作者简介：谭波,男，河南商丘人，海南大学法学院教授，法学博士，博士生导师，研究方向：宪法学与行政法学。

摘要：实质性化解行政争议的提出有其相应的政策演进过程与法治背景。以《行政复议法》的出台为契机，实质性化解行政争议成为法条设定的目标。作为权力监督路径的一种，行政复议监督与其他行政系统外的监督对实质性化解行政争议具有相应的破局功能和补强功能。在党和国家监督体系下实质性化解行政争议有相应的监督转化与协同机制作为支撑，其具体表现为党内监督和国家监督之间的不同方向的转化与协同类型。而随着党的全会文件在不同时期的提法升级，权力监督转化协同与实质性化解行政争议又具备了相应的进阶原则支持。在此基础上，实质性化解行政争议还需要权力监督的完善路径续造，其主要涵盖信息线索抓手、考核评价抓手和监督体系化抓手。

关键词：实质性化解行政争议；权力监督；行政复议;党和国家监督体系；公共信用信息

2025年10月23日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。其中，在《建议》的第十五部分“全党全国各族人民团结起来为实现‘十五五’规划而奋斗”中，“完善实质性化解行政争议机制”被明确提出。作为“推进社会主义民主法治建设”的其中一环，该项任务被置于“强化法治政府建设”的语境下，可以说具有典型的示范性意义，对“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”都具有重要实践价值，其也必将成为我国下一步社会主义法治国家建设中的重磅戏份，值得在理论上被进一步探讨。

一、“实质性化解行政争议”提法的政策演进与法治背景

（一）“实质性化解行政争议”提法的政策演进

“实质性化解行政争议”作为近年来逐渐进入公众视野的热议话题，首先基于其具备各种政策依据。2006 年 9 月发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》(中办发〔2006〕27 号)曾有了“预防和化解行政争议”的提法。2009年最高人民法院曾在不同文件和场合提到“实质性解决行政争议”，这种单纯的“司法解决”与整体意义上的“化解”存在区别。

在新时代，“化解行政争议”的政策提法有其升级的过程。2017年党的十九大报告对此论题的相关提法是“加强预防和化解社会矛盾机制建设”。2019年在党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，相应的提法是“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”。2022年党的二十大报告在相关部分提到“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。但在这些重要的文件中，都没有再专门完整提到“（实质性）化解行政争议”，尤其是缺少对“实质性”这一标准的强调。党的二十届四中全会将“实质性化解行政争议”专门提出，具有进阶性。

同时，在这一过程中，也有一些中央出台的其他专门文件从更具体的角度提到了“（实质性）化解行政争议”。2021年6月15日，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》发布。在该文件第10条“全面深化行政检察监督”中，“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”被专门提到。2024年4月3日司法部印发 《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》， 强调了“推动行政争议化解在基层、 化解在初始阶段、 化解在行政程序中”，传统“公权力不可处分”的刚性约束逐步让位于“实质性化解争议”的功能转向。2024年12月5日，《最高人民检察院关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》中专门提到“结合办理行政诉讼监督案件，协同人民法院、行政机关依法规范推进行政争议实质性化解”。这实际上也是回应《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》深入贯彻的需要。2025年7月14日《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》发布。该文件第13条的主题正是“加强行政争议实质化解”，专门提及“做好行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼等纠纷解决方式的有机衔接，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。”由此可见，国家在相应领域的司法政策对“行政争议实质（性）化解”提法有系统推进的趋势，同时也表明该提法已经成为习近平法治思想在国家治理体系和治理能力现代化方面的最新思路体现，同时也彰显了我国在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的决心，即以行政争议的实质性化解作为标准来推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

（二）“实质性化解行政争议”提法依托的法治背景

上述司法政策提法的不断深化，实际上也契合了2024年1月1日开始施行的修订版《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的相关规定。从修订后《行政复议法》第1条的规定可以看出，“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”“推进法治政府建设”都属于新增的立法目的表述。有学者甚至认为，立法者采用了“大复议”概念，将行政复议等同于行政系统对行政纠纷的化解。2025年8月《中华人民共和国行政复议法实施条例(修订征求意见稿)》出台，其第2条规定也对行政复议制度目的做了全新描述，“推动行政争议实质性化解”也被置于其中。同时，对“预防和减少行政争议”的工作而言，也强调“从源头上”做起。这一方面与前述司法政策形成明显呼应，另一方面，这种表述也是对“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”等要求的直接体现。这一“政策—法治”的连线，实际上又对中国特色社会主义法治体系在行政争议实质化解方面的变现提供了直观的制度图景。2024年司法部印发的《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》，对行政复议调解在“行政争议实质性化解”中的作用予以单独规定。

而在此之前，一些地方立法也已经在此方面做出相应的制度尝试，在客观上达到了为国家统一立法提供制度样板的功用。2020年6月16日，海南省人大常委会通过《海南省多元化解纠纷条例》，其第2条明确提出，“多元化解纠纷”就是“指通过和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等多种途径，构建有机衔接、协调联动的化解纠纷机制，便捷、高效地化解当事人之间的纠纷”。这里其实已经提到了包括“行政复议”在内的多重纠纷化解途径的并用，而2023年7月24日海南省人民政府通过《海南省行政调解规定》，专门对行政调解制度做了系统规定。该《规定》第3条将行政调解界定为“行政机关通过解释、沟通、劝导、协商等方式，促使行政机关与行政相对人之间以及公民、法人或者其他组织之间自愿达成协议，依法化解有关行政争议、民事纠纷的活动。”这种地方对纠纷化解制度的立法探索，很大程度上补足了中央立法的“最后一公里”，使得“实质性化解纠纷”这一制度目标的落实具备了很强的制度抓手，从“化解”和“纠纷”的角度入手，对化解方式的多元性和纠纷类型的特殊性都做了回应。而“实质性”则成为下一步立法在制度设计方面必须考虑的程度指标。从《行政复议法》提出“主渠道”到《行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》将“实质性”明确规定到法条草案之中，凸显了国家为解决这一立法难题做出的法治努力，也使前述司法政策得以转化为具体的法条设计和制度细节。

二、“实质性化解行政争议”的权力监督机理

（一）行政复议监督对“实质性化解行政争议”困境的破局

在政策和法条表述背后，“实质性化解行政争议”有着深刻的法治机理。对于行政争议而言，其特殊性不言而喻，而实质性化解行政争议的推动力，则更多源于作为其中一方主体的行政机关或法律法规授权的组织受到的监督。也即，通过监督促使行政机关一方在实质性化解行政争议方面有主动性，而如果不践行这种主动性，则可能通过科处机关责任或个人责任的方式来倒逼这种“实质性化解”的发生。行政复议不仅是权利救济渠道，也是监督行政机关依法行政的重要抓手。目前，就各种法治监督方式来看，“还存在监督目的不清晰、监督内容不明确、监督机制不健全、各种监督之间协同性不高等问题。”很多地方创新机制强化了纪检监察监督与行政复议监督的衔接。

如前述《行政复议法》的修改所带来的变化，其反映的不仅是一种法条表述的变化，更是其内在机理的系统变化。行政复议制度作为权力监督的一种传统形式，能够实现“旧瓶装新酒”的效果，而这其中的根本原因在于：作为监督主体的行政复议机关对作为行政复议被申请人的行政机关或法律法规授权的组织的监督更真更强。一方面，行政复议在制度修改的过程中逐渐司法化，呈现出彻底解决行政争议的制度诚意。修订后的《行政复议法》“尝试确立了行政复议制度的全面审查原则，即一个有别于行政诉讼中行政行为合法性审查原则的全过程、全方位审查原则”。另一方面，在行政复议过程中，被监督推动的被申请人也通过自纠等制度逐渐完成对自身行为的全方位认知直至全面更改。这种“过程控制”其实将化解行政争议推向了实质化，甚至比行政诉讼过程中作为被告的行政机关或法律法规授权的组织改变行政行为更能赢得行政复议申请人的认可。毕竟，此时行政争议的发生正值初期，没有经过各项制度环节的发酵，行政争议一方能够主动提出纠错，不论是在心理上还是从实质推动依法行政的角度，都更利于行政管理秩序的维护。因此，要“强化行政复议监督功能，加大对违法和不当行政行为的纠错力度。”

（二）行政系统外监督对“实质性化解行政争议”的补强

“实质性化解行政争议”不仅在行政系统内部的监督中得以展示其发展势能，在行政系统外对行政权力的监督中也获得发展动能。如果说行政系统内部的监督大抵更倾向于自律机制的话，行政系统外监督的作用便与他律机制亦大致可以画等号。当然，这其中还可以进一步总结行政调解、行政复议、行政诉讼等各种争议化解方式的优势与劣势，对不同类型行政争议的内外化解方式选择做出相对合理的预估，把制度因素和制度外因素区分开来，为行政争议的适当分流设计合理的流程图做准备。但其中也分为基于监督而强化的实质性化解行政争议和非基于监督而进行的实质性化解行政争议。前述行政复议中的调解，其实也是基于权力监督而展开实质性化解行政争议工作，但属于行政系统内部监督的结果和制度塑造。

以行政检察监督和审判监督为代表的行政系统外监督，都承担着对行政机关处理的个案开展监督的职责，这些司法监督对于维护个案处理结果的公平正义负有重要职责，也是保证客观法治秩序的重要动力。以行政诉讼为例，从之前的主观诉讼与客观诉讼思路区分不清的状态，到现在行政公益诉讼对行政诉讼格局的冲击乃至解构性布局，都充分展示了“实质性化解行政争议”对于行政诉讼制度的反作用力极强。行政公益诉讼和普通行政诉讼在各自的制度轨道中都可以发挥其优势，也恰恰能够反映法院审判工作政治效果、法律效果和社会效果的统一，并逐渐成为法治国家、法治政府、法治社会一体建设的绝佳注脚。但“人民法院和行政复议机关不可能只解决纠纷,而对国家政策实施完全置之不理”。

对于检察院而言，其既可以通过行政公益诉讼的途径开展行政争议的适时化解，也可以通过行政检察监督这种非诉讼的方式来展开行政争议的化解工作，从而实现党的二十届三中全会所提及的“监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”“确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”的目标。这种权力之间监督制约的多元化设计，实际上恰恰是制度排列组合侧重发生微调时产生的动能。检察院作为《宪法》规定的国家法律监督机关，也在通过自己的“四大检察”“十大业务”中的环节优化，实现自己的“一手托两家”之目标，即“检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，需要回归监督法律实施的本义，做好行政法律统一正确实施的监督者。”但其监督重点也在朝“实质性化解行政争议”转移，不是为了监督而监督，也不是为了拓展业务而监督，而是为了“案结事了”而监督，这实际上凸显了当下对客观法秩序或秩序公益的追求，正是通过这种实质性的“案结事了”，不仅化解了当下的行政争议，还对未来可能产生的行政争议起到了很好的预防作用，可谓是“以监督促建”“以监督促改”的典型表现。这与目前纪检监察监督中的“以案三促”道理相若，司法监督的他律性与争议化解靶向性，也造就了“制度管事”和“一管到底”的治本思路。

三、党和国家监督体系中多元监督化解纠纷模式的发展

伴随着“实质性化解行政争议”的渠道不断多元，权力监督制度适用场景也不断增多，这些监督方式的协同就显得异常关键。而为这一制度协同提供重要基础的体系化安排就是党和国家监督体系。在社会主义法治国家建设的过程中，党和国家监督体系、国家治理体系、中国特色社会主义法治体系等这些“体系”存在内涵和外延上的交叉，同时又各有制度适用侧重。“1+9”党和国家监督体系是作为“1”的党内监督方式与作为“9”的国家监督方式之有机融合。但监督不是目的，“实质性化解行政争议”作为部分监督方式的终极目的之一，在确定这些监督的发展方向上具有很重要的导向功能。结合“1+9”党和国家监督体系的具体外延，对各种监督在“实质性化解行政争议”中发挥的作用进行具体区分，是对权力监督开展类型化分析的重要维度。

在我国当下，党内监督包括党委全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督和党员民主监督。国家监督体系则涵盖人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督。从实质性化解行政争议的角度来看，目前能产生这一功能的权力监督方式较为多元，除了行政监督、司法监督之外，其他党内监督和国家监督方式在此方面也有较大发展空间。人大监督和民主监督主要是强调“整体对整体”的监督，一般不对个案展开监督。如果行政争议属于涉及人数较多的类案，则人大监督的开展有助于该类争议的系统化解决，但需要注意具体监督手段的合法性。毕竟，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》不止一处对此做出强调，“代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系，不得利用执行代表职务干预具体执法、司法案件”“代表参加视察、专题调研活动时，可以向有关机关、组织提出建议、批评和意见，但不直接处理问题”。群众监督与舆论监督的效果，则重在其能够引起其他官方监督行为的启动。审计监督、财会监督和统计监督，重在为“实质性化解行政争议”提供证据或先期的问题线索，“通过向行政执法监督这一行政层级监督制度移送线索，实现监督信息共享，有效化解行政执法监督难以获取审计执法情况的实践困境，扩大行政执法监督的实际适用范围。”当然，这其中也涉及监督信息共享的法律边界，即适当关注个人信息保护的法律要求和特殊限制。

同时，审计监督等监督形式与手段要定期与党的纪检监察专责监督协同开展，但纪检监察专责监督重在对人的违纪、职务违法或犯罪活动进行监督。如果行政争议的发生主要是基于公职人员个人的违纪、职务违法或犯罪行为，则通过纪检监察专责监督化解行政争议更适合。监察机关以监察建议认定并督促行政机关及时整改纠正“行政违法”,可以从实体上消弭行政行为的合法性争议及其引发的权益救济争议，从而实现行政争议的实质性化解，推进源头治理。除了这种针对各类监督具体特点展开的分析，更加能够体现制度协同的分析方式就是对各类监督的转化过程及其中呈现的协作机制展开类型分析。

1.从“党内监督→党内监督”的转化与协同

如前所述，党内监督既包括党委全面监督，又包括党的工作部门职能监督，比如《中国共产党政法工作条例》第31条规定：“各级党委应当将领导和组织开展政法工作情况纳入党内监督体系，实行党内监督和外部监督相结合，增强监督合力”，而“党委政法委员会应当指导、推动政法单位建立健全与执法司法权运行机制相适应的监督制约体系，构建权责清晰的执法司法责任体系，完善程序化、平台化、公开化管理监督方式”。“政法单位党组（党委）应当依法依规将政法工作情况纳入党务政务公开范围，依法有序推进审判执行公开、检务公开、警务公开、司法行政公开、狱（所）务公开，完善政法单位之间监督制约机制，确保政法工作在依法有效监督和约束环境下推进。”这其中就包括对公安部门、司法行政部门等行政机关的权力监督。而政法委的政治督察，就是目前在实质性化解行政争议过程中能走在前端的特殊党内监督。一方面，作为统筹“公检法司”部门的党内职能部门，政法委有开展党内监督的工作优势；另一方面，对公安派出所等部门具体案件的监督，又可以弥补党委全面监督等宏观监督方式的不足。这种政治督察与党委开展的巡视巡察监督之有机结合，则是保证实质性化解各类行政争议或预防行政争议发生的完整党内监督机制表现，尤其在体现政治监督的全面性方面，这种结合有其独有优势。

2.从“国家监督→国家监督/党内监督”的转化与协同

在《中华人民共和国行政诉讼法》第96条第1款第4项，存在从“国家监督→国家监督/党内监督”转化的立法例，如果行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取的措施就包括向监察机关提出司法建议，接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；而根据2014年乃至2017年修正后《行政诉讼法》的规定，“监察机关”应该指的是行政监察机关。但是随着2018年《监察法》的出台，这里的“监察机关”因其抽象立法概念的属性，自然就变成了监察委员会，这属于权力行使主体的角色继受。从监察监督与纪委监督合署办公开展监督的属性而言，这里的监察机关接受司法建议，实际上也等于党内纪检监察机关接到了司法建议，这就等于把司法监督中发现的问题移转至党内监督的大法眼之中，从“政治监督或政治责任+法律监督或法律责任”的角度来促使行政机关在履行生效裁判上的行为“就范”，从而更利于行政争议的实质性化解，只不过这种化解是从裁判执行或变现的角度来理解。无独有偶，2025年8月，司法部发布的《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》第81条规定，“行政复议机关应当与同级监察机关建立行政复议案件违法犯罪问题线索移送、处置协调机制”，而“行政复议机构可以依照行政复议法第八十五条、第八十六条的规定，将有关人员违法事实材料、涉嫌职务违法或者职务犯罪问题线索向同级监察机关或者公职人员任免机关、单位移送”。这其中行政复议机关与行政复议机构和监察机关之间的问题线索移送与处置协调机制，其实也在客观上实现了从“国家监督→国家监督/党内监督”的转化与协同的制度效果，利于行政争议的实质性化解。而2025年10月出台的《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《检察公益诉讼法（草案）》）第7条规定：“人民法院、人民检察院在办理公益诉讼案件过程中、发现公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当依法移送监察机关处理。”这里的“监检衔接”被赋予了新的含义，其不是指对公职人员职务犯罪行为需要起诉时由监察委向检察院的移送，而是指由检察院和法院在公益诉讼案件办理过程中的从司法机关到监察机关的线索移送与衔接，从广义的制度效果而言，这也是实现打通“国家监督→国家监督/党内监督”的转化与协同的制度路径。

四、权力监督转化协同与实质性化解行政争议的进阶原则

从本质上来说，这种权力监督之间的转化乃至协同，实际上要追求的是监督或问责追责主体的适当性，确保监督到位，毕竟各机关在监督方面的职责侧重不同。在有些场合，对行政机关的监督与对行政机关工作人员监督的协同进行，有利于实质性化解行政争议的有效实现。但从我国国家治理体系和治理能力现代化角度而言，监督方式与具体手段的各就其位与协同作战，也是监督治理实践与理论的全面升级，对于实现习近平法治思想中提到的“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”目标有极大制度助益，同时恰恰兼及了“坚持依法治国和依规治党有机统一”的要求，也正是全面依法治国和全面从严治党的内在要求。不仅如此，权力监督在完善党和国家监督体系背景下的转化协同，还有其特殊政策背景与法理基础。

（一）政策层面的进阶原则表述

权力监督及其背后的实质性化解纠纷目的，首先依循社会主义民主法治建设的进阶原则，同时也要契合完善党和国家监督体系的需要。这一进阶原则，主要从党的二十届三中全会精神到党的二十届四中全会精神在表述上的变化中展现出来。

1.推进社会主义民主法治建设的视角

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），其第九部分“完善中国特色社会主义法治体系”，相关提法是“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”。而《建议》在“推进社会主义民主法治建设”部分，除提到“完善实质性化解行政争议机制”外，还强调“强化跨部门执法司法协同和监督”。从“相互制约”“有效制约监督”到“协同和监督”，这些类似的表述，既是对宪法相关原则的进一步贯彻，也是在监督精神下强调进一步的进阶思路，即“实质性化解行政争议”。

2.完善党和国家监督体系的视角

党的二十届三中全会和党的二十届四中全会都提到“完善党和国家监督体系”。其中《决定》专门提到“完善权力配置和运行制约机制”，而《建议》则提到“加强对权力配置、运行的规范和监督”，这里同样出现了“制约”“监督”的“双核”表述，当然其终极目标还是要通过权力监督来实现对党风廉政建设和反腐败斗争的推进，客观上则为实质性化解行政争议目标的实现提供釜底抽薪的制度效果。从更长远的目标来看，则是通过具体行政上的实质性化解争议为政治上的“坚持和加强党中央集中统一领导”服务，通过缓和干群关系中的矛盾为进一步提升党群关系服务。

（二） 法理层面的逻辑理解进阶

对权力监督功能及其外延的理解，其实也对实质性化解行政争议的发展路向及状态产生影响，将监督理解为督促纠纷解决的手段，同时扩大监督之后责任的范围，做到“对症下药”，对实质性化解纠纷的“药到病除”势必有极大助力。

1.从责任理解的误区到权力监督的多维性

在很长一段时间内，法理学乃至部门法学界，对监督的理解过于简单，往往将“监督”等同于“责任”，监督制度也被理解为法律责任的代名词。而在公法尤其是行政法领域，对权力监督的理解也被简单化为一些监督制度乃至监督后形成的相应法律责任。通过“监督”达到促进依法行政目标的思路并不明显。尤其在行政复议与行政诉讼这些权力监督形式中，被强调较多的往往是复议决定或判决结果的形式及其执行过程，这实际上导致了监督的责任化（理解）。而通过监督实质性化解行政争议的制度意图更不明显，而重视监督或提倡“重在监督”，就是要在监督过程中随时找寻解决争议的制度出口，保证“案结事了”，从而更好地实现案件处理的政治效果、法律效果与社会效果的统一。

而由于对监督的责任化理解，还导致了各种监督的“散装化”，党内监督与国家监督协同发挥制度效用的空间有限。对责任适用的单一化导致对监督协同的不重视，从而造成监督在“散装”的背景下实现协同异常困难，这也是长久以来造成有些问题难以解决的根本原因。比如前文提到的败诉行政机关不履行生效裁判的问题，实际上就是过于单独强调该问题解决的诉讼思路所致，尤其是在2014年的《行政诉讼法》第96条之中，诸多的后续归责方式并不能够保证败诉主体主动履行相应的裁判义务。其主要原因还是在于这里的法律责任归结方式主要还是在“督机关”而非“督人”，相应的法律责任科处也不如对“人”政治责任的科处效果更为直接，而2018年《监察法》生效之后，监察监督的“对人”属性得以强化该条文的可操作性，从而在“督人”的角度实现对行政诉讼生效裁判中行政争议实质性化解的可能性。

2.从单一法律责任到“政治责任+法律责任”的并重

2018年党和国家机构改革之后，对公务员的管理呈现一种强化党的领导的总体趋势，不管是在中央组织部之下加挂国家公务员局牌子，还是强调“党管干部”的基调，都是这种趋势的体现。而对《公务员法》的修改，则更清晰地彰显了保障这一趋势实现的具体抓手，《公务员法》第57条规定，“对公务员监督发现问题的，应当区分不同情况，予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分”，而“对公务员涉嫌职务违法和职务犯罪的，应当依法移送监察机关处理。”这一条文的第3款应对了监察体制改革的需要，而该条的第2款则呈现出对公务员强化“政治责任”的趋势，这种趋势也是为了保证“督人”与“督机关”工作能够同样受到重视。而党和国家监督体系的进一步完善，实际上保证了“督人+督机关”的综合治理思路能够在监督体系中得到完整展现，而上述各类党内监督方式和国家监督方式在“督人”与“督机关”中各自优势的展现，也是保证这一体系能够系统发挥制度效用的关键。

五、 实质性化解行政争议背景下权力监督完善路径续造

在多元权力监督促进行政争议实质性化解的工作格局中，目前已有的制度规定和监督组合模式已经做了很好的探索和示范，但从细节入手，还有很多方面可以完善，以期实现信息、线索、资源、措施、力量、成果共享。从权力监督制度要素来看，目前如何让监督信息和问题线索呈现最为便利和有效的移送状态、如何以考核联动来倒逼或预防行政争议的发生、如何推进“领域”监督的“监督+责任”专门设计并拓宽监督场景设计，都可能成为实质性化解行政争议的重点与难点。

（一）信息线索抓手：监督信息汇聚与问题线索移送机制

从权力监督发挥作用所需要的要素来看，监督信息或相应的问题线索的掌控是其首要前提，如果相应的监督信息只是反映了一般问题，且该问题可通过和解、调解、裁决、复议、诉讼等多元化解纠纷方式解决，则不必通过对相应的行政工作人员开展纪检监察监督等方式来展开调查。如果监督信息中包含有大量的问题线索，则需要纪检监察监督与其他法治监督方式并用。除此之外，另一种“督人”和“督机关”并用的场合就是前文述及的机关对生效复议决定或裁判的不履行。另外，对于监督信息还应该有广泛的理解与运用，具体可从以下几方面展开：

1.补强公共信用信息中的“失廉”问题线索移送机制

目前，公共信用信息的针对对象主要被局限于经营主体，但可能其中一些特殊的主体或信息内容涉及“失廉”问题。比如，一些特殊身份的非公职人员利用自身的地位形成的人际关系优势，影响公职人员的判断，导致公职人员出现廉政问题。这种间接的关联，往往容易受到忽视。在实践中，仲裁人员是比较特殊的一类人员。2025年9月《中华人民共和国仲裁法》修订，“公职人员”表述写入第22条第2款，将担任仲裁员的情形一分为二，即作为公职人员身份的仲裁员和没有公职人员身份的仲裁员。而且，该条第3款明确了境外人士可以受聘担任仲裁员。这些制度的设定，都进一步明确了仲裁员作为特殊的“裁断权”行使主体，完全有可能成为导致“失廉”问题的重要“导体”。在公职人员与非公职人员共同组成仲裁庭的背景中，如何解决“行贿受贿一起查”的问题，至为关键。而非公职人员仲裁员对公职人员仲裁员的影响，是否可能引起后者在其他场合的“失廉”行为，同样值得关注。这其中就需要在“大数据碰撞”的基础上，对相应的问题线索和权力行使漏洞进行排查，以保证纪检监察监督在其中的功能发挥。由于权力监督中的某些监督方式“督机关”的属性，往往容易忽视其中围猎公职人员个人的问题，对这种违规模式的外围监督或预防性监督，实际上恰恰是纪检监察机关“督人”优势发挥作用的空间。因此，对于这类人员的“失廉”信息，应该成为大数据监察调查的重点，也能够成为判别下一步行政违法行为发生的参考依据。

2.优化监察信息公开中的公职人员“失信”问题线索移送机制

既然有对非公职人员“失廉”或间接影响公职人员线索的移送与调查机制，也同样应该存在公职人员“失信”问题线索的移送机制，而且这种线索也应该成为关注下一步相应行政违法行为客观参照，以保障对行政机关行为的全面监督。某些公职人员在“失信”问题上的随意表现，实际上可能成为其“失廉”问题的前兆。在《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》中，曾有“建立公务员诚信档案，依法依规将公务员个人有关事项报告、廉政记录、年度考核结果、相关违法违纪违约行为等信用信息纳入档案”的表述，并将“守法守信”“高效廉洁”同样作为公务员队伍的建设标准。在2025年3月21日发布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全社会信用体系的意见》中，有关“深化政务信用建设”的内容里，有关于“加强公职人员诚信管理和教育”的表述，这说明“公职人员诚信”实际上也是“政务信用建设”的重要组成部分，但这里并没有明确公职人员非职务行为导致的“失信”是否也应该被纳入“政务信用”来管理，在该文件“有序推进自然人信用建设”的内容中，也并没有区分一般自然人问题和有公职人员身份的自然人信用问题。在2023年全国人大常委会公布的《十四届全国人大常委会立法规划》中，“社会信用建设法”被作为二类项目，但从2022年国家发改委公布的《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》中，也将“建立公务员诚信档案”作为社会信用体系建设的一部分，提出“在公务员考核考察中注意运用”，同时，要求“公务员应当提高诚信履职意识，不得在履职过程中违反政务诚信建设要求”。这其中就凸显了国家倾向于综合性立法的思路，即试图把公务员违反诚信的行为也列入到“政务诚信”的范畴，而这种“政务诚信”又是“公务员诚信档案”甚至社会信用体系的组成部分。在上述征求意见稿中，社会信用体系建设被界定为包含政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设的“大体系”建设，但未来的“社会信用建设法”去掉了“体系”二字，其到底是否采用广义的理解，还是作为与“政务诚信”相对应的狭义概念，这在客观上决定了我国下一步党和国家监督体系中权力监督续造的口径宽窄问题，在某种程度上也会成为影响实质性化解行政争议工作的开展和目标实际达成的因素。

3.强化监督专业化背景中的问题线索移送机制

在目前的党和国家监督体系中，审计监督、财会监督、统计监督等三种监督形式对问题线索的移交机制还没有做到整齐划一的建设程度。2021年《中华人民共和国审计法》修改，其第48条和第52条分别规定了审计机关对线索移送监察机关的要求。2023年2月中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，其中明确建立健全部门间财会监督的监督线索移送工作机制，推动财会监督与其他各类监督的线索移送工作机制，建立线索移交移送机制等表述，这些表述并没有在2024年《中华人民共和国会计法》的修正中得到完全体现，与线索相关的修改内容只是增加规定：“因违反本法规定受到处罚的，按照国家有关规定记入信用记录。”2024年《中华人民共和国统计法》在修订过程中增加了有关移送监察机关机制的规定。对于“财会监督”的法治化修改，也需要及时在法条中体现出来。2025年10月，《建议》也专门提到“加强财会监督”，因此，这方面的法治化工作还任重道远。

另一方面，从“失信”约束机制的发展情况来看，在国家发改委2024年5月发布的《2024—2025 年社会信用体系建设行动计划》也只是提到了“全面推广信用报告代替无违法违规证明”，这其中都没有明确这种“失信记录”是否与“失廉”等问题有关。《海南省推行经营主体以专用公共信用报告替代无违法违规记录证明实施方案》等地方规定，涉及了“统计”失信记录的内容，但对于“审计”“财会”方面的“失信”抑或“失廉”信息还有待纳入。这些监督信息以及由此产生的问题线索移送或相应的公开机制，都需要在整体谋划中得到布局，关键还是及时发掘其中的“失信”“失廉”等行为之间的关联，做好“督人”与“督机关”两条线的并行与联动。

（二）考核评价抓手：记录考核联动机制与“督人”“督机关”双重评价

1.倡导机关信用记录与公职人员诚信考核的联动

从目前看，虽然“述廉”已经成为当下各类行政机关在公务员年度考核中的必选项，但从实际效果和作用范围来看，其仍然还不能完全覆盖廉政问题之外的其他信用问题。伴随着监察体制改革的深入进行，对公职人员信用的全面要求和相应的党纪政务问责机制已经实际拓展了信用的全方位要求。公职人员的个人诚信与机关的政务诚信之间逐渐产生了广泛的联系。在时间和空间维度上，如何将这种联系实际勾连起来，成为广义的政务诚信制度必须考虑的制度设计问题。如前文所述及的各种制度表述（“公务员诚信档案”“廉政记录”“相关违法违纪违约行为等信用信息纳入档案”“公职人员诚信教育和管理”）在最大化的框架内统合起来，是建立下一步政务诚信记录（“督机关”）与公职人员诚信考核（“督人”）之间联动关系的关键环节。其目的也是通过这种“联动”的设计来实现对公职人员个人各类行为诚信的高要求，防止出现对行政业务处理态度上的形式主义倾向，对行政争议产生的预防机制也通过这种“联动”得以强化。当然，这种“联动”也要基于跟最大限度契合目前的考核机制的考虑来设计，减少制度大规模改革的成本。

2.通过“内外兼修”促进行政复议的主渠道功能发挥

在机关政务诚信与公职人员个人诚信记录之间的“联动”建立起来后，重要的就是将这种“联动”的功能付诸行政争议解决的实际。在行政争议解决的各种渠道中，目前行政复议制度被赋予争议解决主渠道的制度角色，因此，对于行政复议工作的考核首先也要虑及公职人员诚信在行政争议实质性化解中的作用发挥。从制度推进的效果预期来看，如果只是一味从制度设计的角度加以考虑，而对人在制度的作用关注不够，也往往会造成制度的预期效果发挥受到影响。行政复议在行政争议实质性化解过程中作用的发挥，很大程度上也取决于行政复议机关或行政复议机构工作人员在复议工作中的诚信态度，而这一诚信态度也是由若干个实际场景及相应的“动作分解”来决定和造就的，实现“督机关”和“督人”的实际“联动”，观察上述人员在行政复议调解、推进行政复议过程中的自纠等环节的表现，其实恰恰是保证行政复议制度作用发挥的关键前提。

3.以“督人”“督机关”思路推动行政机关系统外监督作用彰显

如果说前述“内外兼修”设计是为了促进行政复议“主渠道”作用发挥的关键，那么行政争议实质性化解的其他渠道也需要在党和国家监督体系完善的大背景下实现进一步的“督人”。当然，这里的“督人”思路可以延及检察监督和审判监督中的相关公职人员。《检察公益诉讼法（草案）》为行政争议实质性化解预留了诸多突破口，而这些突破口是否能够得以“变现”，不仅取决于其中相应行政机关的表现，也取决于相应的检察机关工作人员在其中的作用发挥程度。公益诉讼作为一种不同于传统行政诉讼的制度，其功能更多在于通过制度倒逼而实现对行政机关履职的推动。《建议》也专门提到，“强化检察监督，加强公益诉讼。”同样地，这种作用背后所依托的“督人”思路也应在行政检察监督和行政审判监督中体现为对相应的检察工作人员和审判工作人员的相应的要求。而从“督机关”的角度来看，则涉及对检察机关和审判机关工作的考核，其考核的重点标准正是行政争议的实质性化解，这就涉及对现有量化评价指标的合理调整。相比“督人”而言，“督机关”在目前的人大监督“一府一委两院”的工作中也可以得到很好的体现和落实。

（三）监督体系化抓手：监督理论“理一分殊”与实践“相机而动”

1.推进“领域”监督的“监督+责任”专门设计

从目前党和国家监督体系的布局和发展空间来看，“大监督”的思路正在逐渐形成。权力相互制约与监督（学）理论是中国特色的自主话语体系与知识体系，也是中国宪法条文体现的基本原理与宪法原则。在中国特色社会主义法治体系中，严密的法治监督体系占一席之地。“法治监督体系”与“党和国家监督体系”在监督学的发展上可谓是“理一分殊”。而监督（学）理论下一步的发展，需要结合各领域的实际状况，结合监督特点，对相应的监督方式的选取以及相应责任的强化，做好针对性设计。比如《建议》提到了“加强对查封、扣押、冻结等强制措施的司法监督”，这就是典型的“领域”监督体现，但如何以科学化的监督方式并辅之以严密的监督责任设计来促进该领域监督效果的发挥，实际上也是解决“监督+责任”这种新时代监督学理论中排列组合难题的重点工作。

2.拓宽监督（学）理论和实践的“因人而异”“因场景制宜”

在监督（学）理论和实践不断发展的背景下，如何找到各种监督方式的“同”与“不同”，找到其相应的作用空间及其重点，也是党和国家监督体系能够发挥作用的关键。就“督人”与“督机关”而言，两种监督思路要在具体监督衔接和补位上实现目标驱动，发挥各种监督方式在共有监督空间和独有监督空间中的作用，促成监督评价的客观性与多元化。《建议》提出“加强领导干部依法办事监督检查，完善综合性法治评价工作机制。”这实际上是从“督人”的角度出发考虑的制度设计，但“领导干部”作为一个群体，尤其是对重大行政决策的监督，实际上涉及诸多同级别或不同级别领导干部的监督问题，如何体现这种差别是其中要解决的首要问题。而“综合性法治评价工作机制”也不是只看领导干部的表面工作，更要对不同场景中的领导干部作用的发挥提出差异化的评价指标设计，以此来推动科学评价背后的“科学监督”。毕竟所有监督的背后都有其特殊的监督机理，如何实现对不同党规、国法制度规定的“监督+责任”的全面梳理和科学运用，也是保证行政权力在前端得到控制的重点环节。

结语

在“实质性化解行政争议”已然成势的背景下，如何更进一步让监督和治理的辩证关系在实践中得到良性展示，是各种行政争议化解方式面临的共同问题。治理体系和治理能力的现代化，必然也涵盖“实质性化解行政争议”的要求，一方面，治理体系的提质增效，必然对包括监督体系在内的各种权力监督方式提出更高要求，另一方面，各种权力监督方式的高质量发展，又进一步赋予“实质性化解行政争议”以新的时代内涵与标准。正是这种良性循环，才使得各类权力监督方式在各自推进“实质性化解行政争议”方面分工明确、目标清晰、衔接得当，这种合力才能让监督体系为治理体系提供日渐成熟的制度保障。

因篇幅限制，已省略注释及参考文献。

引注：谭波：《论实质性化解行政争议背景下的权力监督路径续造》，载《河北法学》2026年第4期，第2页-17页。