从理论概念转变为国际规则博弈的实践焦点，而博弈论及其模型对于分析和破解中美跨境数据流动治理的对峙格局具有独特的解释力。基于囚徒困境博弈模型的推论，无论是从避免零和博弈还是实现长期互惠的角度来看，中美双方在跨境数据流动范围内选择“合作”均是符合国家理性的最优解。此种治理层面的合作不仅有助于缓解双方在政策立场上的对抗，为中美双边关系注入稳定性因子，而且还可以从数字治理维度为全球治理体系变革提供大国协作范本，进而增进全球福祉，推动构建人类命运共同体。
当然，博弈模型绝非完美，其缺陷在于对现实复杂性存在简化倾向，可能会忽视政治利益、公众舆论、历史惯性等多重因素对国家理性行为的影响，难以充分解释和应对国际关系中的动态变化。因此，未来研究应加强对政治利益权衡、决策者偏好等多元变量的考察，同时关注国际权力结构演变以及国际机制革新，力求对现实国际关系做出精准诠释，并为预测和引导未来国际社会走向提供更科学的依据。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：霍政欣、郭融融：《中美跨境数据流动治理的博弈分析》，载《河北法学》2026年第4期，第18页-43页。
