作者简介：莫 然，女，广东高州人，华南农业大学人文与法学学院教授，广东金融学院法学院教授，法学博士，研究方向：粤港澳大湾区法治融合、刑事司法制度。
摘要：粤港澳大湾区低空经济规则协同面临多元法域制度差异、技术标准互认障碍及主权让渡需求与制度刚性矛盾等多重挑战。对此，有必要以公共利益优先为价值导向，通过法治化路径平衡安全底线与创新活力，构建具有中国特色的低空经济区域法治协同范式。首先，通过国家立法明确空域资源普惠共享原则与安全技术基准，构建弹性授权机制；其次,依托区域示范法整合普通法系与成文法系的制度优势，推动跨境规则实质性互认；最后，强化地方立法的场景化试验功能，创新数据主权分级与空域动态配置工具。通过技术融合与制度协同的双重驱动，在粤港澳大湾区内推动低空经济规则协同，为全球提供兼顾安全效率与制度多样性的中国方案。
关键词：粤港澳大湾区；低空经济；规则协同；法治化路径；区域示范法
引言
低空经济是指依托低空飞行空域资源，以有人驾驶和无人驾驶航空器的低空运行为核心驱动力，促进航空器研发制造、销售维护以及配套基础设施开发、飞行保障体系建设、综合服务创新等关联产业的协同发展，形成的复合型经济体系。这种新兴经济模式因其涵盖产业环节广泛、具备显著的辐射效应、突出的增长潜力和强大的联动作用，正成为全球产业竞争焦点。2024年被称为中国低空经济发展“元年”，中央政府和地方省级政府已经将发展“低空经济”写入本级政府工作报告或出台相关的行政指导意见或者行动方案。在国家政策和相应立法推动下，低空经济成为我国经济社会发展的新增长点和新支点。粤港澳大湾区作为低空经济的制度型开发高地，依托《广东省推动低空经济高质量发展行动方案（2024—2026年）》的产业规划、香港《民航条例》的空域改革及澳门《低空飞行活动管理法》的运营规范，推动无人机物流、电动垂直起降航空器（electric Vertical Take Off and Landing aircraft,eVTOL）跨城通勤等新兴业态在跨境场景中加速落地，成为引领中国低空经济全球化竞争的核心示范区。然而，粤港澳三地在低空经济治理规则的衔接层面仍存在诸多制度壁垒，导致大湾区低空产业链中上下游企业面临诸多系统性障碍，极大制约了大湾区低空经济规模效应的释放。当前学界研究多集中于单一法域的技术标准或传统航空法理论框架，对跨境场景下的空域协同管理、标准互认等关键问题缺乏系统性解决方案，有鉴于此，本文拟聚焦于粤港澳大湾区低空经济跨境规则协同的法治化路径，结合粤港澳大湾区“一国两制”的制度优势和前期探索经验，提出分阶段推进大湾区低空经济规则衔接的实践方案，通过制度创新与实践验证的双向互动，形成兼顾湾区特色与国际接轨的可复制经验，为低空经济一体化发展构建跨域治理的系统性框架。
一、粤港澳大湾区低空经济规则立法的现状
粤港澳大湾区低空经济发展起步较早，目前已形成以香港、澳门、深圳为核心的生产性金融服务带和以广州、珠海、佛山为核心的高端制造服务带，并构建起深圳、广州、珠海三大低空产业集聚区，呈现出“三核联动、多点支撑、成片发展”的格局。在中央层级立法尚存部分缺位的背景下，粤港澳三地通过地方立法积极回应本地低空经济发展需求。然而，大湾区横跨内地、香港、澳门三个具有重大差异的独立关税区与法域，三地在立法权限、法律体系和技术标准上存在显著不同。随着低空经济迈入规模化、跨域化运营的新阶段，这些制度性壁垒导致跨境低空运输的综合成本远高于纯境内运营，严重制约了产业链的跨区域高效协同与市场一体化进程。
另外，大湾区作为国家战略定位的“国际一流湾区和世界级城市群”，肩负着探索高水平对外开放与制度型开放的核心使命。这一特殊地位不仅要求其内部必须率先打破行政与法律边界、构建统一高效的要素流动规则以支撑深度融合发展，也要求其规则体系具备高度的国际兼容性与竞争力。因此，在低空经济领域，大湾区面临的规则协同挑战远超一般区域，亟需在应对跨境规模化运营的现实障碍与对接国际规则的战略压力下，突破既有地方立法的碎片化状态，通过有效的规则衔接与区域协同立法构建适配的制度体系。而实现这一目标的基础和首要步骤，在于系统梳理粤港澳三地当前在低空经济领域的立法现状、各自特点及其差异、冲突与潜在的互补性。
（一）深圳以效率优先作为低空治理的核心导向
粤港澳大湾区各城市在低空经济产业部署与发展中，目前走在最前沿的是深圳。深圳的经验是通过构建系统性治理框架，率先以法治推动空域资源科学配置，提高空域资源配置的效率化，打造服务飞行场景的法治环境。2024年1月深圳市人民代表大会常务委员会发布的《深圳经济特区低空经济产业促进条例》是我国地方人大颁布的第一部低空经济产业立法，明确建立低空空域动态调配机制，由交通运输部门统筹编制空域规划方案，协同多主体需求实现资源分层分类管理。在此基础上，创新性地提出场景驱动型资源配置策略，优先保障物流配送、应急救援及医疗运输等高价值应用场景的空域使用需求。这为空域资源精准匹配产业创新提供制度范例，形成全国低空经济治理的先行示范效应。
为进一步提高空域资源的利用率，深圳市在低空经济治理中引入动态网格化管理技术，构建空域资源精准配置的技术支撑体系，是一大创新。通过建立网格化空域编码体系与流量预测模型，将空域分解为可动态组合的功能单元，优化航路规划并降低管理复杂性；依托人工智能算法与多源数据实时交互，实现空域资源的动态调适，显著提升资源利用效率。整合运营商基站定位与多模态感知数据，构建无人机全周期飞行轨迹监测与冲突预警网络，为空域资源科学配置与高价值场景应用提供实时技术保障，形成了技术治理工具与制度创新协同驱动的空域管理新模式。
《深圳经济特区低空经济产业促进条例》实施以来，低空经济治理效能实现结构性跃升。该条例首创“军地民协同管理机制”，将低空空域划分为多层级的物流、救援等功能板块，设立低空飞行服务平台实现飞行申报数字化，将无人机跨境物流审批时间压缩至15分钟内。产业规模同步高速扩张，2024年低空经济产值预计突破千亿级门槛，占据全国工业无人机市场半壁江山，印证了技术治理工具与制度创新协同驱动模式的实践价值。截至2025年4月，适飞空域开放面积占比提升至75%，商业航线网络规模突破800条，预计年内将形成千条级空域资源配置能力；同期低空载货无人机飞行量同比增长38%，直升机运行架次同比增长20%，物流运输时效从传统模式的三小时压缩至半小时。深圳市推出“备案即飞”机制，大大提升无人机规模化运行效率，有效破解了传统空管体系与高频次飞行需求的结构性矛盾。这种制度设计体现出“效率优先”的导向，但跨境规则衔接仍依赖个案协调，而非系统性安排。
（二）广州依托技术标准输出打造低空治理规范
相较于深圳的空域管理创新，2025年1月广东省人民代表大会常务委员会批准的《广州市低空经济发展条例》构建了以强制性技术基准为核心的规则框架，其逻辑在于将国际技术规范转化为地方立法层面的刚性约束，形成了可复制的“广州模式”。广州市在低空经济治理规则设计中，注重技术标准的国际接轨，其通信导航系统融合了国际民航组织与美国联邦航空管理局的核心规范，构建多模态协同的通信导航技术体系。在适航审定领域，通过整合国际适航评估框架与软件认证流程，形成了兼顾本土实践需求的创新型适航标准体系。安全防护体系方面，直接引用国际安全监督手册的技术规范，构建重点区域无人驾驶航空器侦测反制网络，力求实现技术标准兼容性与安全防护有效性的有机统一。 截至2023年底，广州相关企业达500余家，形成包括飞行器制造、控制系统、导航定位、应用服务等的完整产业链，规模超200亿元。技术标准驱动战略已在广州低空经济治理中取得显著成效，多项标准被上升为省级甚至国家级标准，极大提升了广州在低空经济领域的话语权与影响力。技术标准协同有利于促进大湾区低空经济治理的一体化发展，降低制度成本，提高资源配置效率。广州市通过以上协同机制，已经成为粤港澳大湾区技术标准协同创新的核心驱动力量。这种从地方实践到区域辐射的技术输出路径，体现了广州在低空经济规则制定领域的先行者角色。
（三）珠海借助跨境场景实现规则突围
珠海依托《横琴粤澳深度合作区总体发展规划》构建了“双线监管”体系，将横琴与澳门设为“一线”、内地其他地区设为“二线”，经“一线”往来的无人机可以快速通关，而“二线”通过电子围网系统实现全流程追踪，在低空经济领域实现了突破性制度设计，由此形成了具有国际竞争力的监管创新模式。2024年5月，珠海横琴与澳门之间开通首条跨境医疗物资无人机航线，采用顺丰“丰舟90型”无人机执行任务，通过合作区“一线”海关智能预审系统，医疗物资通关时间从传统的6小时缩短至15分钟。该航线日均飞行12架次，已累计运输疫苗、急救药品等物资超50吨。
珠澳空域共享试验以《粤澳紧急医疗和消防救援合作机制协议》为制度基础。在这一框架下，粤港澳大湾区低空联合调度中心构建了空域协同治理的“四统一”机制，即通过标准化空域分类体系实现动态功能分区，建立跨法域技术规则互认框架，形成跨区域应急协同机制，并依托飞行数据集成管理平台支撑多源信息实时交互。在极端天气事件中，该机制成功协调完成了无人机联合执行跨境救援任务，验证了区域应急协同框架的实践效能。在2024年台风“海葵”袭击期间，该中心协调珠澳两地236架次无人机执行跨境救援，开创大湾区应急协同新范式。该中心还创造性地引入监管沙盒模式，设立跨境测试航线并推行弹性授权机制，显著优化低空飞行器跨境审批流程，为空域资源共享与制度规则衔接提供实证路径。通过主权让渡的有限突破与数据互认的场景化实践，珠澳空域共享试验为“一带一路”沿线跨境低空走廊建设提供了制度样板，也提升了中国在多法域跨境数字治理领域的规则话语权。
（四）澳门打造低空经济“小城安全”范式
作为粤港澳大湾区城市群中地域面积最小的成员，澳门特别行政区依托独特的区位条件与治理实践，逐步构建起具有鲜明特色的“小城安全范式”低空经济治理模式。该治理模式以澳门地域空间局促、人口密度高企、可用空域资源有限的客观条件为现实基点，以安全价值为根本导向，构建起严格空域管控与跨境协同治理并重的制度体系。如民航局航空标准暨执照部安全主任黄永基所言：“澳门民航局《澳门空中航行规章》以安全飞行为首要考虑，期望使用者能负责任地放飞。”
自2019年起，澳门政府以安全优先、风险可控为基本原则，通过系统性政策供给推进制度构建。2019年，澳门民航局颁布《澳门特别行政区无人机飞行活动管理规章》，首创无人机分类分级管理制度。2020年，《澳门特别行政区低空空域管理办法》将全域低空空域划设为禁飞区、限飞区与有条件开放区，实现精细化空域空间治理。2021年，澳门民航局联合治安警察局出台《无人机实名登记实施细则》，建立覆盖全量无人机的“数字身份证”系统。澳门民航局多次修订《澳门空中航行规章》，最近一次为2025年1月，确立了分级管理、动态适配的低空飞行器技术标准框架，对重量较大的低空飞行器参照国际民航组织（ICAO）适航标准，要求制造商提交结构强度报告与冗余控制系统验证文件，确保飞行器在复杂气象条件下的可靠性。考虑到粤港澳大湾区空域协同需求，澳门在2025年修订后的《澳门空中航行规章》中要求所有在澳注册的低空飞行器需配备与珠海、香港空管系统兼容的广播式自动相关监视设备，实时传输位置、高度及识别码，避免跨境飞行冲突。
在法律实施层面，澳门通过修订《民用航空法》将低空飞行器全面纳入法定监管范畴，同步建立民航局与治安警察局“双线并行”的执法架构——民航局负责技术标准审定、适航资质管理等专业领域监管，治安警察局则承担日常巡查、违法查处等执法职能。与此同时，澳门高度重视科技手段的创新应用，不仅建成覆盖全境的“低空飞行活动监测系统”，更与珠海共建“澳珠低空协同监管平台”，实现跨境飞行数据的实时共享与联合研判。同时，澳门创新运用“数字围栏”技术对关键基础设施实施空间保护，形成技术防控与制度约束的有机融合。
（五）香港试行跨境低空治理沙盒
当内地城市为无人机“禁飞区”的划定而争论不休时，香港特别行政区政府凭借其高度自治权和普通法传统，在低空经济治理领域开创性地引入了“监管沙盒”模式，构建起一套兼顾安全监管与创新发展的弹性治理框架。2021年，香港交通及房屋局联合创新科技署发布《香港低空经济监管沙盒实施指引》，系统性构建了监管沙盒制度框架。2022年2月，《香港低空经济监管沙盒深港合作试点方案》将沙盒适用范围扩展至跨境场景。2022年9月，《粤港澳大湾区低空经济监管沙盒合作框架》将沙盒机制推广至整个大湾区，实现“9+2”全覆盖，标志着香港低空治理沙盒从区域性探索迈向湾区性协同。
香港低空经济监管沙盒运行四年来取得了显著成效。香港低空经济企业已从2019年的约80家增至2023年的近200家，产业规模超过50亿港元，年均增长率保持在25%以上。截至2023年底，香港政府累计受理申请项目152个，批准运行107个，成功“毕业”项目68个，成功率达63.6%。香港智能地图公司研发的“全城数码孪生”系统通过沙盒测试进入商业应用，已覆盖香港、深圳等大湾区主要城市；香港科技大学与深圳无人机企业合作开发的“跨境物流无人机系统”经沙盒验证后正式投入使用。香港政府通过行政授权的方式启动了监管沙盒的首期试点——划定港岛北岸、河套深港合作区等5个空域作为试验场，公布低空经济“监管沙盒”首批试点项目名单，允许企业申请豁免部分适航认证与空域审批程序，开展为期6个月的跨境低空活动压力测试。这一设计既为企业创造了“试飞特区”，也为政府搭建了“规则实验室”。香港政府还构建了沙盒内数据共享平台，打通无人机适航认证、飞行轨迹等信息的跨境核验通道。可见，沙盒模式是促进创新与监管平衡的有效途径，既能够有效突破规则壁垒，又不触及法律底线，运用政策弹性为创新发展创造空间，为粤港澳大湾区低空经济规则协同发展提供了重要启示。
在深圳效率、广州技术、珠海跨境、澳门安全与香港开放的互补格局下，各城市通过差异化立法与场景化验证的协同机制，将分散创新经验整合为系统性制度供给，形成“一国两制”框架下的“湾区协议”。这些在特定区域内行之有效的规则置于大湾区“一国两制三法域”的复杂背景下，特别是面对日益频繁的跨境低空经济活动需求时，其内在的差异性、分散性乃至潜在的冲突性便凸显出来，亟待通过多元法域的制度衔接路径，平衡创新激励与系统整合的关系，以实现治理效能的结构性提升。
二、粤港澳大湾区低空经济规则协同的核心矛盾
粤港澳大湾区低空经济规则协同的核心矛盾源于区域一体化目标与多元法域制度差异的结构性冲突。这一矛盾在实践层面具体表现为地方立法创新活力与区域规则统一性诉求的张力、技术标准互认与法律体系兼容性困境，以及主权让渡需求与制度刚性约束之间的矛盾。
（一）地方立法创新与区域规则统一性之间的矛盾
粤港澳大湾区低空经济规则协同的首要矛盾，即地方立法创新活力释放与区域规则统一性诉求之间的结构性张力。这种张力的形成根植于多元法系的历史割裂、地方利益驱动的政策竞争以及央地事权配置的模糊性三重动因的交互作用。
从法系传统看，三者在法律渊源、规则解释逻辑及司法程序上存在显著异质性。香港沿袭英国《民航条例》框架，将低空权视为需个案衡平的私权限制领域；澳门受葡萄牙行政法传统影响，构建起以事前审批为核心的特许管理模式；而内地基于空域国有化原则，通过行政主导的“分类划设”机制实现空域管控。这种法系异质性不仅导致法律技术层面的冲突，更容易引发核心概念的不可通约性。以关于“适航性”的法规为例，内地依据《民用航空法》及配套规章建立适航审定体系，香港则依赖英国《民航条例》及判例补充，对适航技术指标的解释差异直接制约跨境低空活动的技术互认效率。在冲突法层面，现有司法协助框架虽能够为民商事判决互认提供基础，但未覆盖低空经济等新兴领域。例如，跨境无人机事故的民事责任认定可能因内地严格责任原则与香港过失推定原则的差异陷入管辖权争议，而粤港澳三地尚未就此类新型纠纷建立统一的冲突规范。尽管粤港澳大湾区通过“监管沙盒”等机制探索规则弹性化突破，比如允许港资企业选择适用香港法律解决跨境纠纷，但依然存在制度性瓶颈。在2024年粤港澳跨境低空经济纠纷案件中，因法律适用分歧导致的审理周期延长占比达37%，凸显冲突法规则供给不足对区域协同的制约。
在央地分权框架下，地方政府基于经济增长竞争与政策试验权差异化配置展开的“立法过度竞争”，已导致低空经济治理规则的碎片化。一方面表现为横向维度的制度性内耗，比如大湾区各城市在无人机适航标准、空域管理权限等核心领域竞相制定地方性法规，形成“法规名称、调整范围、主要制度设计等方面存在较高相似度”的立法同质化现象，造成区域性标准“孤岛”。另一方面则体现为纵向维度的规范层级冲突，例如深圳通过经济特区立法权创设的无人机物流豁免条款，虽在形式上符合《立法法》对“不抵触”原则的要求，但其对适航性概念的扩张解释与《广东省空域管理细则》存在法理逻辑断层。这种地方立法竞争下导致的规则裂变，不仅削弱了《民用航空法》等上位法的权威性，更使跨域低空活动面临“合规性判定标准多元、监管责任主体模糊”的制度困境。更值得关注的是企业主导的标准制定可能进一步强化地方利益壁垒，如通号低空公司与澳科大的技术合作虽推动国际接轨，但其专利的嵌入性标准又可能在未来挤压中小企业的准入空间，这与中央通过“分级审查框架”动态平衡立法权限的初衷形成悖论。可见，如何在激发地方创新活力与维护法制统一性之间寻求平衡，仍是央地立法权配置机制优化的核心命题。
（二）技术标准互认与法律体系兼容性之间的矛盾
粤港澳大湾区低空经济规则协同的实践过程中遭遇的又一个重要矛盾，便是技术赋权驱动的物理边界消解与制度差异固化的治理边界强化之间的冲突。技术标准的生产机制依托于专业共识主导的认知权威，而法律规范的效力则根植于主权意志赋予的法定权威，二者在规范生成路径上也因此存在本质差异——技术标准通过自下而上的协商性共识形成，其合法性来源于市场主体的广泛采纳； 法律规范则依赖自上而下的强制性授权，其正当性建基于立法程序的民主正当性。如此一来，技术标准的非主权属性与法律的主权强制性之间便存在效力层级冲突，行业协会等非政府主体制定的技术标准虽具备专业性与可度量性优势，但其效力来源缺乏法定权威性，在同一法系中尚可协调，若在大湾区不同法系之间跨境适用则十分容易遭遇法域壁垒，比如大湾区内无人机通信协议若仅依赖行业标准互认，可能因内地《标准化法》与香港《法定标准条例》对技术标准援引权限的差异化规定引发关于“标准合法性位阶”的争议。
在大湾区低空经济治理中，不同法系之间标准互认的迫切需求和冲突集中体现在数据跨境流动的处理之上，不仅加剧了前文所述技术标准与法律规范的效力性冲突，更在价值维度衍生出粤港澳三地数据跨境方面治理目标的系统性分歧。内地通过《网络安全法》第37条确立数据本地化存储原则，强调“维护网络空间主权”的公共安全目标；而香港《个人资料（私隐）条例》第6条则基于普通法传统，将“数据主体知情同意”作为跨境传输的核心要件；澳门则通过本地化存储强化数据主权控制。这种治理理念的分歧导致跨境数据交互必须同时满足不同法域的刚性约束，相关企业为规避合规风险，不得不采用数据脱敏、分级传输等技术降级方案，导致智能系统在关键场景中的响应效率与安全保障能力双重衰减。比如，深圳要求无人机飞行数据实时回传至政府监管平台的这一规定与香港《个人资料（隐私）条例》第486章对生物识别数据跨境流动的严格限制存在冲突，相关企业因此不得不搭建双轨数据架构确保跨境数据脱敏，这一技术改造导致企业成本显著提升，折射出内地“安全可控”与港澳“权利本位”治理理念的深层价值冲突。
更深层次的制度困境是大湾区低空治理法律工具的局限性，监管沙盒等政策创新仅能暂时豁免程序性规定，却无法调和内地《网络安全法》的数据主权主张与港澳隐私保护立法的根本性抵牾。例如，深圳无人机监管平台的数据采集范围已经超过了香港特区立法“最小必要原则”的容许边界，导致粤港澳三地在低空经济领域的技术互认陷入实践困境，这在跨境应急场景中尤为凸显。尽管《粤澳紧急医疗和消防救援合作机制协议》允许澳门消防无人机进入横琴空域，但数据跨境流动必须满足的多重脱敏操作会导致生命体征数据的完整性受损，救援系统也会因关键信息缺失而被迫延长决策验证时间，很可能直接影响急救效果。综上，技术互认与制度协同的断裂不仅推高区域协作成本，更暴露出大湾区在平衡国家安全、数据主权与治理效率间的系统性难题。
（三）治权让渡现实需求与制度刚性之间的矛盾
粤港澳大湾区低空经济规则协同面临的治权让渡需求与制度刚性矛盾，本质上是国家主权统一性与区域治理灵活性之间的深层张力在空域管理领域的具象化呈现。香港普通法体系下的“市场自治优先”逻辑将空域视为可分割的私权化资源，其普通法体系下的空域管理模式强调市场主体自主调节。例如香港国际机场周边空域的商业化定价机制就是对公共资源的市场化切割。而澳门则将空域治理与本地文化遗产保护深度绑定，澳门半岛历史城区上空严格限飞，以文化主权名义强化空域控制权。相较于港澳，内地将空域视为国家安全与公共利益的载体，通过空域分类划设实现全域管制，体现着公共利益最大化导向。这三种治理逻辑的差异化致使大湾区空域陷入“物理统一性”与“制度碎片化”的悖论，空域资源被割裂为多个治理区域。
然而低空资源共享要求必须突破传统空域管辖的绝对排他性，例如《粤澳应急救援协议》允许澳门消防无人机紧急进入横琴20平方公里空域，正是通过功能导向的临时管辖权让渡提升区域公共安全效能的典型体现。然而，现行法律框架的刚性制约极大限制了此类实践的操作空间。低空管辖权作为国家主权的核心构成，其让渡涉及国防、外交等中央专属事权，而大湾区经济一体化亟需通过地方试验探索弹性治理机制。现有立法既未在《宪法》《香港基本法》与《澳门基本法》层面明确特别行政区参与跨境空域治理的权限边界，也缺乏类似《粤港澳大湾区发展规划纲要》中针对低空领域的专项授权条款，导致功能主义导向的治权让渡陷入“无法可依”的制度困境。这种制度刚性不仅抑制区域协作效能，更可能引发规则冲突的“寒蝉效应”，港珠澳大桥低空走廊的商业化运营正是因三地空域使用费分成规则缺失而被迫长期停滞，反映出市场主体对法律不确定性的风险规避倾向。
三、粤港澳大湾区低空经济规则协同的价值重构与法理逻辑
粤港澳大湾区低空经济规则协同的深层法理困境，在于如何通过法律原则的位阶重构，将多元法域下的制度差异统合于公共利益优先的规范框架之下。这一原则并非简单要求规则形式统一，而是需在新时代背景下实现价值内核的诠释革新，即通过法律原则的层级化排序，将分散于三地法律文本中的公共利益诉求整合为具有区域共识的价值目标体系，从而突破属地化权属分割的传统治理逻辑。
（一）公共利益优先的规范统摄
从法理层面而言，粤港澳大湾区低空经济规则协同最典型的困境在于如何将多元法域下的制度差异纳入统一的公共利益框架之下。低空治理规则的协同并非形式的简单统一，需要在新的时代背景之下对“公共利益优先”原则做新的诠释和沟通，通过法律原则的位阶排序，将散见于不同法域不同法规之中的关于空域资源的公共利益诉求整合为大湾区区域范围内层级化的价值目标，以此确保空域资源的使用超越属地化权属分割的传统逻辑。
公共利益优先原则根植于自然法理论中“公共福祉至上”的价值内核，其规范效力在空域治理中体现为《宪法》第9条确立的自然资源国家所有权制度，该条款通过法律解释学中的目的解释方法，可推导出空域资源作为公共产品的本质属性，进而要求立法者对其实施普惠共享与全局统筹。正如有学者所言：“低空空域作为‘公私法融合领域’，其使用权行使需以社会公共利益为终极目标，通过划定公权与私权边界实现利益冲突的平衡。”尽管大湾区三法域均认可这一原则，但其规范表达存在显著差异：如香港《机场管制条例》第32条对航空安全的严格责任规定；澳门《空中航行规章》通过行政特许限制历史城区无人机活动；内地《关于深化我国低空空域管理改革的意见》则构建“分类划设、差异化管理”的行政管控框架。这种差异化表达本质上是公共利益在不同治理场景中的具象化实现，而原则的统摄功能正在于消解形式差异、实现价值统合。
具体到大湾区低空治理的立法实践上，公共利益优先原则主要通过价值目标的动态调整与制度工具的功能互补两个机制，实现大湾区低空经济规则的法律原则位阶与制度功能的辩证统一。在跨境应急、医疗救援等特殊场景中，空域资源的公共属性要求突破规则的形式拘束。当澳门消防无人机依据《粤澳应急救援协议》进入横琴空域时，内地《空域管理条例》第18条关于“空域国有化原则”便需要通过体系解释让位于“生命权保障”的更高位阶价值，形成以公共利益优先原则为价值引领、在特定场景中允许主权让渡作为例外情形的层级化适用逻辑，在个案中实现实质正义的价值选择。
与此同时，制度工具的功能互补机制为该原则的调适提供了操作性支撑，当香港判例法的弹性适应能力与内地成文法的系统控制力共同服务于公共安全时，形式差异便被纳入统一的公共利益实现框架之中。比如，中国香港《小型无人机令》规定了甲类无人机投保责任险的强制要求，与深圳《低空经济产业促进条例（草案）》中鼓励保险机构开发适配产品的政策相互呼应； 又如，东莞空港中心通过“内地收货”模式和“跨境安检前置”机制创新，实现粤港海关监管互认，使航空货物通关时间缩短50%。这种双向转化不仅能够有效降低大湾区内企业的合规成本，更能够通过制度工具的功能叠加实质性强化了区域低空治理的风险防控能力。可见不同法域的制度工具虽形式迥异，但在实现公共利益的规范功能上具有可通约性，从而为规则协同提供方法论基础，可突破法系壁垒实现制度协同。
（二）安全与发展的动态平衡
粤港澳大湾区低空经济规则衔接中安全与发展动态平衡的价值取向，本质上是“一国两制三法域”框架下国家主权安全、数据治理效能与市场创新活力之间的制度调和。一方面，内地法律体系以“安全可控”为核心，通过《网络安全法》《数据安全法》构建数据主权屏障，要求飞行轨迹、用户身份等关键数据境内存储，形成维护国家安全的刚性底线；另一方面，港澳基于普通法传统，在《个人资料（私隐）条例》等规范中强调个体权利保障与数据跨境自由流动，旨在释放低空经济的市场活力，因此大湾区低空经济规则协同中需要构建一个能够协调二者冲突的动态平衡机制，将这一价值导向落实到大湾区低空经济治理实践之中。
这一动态平衡机制需要重点关注几个核心问题。首先，飞行安全与数据主权乃是大湾区低空经济区域协同治理中必须坚守的刚性底线，因此构成了规则衔接的底层法益，是跨法域要素流通得以展开的制度性前提。飞行安全作为低空活动的物理基础，直接关系到公共秩序与公民生命权的根本保障，而数据主权则体现为国家对关键信息资源的法定控制权，是维护国家安全与市场自主性的核心屏障。二者通过划定要素流通的效力边界，既防范技术自由化引发的系统性风险，又为技术标准互认、空域动态配置等规则协同提供合法性基础，从而在“安全可控”与“开放创新”之间建立规范化的动态平衡框架。例如深圳市通过了《深圳地区无人机飞行管理实施办法(暂行)》，该文件第四章“空域管理”第18条明确规定：“建立分级分类空域管理制度，将物流无人机空域划分为测试验证空域、常态化运行空域及特殊任务空域。”其中第3款特别创设“技术试验容错条款”，在严守安全底线的基础上为技术试验创设容错空间，实现风险防控与创新激励的规范兼容。
其次，技术创新与要素流动自由可视为“受限优先法益”，在满足法定审查条件的前提下获得优先保障。所谓“受限优先法益”，是指该类法益虽具有促进经济社会发展的核心功能，但其优先性须受制于更高位阶的公共利益，且在具体适用中需接受比例原则的严格约束。技术创新与要素流动的优先地位源于国家战略对创新驱动发展的制度性确认，《粤港澳大湾区发展规划纲要》将“设具有全球影响力的国际科技创新中心”确立为区域发展目标，通过政策赋权明确技术创新的优先位阶。然而此类法益的优先适用必须满足以下要件：第一，目的正当性，即政策目标须符合《中华人民共和国数据安全法》第21条及《中华人民共和国网络安全法》第37条设定的公共利益框架，确保技术创新不与国家安全、社会秩序等刚性价值冲突；第二，手段必要性，即监管工具需体现对市场干预的最小化特征；第三，损益均衡性，要求政策实施的边际收益显著高于潜在风险成本，如《中华人民共和国民用航空法》通过适航认证制度对飞行器技术标准设定强制性安全阈值，体现了法律对创新活动的风险管控。
最后，大湾区低空经济治理中的“协商性法益”指的是不直接触及国家安全、公民基本权利或公共安全的刚性底线，且需通过多方利益主体协商、权衡与妥协方能实现的法律权益，其核心特征在于动态调整性。在我国的法益体系中，国家安全与公共安全等处于法益最高位阶，技术创新与要素流动为“受限优先法益”，而商业利益与公众便利则处于更灵活的第三层级。协商性法益的冲突多属技术性、局部性问题，例如社区对无人机噪音的容忍度可通过技术改进或经济补偿予以缓解，这并非系统性风险，可以通过程序性机制实现动态调整，无需通过强制性法规划定绝对边界。
综而言之，“安全与发展并重”这一价值理念要求治理空域这一公共资源时，既非纯粹的市场自治，亦非绝对的行政控制，而是通过动态平衡机制实现刚性约束与弹性授权的制度协同。
（三）制度多样性的创新探索
大湾区三地法律体系的差异性非协同障碍，而是制度创新的独特资源。这一价值源于对法律体系多样性本质的深刻认知，即大湾区三法域之间的差异并非障碍，而是互补的资源库。香港法律体系通过案例积累动态调整规则，为技术创新提供试错空间；澳门依托“一国两制”的特殊地位，可针对文化遗产保护等场景制定特色规则；内地通过成文立法构建系统化安全框架。三者的结合，本质上是通过制度多样性实现“弹性试错”与“刚性底线”的平衡。
“弹性试错”指在制度执行中预留灵活调整空间，通过局部试验与容错机制探索最优规则路径，其核心在于平衡规则刚性与实践适应性，避免机械执法导致的僵化。这种试错机制需以“刚性底线”为前提，即确保国家安全、社会秩序和公共利益不受损害。例如，内地通过《国家安全法》等成文立法划定不可逾越的底线，而香港《罪犯自新条例》则在保障社会安全的前提下为轻微犯罪者提供改过自新的制度空间。从法律体系运行逻辑看，这种价值导向的根基在于宪法对多元制度的包容性。例如，《粤港澳大湾区专项立法计划（2024—2027年）》提出以“小切口”立法解决跨境医疗、青年就业等民生问题，通过差异化的制度资源互补实现协同治理。《香港基本法》和《澳门基本法》在确保国家主权的前提下，赋予特别行政区高度自治权，为三地规则协同提供了宪制基础。这种多元制度的协同转化在河套深港科技创新区“监管沙盒2.0”的试验中得到验证，即在坚持国家主权统一的前提下通过特别行政区立法权的弹性行使，为制度创新提供必要的法治包容空间。大湾区的制度多样性是法治文明多元共存的体现，通过“弹性试错”释放创新活力，同时以“刚性底线”维护法治统一，不仅为区域融合发展提供了范本，更为全球治理语境下的制度竞争与协作贡献了中国方案。
综而言之，粤港澳大湾区低空经济规则协同的价值体系为规则协同法治化路径的设计奠定了重要的法理基础。公共利益优先原则确立了空域资源的全局统筹框架，以安全与发展的动态平衡为制度创新划出了边界，并推动释放三地规则互补势能，为大湾区低空经济规则衔接提供了方向性指引。
四、粤港澳大湾区低空经济规则协同的法治化路径
粤港澳大湾区低空经济的协同发展，承载着“一国两制三法域”框架下独特制度的创新使命。作为国家战略的先行试验区，大湾区既需要破解跨境法律规则差异引发的系统性摩擦，又要应对高密度城市群空域资源高效配置的挑战，更要统筹港澳国际金融、制度弹性等特色功能与内地产业链的深度交织。这种多维度的特殊需求，在全球低空经济发展中尚无先例可循，更进一步增加了三地规则协同的难度。鉴于此，大湾区低空经济规则的协同既要尊重三地制度的差异化，又要实现大湾区域内的要素流通，进而在此基础上构建跨法域风险共治框架与要素流通标准，以求实现大湾区低空经济治理的制度弹性与市场活力有机统一。
（一）出台《低空经济促进法》搭建基本立法框架
国家层面亟需通过制定《低空经济促进法》构建基础性法律框架，为低空经济发展，特别是大湾区低空经济规则协同提供系统性制度保障。当前低空经济面临空域管理碎片化、安全责任界定模糊、跨区域协同不足等核心问题。2024年《民用航空法（修订草案）》虽首次增设“低空经济”专章，然而其12项条款中有9项皆为原则性表述，缺乏促进产业发展的配套制度设计和系统性、前瞻性的顶层设计。我国低空经济治理亟需一部综合性法律以明确空域分类、监管职责划分及补偿机制。2025年全国两会期间，多位代表委员呼吁加快制定《低空经济促进法》，整合散见于《民用航空法》《网络安全法》等法规中的低空经济条款，通过系统性立法填补“制度空白”，明确低空经济的法律属性、功能定位及发展边界，为大湾区低空经济的发展提供明确的上位法指引。在国家层面推进低空经济立法进程中，需以宪法秩序为价值统摄，构建兼顾安全底线与创新活力的规范框架。《低空经济促进法》作为国家层面低空经济的领域性立法，应当以安全、发展与协同为核心导向，构建三位一体的治理框架。
首先，安全是低空经济发展的根本前提，需通过严格的技术标准与动态监管体系筑牢风险防线。需要通过立法明确空域资源的国家所有权属性，将深圳前海试行的eVTOL适航认证豁免政策及珠海横琴空域分级管理制度等地方经验通过《立法法》第74条的特别授权上升为差异化治理规则，以此确保制度创新不突破《网络安全法》第37条确立的数据主权底线。其次，发展是低空经济政策的核心目标，应通过优化市场准入机制、完善财税激励政策释放创新活力。可以在该法中构建跨法域规则协同接口，在飞行安全、隐私保护等核心领域确立“最低限度共识标准”，允许港澳地区在《数据安全法》第21条框架下探索数据分级跨境流动机制。例如，在保障安全底线的前提下，简化低风险领域审批流程，允许企业通过备案制开展农业喷洒、地理测绘等业务，同时依托专项基金支持关键技术研发与场景应用拓展。最后，协同是破解治理难题的关键路径，需推动跨部门、跨区域的规则衔接与资源共享。例如，建立大湾区空域数据共享平台，整合粤港澳三地空域监视系统与执法资源，实现飞行计划互通与应急联动；在跨境物流等领域试点容错机制，允许企业在备案框架内突破既有规则限制。
这一框架既强调安全底线的不可突破性，又注重通过制度弹性激活市场活力，最终在多方协作中实现低空经济高质量发展。如此一来，既避免“一刀切”管控对产业活力的压制，又通过分级分类治理防范系统性风险，为空域资源在安全保障下的高效开发利用提供制度支撑。
（二）探索区域示范法的协同机制
示范法是一种以中央授权为框架、以区域协商为核心、以动态调整为手段的区域性软法工具。其优势集中体现为“弹性授权、动态平衡与风险可控”，既契合大湾区“一国两制三法域”的特殊治理需求，又能有效破解粤港澳三地因法域差异、行政壁垒、技术标准碎片化导致的低空经济协同困境。
大湾区低空经济治理的示范法机制是在中央事权的立法框架下构建多元主体协同模式。依据2023年修正的《立法法》第84条对经济特区的授权，国务院低空经济综合管理委员会可以制定关于粤港澳大湾区低空经济示范法的相关指引，并在其中明确禁止地方突破的中央专属立法事项，如空域主权让渡、国防安全标准等，同时授权三地在非核心监管领域进行规则创新。在此框架下，设立由粤港澳三地立法机构、民航部门及军方代表组成的规则协同委员会，负责示范法条款起草与争议仲裁。该委员会下设法律差异工作组与技术标准互认组，分别解决诸如香港《民航条例》第48条与内地《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第19条关于飞行高度的规范冲突，以及推动适航认证标准互认等基础性协同问题，主要的市场主体也可以参与规则制定。
在规则的具体内容层面，可以优先选择深港跨境物流、珠澳低空观光等技术成熟领域进行规则试验。一方面通过制定共同遵守的核心技术标准，减少三地规则的形式差异；另一方面通过技术等效性评估机制，对三地特色规则进行效果验证，确认其实际安全性与效能等同。此类技术共识能够有效消解三地规则的形式差异，使香港判例法中的合理注意义务、澳门特别行政区的场景化特例规则与内地成文法的系统性要求，在无人机适航认证、空域使用权分配等核心领域形成实质性互认，消除制度性壁垒，有助于低空经济产业要素的自由流动与高效配置。此外，还可以通过设立容错阈值允许试点期内按三地最高标准执行责任认定，同时依托区块链技术构建低空经济沙盒监管平台，实时监测规则冲突案例并启动修订程序。在效力设计层面，对数据共享范围等技术标准采用推荐性规则，允许三地选择性适用；而对安全底线事项则设定约束性规则，要求本地立法限期转化，否则启动中央强制协调程序。
示范法不追求三地法律体系的全面趋同，而是在确保国家安全的前提下，最大限度降低要素跨境流通的制度成本。这一路径既规避了传统立法“一刀切”的刚性缺陷，又为“一国两制三法域”框架下大湾区低空经济规则协同提供了可复制的制度样本。
（三）强化地方立法的试验和转化作用
粤港澳大湾区低空经济规则协同的实现，依赖于地方立法在制度创新与经验转化层面的核心功能。地方立法本质上就是一个制度实验室，其创新价值体现为对抽象法律原则的场景化重构与工程化转译。在中央立法设定的安全底线与权限框架内，地方通过技术参数转译机制，将空域资源分配、数据主权界定等法律规则转化为可量化验证的技术标准，比如电子围栏的坐标精度、飞行器避障响应阈值等等，使不同法域的相关规则能够获得技术共识支撑，从而突破彼此之间的语义困境。例如，深圳前海试点将跨境空域使用权争议转化为飞行高度层动态分配算法，通过实时数据建模优化空域资源利用效率，其经验经效能验证后被提炼为区域协同规则的技术基准。
地方立法的经验转化功能则体现为规则生成路径的重构。不同于传统自上而下的立法模式，大湾区通过自下而上的试验性规则生成路径，形成了“从地方实践到技术验证继而推动区域采纳”的制度演进链条。以数据跨境治理为例，地方立法创新并非简单移植既有规则，而是通过隐私计算技术创新法律实施工具——珠海横琴利用联邦学习技术构建跨境数据可信流通模型，在确保原始数据不出域的前提下实现算法层面的协同训练，这种技术驱动的规则创新既满足澳门《网络安全法》的本地化存储要求，又破解内地数据出境安全评估的流程壁垒。此类创新经验通过区块链存证固化为可验证的技术协议，最终被《粤港澳大湾区数据跨境流动管理指引》吸纳，形成具有普适性的区域治理规则。
更深层次的制度创新在于地方立法对混合法系治理工具的创造性整合。香港普通法系的个案衡平机制与内地成文法的类型化规则，通过地方试验实现功能融合。比如，广州南沙自贸区在无人机事故责任认定中，既保留内地立法中设备缺陷的严格责任条款，又引入香港判例法中的“合理注意义务”抗辩事由，通过算法模型将两类规则转化为风险评估参数，形成动态责任分配机制。这种创新既维系了法律体系的稳定性，又通过技术工具增强规则的适应性，为区域规则协同提供新的方法论启示。地方立法的经验转化价值正在于此，不仅是具体规则的创新试验，更是法律与技术深度融合的治理范式转型。
粤港澳大湾区低空经济规则协同的法治化路径，通过示范法机制创新与弹性治理框架，为“一国两制三法域”下的跨域规则衔接提供了制度样本。其以中央授权为底线、地方赋权为动力的分层治理模式，有效化解法律差异对要素流通的阻滞，兼顾安全管控与市场活力释放。未来需进一步攻克技术标准互认、数据主权协调等深层难题，推动立法从“区域试点”向“全域融合”转型，为全国低空经济法治化提供可复制的“湾区经验”。随着空域资源物权化配置与智能合约技术的深度耦合，大湾区有望成为全球低空经济规则协同的标杆性实践场域。
结语
国家《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》奠定战略框架，党的二十届三中全会明确“探索区域协同立法”为改革关键，其经验模式为大湾区提供制度参照。作为国家制度型开放的核心载体，大湾区的规则协同承载着超越内地常规区域的特殊使命。在价值取向上，其不仅追求三法域内部治理效能的统一，更肩负着中国低空规则与国际标准接轨的战略支点功能；在法理依据上，需同时响应《粤港澳大湾区发展规划纲要》的授权条款与国际民航组织（ICAO）公约体系的双重要求。这种“内协外衔”的双轨逻辑，要求大湾区在空域分级、数据跨境等关键领域，率先构建既符合中国主权安全底线又能被国际市场主体接纳的规则范式，为国家参与全球低空治理提供可复制的制度接口。唯有如此，方能在“一国两制”框架下实现低空要素高效流通与国家主权安全的辩证统一，使大湾区真正成为链接中国创新与全球市场的规则转换中枢。
在大湾区，低空经济区域协同的实践根基深厚，而三法域共存的特殊治理生态使跨境空域整合与基建共享成为刚性需求。大湾区协同路径选择遵循双重前提：一方面，跨境低空活动治理受限于主权属性与三地规则冲突，单一法域无法独立破解深港空域走廊调度、珠澳数据互通等难题；另一方面，特定场景规则供给需精准匹配区域经济价值，国家统一立法既不经济亦难适配。故而大湾区协同必须恪守功能性授权边界，以空域主权国家保留为前提，将协同范围严格限定于跨境治理刚需领域，避免协同泛化导致的制度超载。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：莫然：《粤港澳大湾区低空经济规则协同的法治化路径》，载《河北法学》2025年第3期，第133页-153页。
