作者简介:陈光，男，山东莱州人,辽宁师范大学法政学院教授，博士生导师,研究方向:法理学、党内法规学；赵硕民，男，辽宁大连人,辽宁师范大学法政学院博士研究生,研究方向:党内法规学、中共党史。
摘要:党政联合发文是党的主张和国家意志结合的新兴制度产物，其显著的联合治理效能使得这类特殊规范性文件近年来被广为运用，但随之而来的是“如何监督”的问题。先确定属性再行规制不失为一种方法，但这容易陷入属性之争而导致监督缺位的问题较难得到解决。“由谁审”是监督起点和方向所在，故先明确审查主体是构建备案审查制度的前提。目前在审查主体模式选择方面有一元独审模式和二元联动模式等，但相关模式都无法有效满足党政联合发文审查需求。建立“三元备案审查+司法附带审查”的主体模式是可行的选择。对该审查主体模式的选择依据和原因、审查主导权、介入时机及需突破的梗阻等问题，都需进行相应的分析阐释。
关键词:党政联合发文；审查主体；备案审查；司法审查；联合审查
近年来，受党政合署办公等的影响，党政机关联合制定的规范性文件被广泛应用。由于目前在制度层面尚缺少对“什么是党政联合发文”的权威解释，所以如何监督审查此类规范性文件，也因其所具有的独特规范属性而产生了“监督难”的问题。党的十八届四中全会强调，为贯彻全面依法治国，必须将所有类型的规范性文件纳入到备案审查范围之中。这意味着党政联合发文也应接受备案审查。尽管从规范属性和制定程序等方面来看，党政联合发文缺少审查对象的外观，但事实上这类规范性文件已对党的内外事务产生约束力，且具有公共性与外溢性。这意味着党政联合发文实际上具备了作为规范性文件加以审查的资格或条件。虽然影响党政联合发文审查制度构建的因素有很多，但审查的前提也是关键因素是“谁来审查”，即确定审查主体。欲回答这个问题，首先需要构建一个合理的理论预设，明确影响党政联合发文审查主体确定的因素。就审查主体的确定而言，是通过设立一个新的机构来负责审查工作，还是由现有的某一审查机构来审查，抑或是通过备案审查衔接来实现跨部门联合审查，目前来看尚无定论。显然，设立一个新机构仅负责审查这类特殊文件，不切实际也不符合效能原则。所以，需要从现有备案审查体系中找寻“审查主体模式如何构建”的答案，即如何选择或组合审查主体以满足审查党政联合发文的需要。本文依照此逻辑，分别对一元、二元及多元审查主体模式进行探讨，通过功能适当性等来分析各种审查主体模式之优劣，在此基础上寻求一个党政联合发文审查主体模式的最优解。
一、构建党政联合发文审查主体模式的理论预设
要确定党政联合发文主体模式，需要首先构建相应的理论基础或前提。对此，我们可借用演绎推理方法对党政联合发文主体模式的选择或构建进行理论阐述。具体来说，就是将党政联合发文纳入现有审查体系中判断是否与之存在冲突。若矛盾不可调和则放弃该模式，若是可以相融则予以保留，若组合更优并能克服单一模式的缺陷则选择联合主体的模式。这样构建起的审查主体模式既符合与现行审查体系并行不悖的要求，又能兼顾效能原则以满足党政联合发文的审查需求。在此之前，需要首先确定影响党政联合发文主体构建的相关因素。综合现有研究可知，党政联合发文属性不明和现有审查系统与之匹配度不高，是影响党政联合发文审查主体模式选择的两个主要因素。
一方面，从审查对象属性来看，学者们现有研究大多是遵循先确定属性后探讨如何进行审查的思路。比如，在探讨党政联合发文的规范效力时，根据制定依据将其分为“法源性发文”和“非法源性发文”，再将法源性发文进一步细分为“党规类”与“党的主张类”。学者们从效力的探讨推论得出党政联合发文只属于党的文件，进而形成了“一元论”属性的理论框架。有学者以支持单一属性论为起点进行制度设计，认为应加强对联合行文的必要性审查，不能由人大和政府备案审查，但在特殊情况下可以进行信息公开和司法救济，并通过党内备案审查协调机制的完善，来解决相关问题。但此种观点没有充分聚焦于备案审查内部机制问题，而且相关制度沿用了双重或复合属性的观点也与“单一属性论”相悖。这主要是因为党政联合容易面临“越权论”的质疑，由此学者们围绕“溢出效力是否具有正当性”也产生了肯定说、否定说和特殊效力说。值得一提的是，在我国现行法治体系结构下，有学者提出包括“政策+法律”“软法+硬法”“党规+国法”双重属性的二元论。徐信贵以二元属性为基础，提出要加强主体联动协同，构建党委、人大、政府以及其他部门的备案审查衔接联动机制，但并没有说明进行主体联动的缘由，而且对于主体如何联动的探讨也不够深入。尽管二元的双重属性论为本文从主体角度构建党政联合发文的审查模式提供了讨论的起点和空间，但随着实践中党政融合的加深，双重属性论仍不能构建起科学有效的审查主体模式，亦代表着尚不能根据二元属性，来确定审查党政联合中党规国法的边界和标准。
另一方面，从审查主体角度，需要将党政联合发文纳入现有独立或组合的审查系统中，在此基础上才可能得出符合党政联合发文审查需求的主体模式。尽管对党政联合发文的规范属性认识不统一，但由于其具有外部性效力，其作为审查对象资格能够得到确认。根据对其规范属性认定的不同，党政联合发文可以被划分为不同类型的规范性文件，如党内规范性文件、一般意义的规范性文件和行政规范性文件，分别对应着党的机关审查、权力机关审查、行政机关审查以及司法机关审查模式。无论将其视为哪种属性意义上的规范文件，背后都对应着相应的审查主体和审查系统。每种审查系统是为监督某一类文件而设计和运行的，即该审查系统中的审查标准、方式等是确定的，但是当党政联合发文作为被审查的对象时，现有的相关法规是没有明确规定的。这就需要对单一审查主体的功能是否适配党政联合发文进行研判，并且单一模式所具有的相关功能可以为多元审查主体更好的联合提供支撑，实现以功能适当性来选择审查主体模式的目的。当前，我国备案审查都是同一系统内上下级与同级审查机关双重上报机制，同一系统审查单属性的规范性文件尚需要纵横合力，更何况是如党政联合发文这种具有复合规范属性的文件。此外，虽然学界普遍支持将司法审查作为监督党政联合发文的最后一道防线，但法院却对此类规范性文件表现出了讳莫如深的态度，法官对于当事人要求审查的诉请驳回率非常高。由此来看，在党政联合发文属性未确定之前对其进行有效审查监督之路还很漫长，所以有必要在现行审查模式下探讨不同审查主体的组合模式。当然，组合可以是两种主体的联动，也可以是多种主体的联合。由于传统的审查衔接联动往往停留在表面，为了更好地对党政联合发文进行审查规制，有必要进行跨部门的审查职能联动的探索。这也是党规国法同向同行与备案审查衔接联动的发展要求和趋势。
二、党政联合发文审查主体的一元独审模式
（一）党的机关审查模式
无论是一元单属性论还是二元双属性论，党政联合发文都具有党内规范性文件的性质。从某种意义上来说，党的机关审查党内法规的相关规定，可以作为审查党政联合发文的规范依据。党内法规备案审查制度解决的是被审查的党内法规是否与上位党内法规相一致的问题。根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定，在纵向上，县级以上各级党委（党组）按照上级党组织接受一个下级组织上报或多个下级联合上报的党内法规或党内规范性文件的方式；在横向上，党中央接受中央纪律检查委员会等部门和直属事业单位及地方党委（党组）上报的党内法规或党内规范性文件，在程序上遵循“谁制定谁报备”与“谁领导谁审查”的原则。由此，包括党政联合发文在内的所有的党内法规或党内规范性文件的制定权都要接受监督。对于审查对象而言，省级以上党的组织有权制定党内法规，市级以下党组（党委）虽不能制定党内法规，但可制定党内规范性文件。这为不同层级的党政联合发文进入党内审查系统提供了可能。在审查标准方面，党内法规审查标准大部分与规范性文件一致，不同的是党内审查的首要标准是政治性，而且政治性审查由党内审查机关把握更为合适。
由党的机关来审查党政联合发文的优点在于：一是党的机关在审查党内法规或党内规范性文件时遵循更为严格的审查程序和标准，这有助于直接提高党政联合发文的文本质量。二是审查的高标准对于从事政务的党员可以产生更高约束力，也即党务工作的审查高标准有助于更好地监督行政权的运行。需要注意的是，由党的机关对于党内法规或党内规范性文件合宪性审查目前仍存在争议，有学者提出党的审查机关可以承担初步审查职能但不能做终局的审查结论，亦有学者主张党内审查主体属于党内职责分配而非法律授权，所以发挥效力有限。显然，党内法规或党内规范性文件的合宪性审查主体的选择，对党政联合发文审查主体的确定会产生重要影响。若仅将党的机关作为其审查主体，从权力来源上虽具有正当性，但实施时也会面临能否进行有效的合宪性审查的局限，甚至会影响对其的合法性审查。
（二）权力机关审查模式
习近平总书记强调：“维护国家法治统一是一个严肃的政治问题，对一切违反宪法法律的法规、规范性文件必须坚决予以纠正和撤销。”这里的“一切”显然包括党政联合发文在内的规范性文件，也即必须以宪法法律为依据对各类规范性文件进行合法性审查。作为国家行政机关主持或参与制定的一类规范性文件，人大及其常委会对党政联合发文进行审查，是其发挥监督职能的应有之义。《各级人民代表大会常务委员会监督法》第39条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查本级人民政府制定的规范性文件。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第50条则规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使撤销本级人民政府的不适当的决定和命令的职权。”权力机关对规范性文件进行备案审查，解决的是行政机关所制定规范性文件是否与上位法相抵触的问题，其中合宪性标准更是权力机关备案审查的前提特征。权力机关审查方式衍生的衔接联动机制，对多主体协调互联有重要的借鉴意义。据此，全国人大及其常委会（或权力机关）应当介入到党政联合发文审查之中。
然而，由于缺少明文规定，加上党委机关作为制定或主办机关的文件外观，实践中人大对于党政联合发文的监督往往是缺席的，这显然是不应该的。行政机关既然参与了党政联合发文的制定，权力审查机关当然可对行政机关所制定的文件进行监督。权力机关对党政联合发文进行违宪审查，有助于更好地维护宪法的权威和人大及其常委会作为权力机关的权威。宪法是国家的根本大法，而人大是国家最高权力机关，中央和地方任何层级的国家机关都不能制定与宪法相悖的规范性文件，党政联合发文也不应是逃避审查的借口。
（三）行政机关审查模式
对党政联合发文来说，行政机关审查模式也是一种可以选择的模式。在一定意义上，这种模式属于公法上的自我约束，是一种行政自治、自律原则的体现。《地方组织法》和《法规规章备案审查条例》中规定，行政规范性文件的审查主体主要包括国务院和各级政府的法制部门。政府对其工作部门及下级政府所制定的行政规范性文件进行备案审查，是由行政体系内部自上而下的隶属关系所决定的。通过审查是否与上位法相悖，促使行政机关组织和成员的行为符合行政规则。在审查对象上，行政审查机关不仅要审查进入权力机关审查系统的政府决定和命令，还要审查所有涵盖社会组织、公民和法人权利义务的办法、规定、细则等社会管理文件。因此，政府对规范性文件的自我审查在规范的数量规模方面实际上要大于权力机关的审查，这对于党政联合发文来说是一种较为合适的审查主体。若政府无法充分发挥备案审查的功能，即使有权力机关参与审查，也会有很大一部分规范性文件潜藏在权力机关审查之外，所以政府必须参与到审查中并配合党组织及权力机关进行自查。政府在审查过程中如果认为有关规范性文件不合法或不适当，不仅有权撤销而且可以直接加以改变，有助于实现党政联合发文的处理结果多样化，促进对其施以有效监督。然而，党政联合发文能否由权力机关审查尚无定论，遑论审查层级与效力更低的行政机关审查。
（四）司法机关审查模式
在党政联合发文备案审查机制尚不健全的情况下，通过事后司法审查的方式也是一种可能的选择。然而，以裁判文书网的数据为例，涉及党政联合发文的共有19例，其中直接驳回的有8例，裁定政府信息不公开程序合法的有5例，裁定不属于具体行政行为不能起诉的有3例。党政联合发文的初衷是更好地实现党政融合，法院基于合法性原则对其进行审查，有助于强化党政联合发文的合法性。实际上，最高人民法院在相关判例中已有所涉及。例如，通过对《行政诉讼法》第53条进行扩大解释，将党政联合发文纳入行政规范性文件范畴，认为只要有政府参与党委制定的行政规范性文件都是可以进行司法审查的。诚然，一般意义上司法附带审查对“规范性文件”进行全面监督的能力较弱，但这并不影响只要有行政相对人提出司法审查的请求，并且该党政联合发文与具体行政行为具有密切关联，法院就可以基于权利保护介入审查，无论关联依据是直接、间接依据还是形式、实质依据。其实，司法机关作为党政联合发文监督的“最后一道防线”有其独特意义：其一，法院对行政规范性文件审查的司法经验较为丰富，可以为党政联合发文司法附带审查提供有效的借鉴，相关审查程序操作性较强。其二，社会公众对于司法机关的认同感较强，法院由监督者转向党政决策的观察与反思者促进政府信息公开，有利于政府公信力的提升。
对党政联合发文进行司法审查，有观点认为存在“法政策性错误”，理由在于：一是人民法院审查的依据来自西方三权分立中的违宪审查原则，体现为领导权、行政权、司法权彼此独立又互相制约，而我国政体的现实条件不符合这样的审查逻辑，难以做到法律移植。二是我国法院是由党领导的审判机关，如果司法可以监督党，则会造成理论逻辑上的错乱。尽管存在观点上的不同，但此问题的根源“党大还是法大”本身就是个伪命题。法院对涉及行政权的党政联合发文进行司法审查，并不会影响到整体的领导关系和监督体系。在党政联合发文本身审查主体不明的前提下，若因为纠结“党的领导地位如何安置”而放弃对此类规范性文件所包含的行政权的监督，从根本上违背了全面依法治国的原则要求。
（五）一元独审模式的不足之处
党的机关审查、权力机关审查和行政机关审查这三种一元独审模式建立在对党政联合发文不同属性的认知或定位基础上，司法机关审查体现了司法“最后一道防线”的体制意义，这四种审查模式各有其道理或合理之处，但同时也存在各自的局限或不足。就党的机关审查模式来说，虽然作为审查依据的党纪严于国法有助于党政联合发文质量的提升，尤其在确保其政治立场和属性等方面有着独特优势，但党的机关审查的重心在于党内法规和党内规范性文件，对于审查党政联合发文中涉及行政部分的内容，党内审查机构不仅在审查经验和能力方面存在不足，而且其审查行为自身的合法性与适当性也存在疑问。权力机关和行政机关对党政联合发文进行审查，同样面临着类似的问题，即作为宪法规定的国家机构，人大和政府并没有在法律上被授予审查具有党内规范性文件属性的党政联合发文的权力。权力机关在进行法规审查时很难将审查范围控制在行政机关行为上，容易造成对党组织的“越权监督”。更何况行政机关审查模式还面临着系统内自我审查的局限。这是因为缺少党的机关的政治性审查协助以及需要相关主体的协作等原因。总之，如果采用一元独审模式对党政联合发文进行审查，很难解决基于党政联合发文复合属性而难以适配相关机关的问题，所以有必要进一步探索审查主体的组合模式。
三、党政联合发文审查主体的二元联动模式
2023年12月29日，第十四届全国人大常委会第七次会议表决通过了《关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》），其中第10条规定了联合审查模式，这是全国人大常委会首次以专门决定的形式确认了跨部门审查的合法性。这种跨部门审查模式相比较于一元独审模式，显然具有更强的适配性。这也提醒我们可以尝试从主体角度探索跨机关的联合审查，而非一定要先行确定党政联合发文的规范属性之后再进行审查，也不必重新设立一个新的机构来负责党政联合发文审查工作。在具体的审查方式上，各相关审查主体之间在党内法规和法律法规备案审查方面已经存在衔接联动的经验，下文将以此为基础探讨党政联合发文的二元联动模式。
（一）“党+权力”机关联动审查模式
根据现行备案审查规定，行政机关制定的法规规章或者规范性文件应该报对应的人大常委会备案审查，而有关党内法规或党内规范性文件则由专门的党的机关负责备案审查。党政联合发文兼有党内规范性文件和行政规范性文件双重属性。因此，采用“党+权力”机关的二元联动审查主体模式，更为契合党政联合发文的规范属性。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）第4条第3款规定：“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。”这就为“党+权力”机关二元联动审查主体模式提供了重要的制度依据。无论在何种意义上认定党政联合发文的规范属性，此类规范性文件都可以纳入“党+权力”机关联动审查的范畴之内。目前党的机关和权力机关的联动审查主要在省级以上党内法规或党内规范性文件的审查层面得以应用，具体负责审查工作的主体是中共中央办公厅法规局和全国人大常委会法工委。
党的机关和权力机关的二元联动审查主体模式在实际操作中，首先要遵循职能分工负责原则。根据《备案审查规定》的立规精神，中共中央办公厅在对党内法规审查时，主要会根据政治性和合理性等标准对有关党内法规进行全面审查，至于相关党内法规的合法性问题则需要权力机关的协助。权力机关审查发现的问题会以函告的方式告知党的机关，而党的机关则需要反馈对相关问题的处理结果。这就为权力审查机关介入党政联合发文审查提供了合理进路。2023年修改后的《立法法》第115条规定：“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理。”该条规定增加了备案审查衔接联动机制，增加了对应当由其他机关处理的审查要求和审查建议及时移送有关机关处理的程序内容。这为不同审查机关尤其是权力机关和党的机关之间规范性文件移送审查提供了直接的依据。例如，2021年全国人大常委会法工委因文件涉政治性较强，向中共中央办公厅法规局移送转交了3项文件。这种二元联动审查模式不仅促进了党的机关与权力机关在备案审查工作方面的协同互动，也对政治性、合法性和合理性等相关审查标准的准确把握提供了组织机构上的协同确认机制。除此之外，在实践中还存在省级以下地方党委在审查党内规范性文件时征求当地人大意见的情况，这也为不同层级的党政联合发文进入联合审查提供了条件。
（二）“党+行政”机关联动审查模式
虽然行政机关参与审查存在着系统内自我审查的局限，但是由于行政机关参与了党政联合发文的制定过程，其对党政联合发文的规范宗旨和内容等有着更充分的把握，因此采用“党+行政”机关的联动审查也不失为一种可行的主体模式。其实，这种模式在地方实践中早已存在。例如，2015年江苏省出台的《规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》（苏办发〔2015〕53号）第12条规定：“党内法规机构和政府法制机构可以组织联合审查，……以党委政府、党委办公室（厅）与政府办公室（厅）名义联合发文的，应当先交政府法制机构进行合法性审查后，再由党内法规机构进行合法性审查，或者组织联合审查。”这种基于职权的联动审查规定不仅赋予了行政机关审查权，也为党政联合发文“党+行政”审查主体模式提供了相应的制度依据。更为重要的是，该规定还提供了“党+行政”机关联动审查的工作流程，为联动审查的顺序和启动裁量提供了结构性参考。
《备案审查规定》第4条也规定了备案审查衔接联动，即党的审查机关向国家法律审查机关就特定党内法规或党内规范性文件征求意见时，权力机关和行政机关的功能并没有明显的区别。这种权力机关和行政机关在意见反馈方面的“效力等同”，再次证明二者在党政联合发文合法性审查中的角色同样是可以互换的。在中央层面，党的机关和行政机关的联动审查模式中具体负责审查工作的分别是中共中央办公厅法规局和国务院法制办。如果以制定主体层级关系确定党内法规的位阶，由国务院司法行政部门审查有助于维护法制的统一性和权威性。这种审查主体模式相较于“党+权力”机关联动审查模式，使得中共中央办公厅和国务院办公厅（俗称的“两办”）的联合发文有了更为可行的审查方案，能够实现对所有“两办”联合发文审查的全覆盖。
（三）“权力+行政”机关联动审查模式
在国家法规和规章备案审查工作中，全国人大常委会法工委和国务院法制办（后相关机构及职能调整至国务院司法行政机关）之间联动协同的时间最为悠久，积累的经验也很丰富。这使得国务院司法行政部门既可以审查政府文件，又具有了审查地方权力机关制定的地方性法规的能力。例如，2019年全国人大常委会法工委曾将不属于审查范围的40件地方性法规移送司法部进行审查，而2020年司法部则通过备案审查衔接联动机制移送全国人大常委会法工委58件地方性法规。二者的互动不仅为党政联合发文审查主体的合法性联合审查奠定了基础，也使得对党政联合发文的审查采用“权力+行政”主体模式具有了相应的可能性与可行性。2024年国务院修订的《法规规章备案审查条例》第11条新增规定：“国务院备案审查工作机构发现法规、规章存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以与其他机关备案审查工作机构开展联合调研或者联合审查，共同研究提出审查意见和建议。”该条新增规定反映了跨部门联合模式已经在备案审查工作领域逐步获得认可和确立。根据上述条文的规定，权力机关乃至党的机关在审查需要时都可以参与行政法规、规章或其他规范性文件的审查工作之中。
再者，《备案审查规定》第12条第2款规定：“人大常委会、政府、军队备案审查工作机构发现党内法规和规范性文件可能存在违法违规问题的，可以向同级党委备案审查工作机构提出审查建议。同级党委备案审查工作机构应当研究处理，并以适当方式反馈结果。”据此，权力机关和行政机关在对有关规范性文件进行合法性审查时，如果涉及党内法规或党内规范性文件，也可以对此类规范性文件进行合法性审查。这其实就为权力机关和行政机关审查党政联合发文提供了相应的依据，而且基于上文行政机关对行政规范性文件范围的扩大解释，也为实现权力机关和行政机关对党政联合发文联动进行合法性审查留下了制度与实践的空间。
（四）二元联动审查主体模式存在的问题
二元联动审查主体模式弥补了传统的一元独审模式的不足，使党的机关和国家机关两套组织体系之间建立有机联系，有助于更好地增进对党政联合发文审查的效能，但这种审查主体模式会产生不同系统与科层之间的矛盾冲突等问题。如果二元联动审查主体模式中包含权力机关，即使该模式赋予了权力机关对党政联合发文中涉及党内事务的部分的阅览审查权，但受限于党内事务的政治属性和审查对象层级不完全性，权力机关对党内事务所涉及的信息或要求等难以全面掌握，这会使其对于党政联合发文的审查更多停留在表面。由于权力机关或行政机关的审查意见仅供相关党的机关作为参考而不具有强制约束力，加之行政机关由权力机关产生并对权力机关负责，可以推知在党政联合发文的审查过程中，这三类机关审查意见的效力位阶大致可以确定为“党的机关>权力机关>行政机关”。
然而，这种效力位阶也会引发新的问题。那就是当党的机关和权力机关或行政机关出现审查意见不一致时，权力机关或行政机关的审查意见可能会停留在表面，导致党政联合发文在合法性审查方面效果有限，从而使二元联动审查职能分工有流于形式的风险。对于“权力+行政”联动审查主体模式而言，由于行政审查系统尚不健全，实践中主要依据行政机关内部的程序和要求进行审查，尚不能与发展完备的权力机关审查体系相匹配，彼此在审查标准和内容等方面存在较大差异。当权力机关和行政机关针对党政联合发文的审查意见出现不同时，缺少居中调和或结果确认的主体或机制。需要注意的是，在对党政联合发文备案审查的主体模式进行设计时，过度关注不同系统或科层间的协同，容易使本属于备案审查的范围意见之争上升到不同系统之间的对立，这显然也不利于法治体系的稳定与统一。
四、党政联合发文“三元联合+司法附带”的审查主体模式构建
无论是将党政联合发文单独置于党内法规还是国家法律的审查系统，都会因为各自内在逻辑的差异等而形成顾此失彼的局面。在二元主体联动审查模式所存在的问题同样难以有效解决的情况下，多元主体联合协同的模式就成为更为可行的选择。如果将单一审查主体独审当作“一元”，将两个审查主体联动视为“二元”，那么在“一元”和“二元”这两种审查主体模式基础上再进行相应整合而形成的“党+权力+行政”的模式，就可以视为“三元联合”的审查主体模式。与此同时，还必须重视作为保障“最后一道防线”的司法审查机关的作用，使其有机地参与到审查主体的模式构建之中。综上，根据各个审查系统的结构与分工，结合二元联动审查主体模式的实践，在不对现有审查体系进行“大修改”基础上，可构建起一套“三元联合备案审查+附带司法审查”（以下简称“三元附带司法审查”）的审查主体模式，以此形成党内监督与党外监督相结合的主体联合模式。
（一）选择三元附带司法审查主体模式的原因和依据
之所以选择三元附带司法审查这一审查主体模式，是因为该模式可以视为我国“执政党—人大—政府”三元政治结构在党政联合发文备案审查这一具体领域的实践展开，是中国特色社会主义宪制理念与人民法院依法独立行使审判权原则相结合的具体体现。这一模式在程序和功能上既遵循了我国现行政治结构的内在体制逻辑，又能够更好地发挥各类相关主体在备案审查中的治理效能。对此，我们可从以下三个方面来进一步阐述。
一是该模式内含着协调统一的机制逻辑。三元附带司法审查主体模式可以有效贯彻党和国家对备案审查的要求和党政合署办公的体制改革，为不同的政治系统之间搭建协调配合的桥梁。该模式有助于整合不同领域分散独立的备案审查资源，推动党规与国法两个“规范群组”的协调统一。不仅可以增强党政融合提升部门间的工作质效，而且借助于多主体间移送审查建议、联席共商共享以及协商研讨解决等常态化沟通协作机制，可将“硬冲突”转化为“软衔接”，进而有效化解全覆盖的备案审查要求与现实有限审查能力间的矛盾。例如，若仅有移送审查固然可将不同主体衔接联动，但仍然处于两个独立系统各自审查的单一维度，而三元附带司法审查则可以有效地实现整合，将相关备案审查资源整合进同一套系统之中，这弥补了移送审查之不能。不同审查主体对同一党政联合发文进行审查，也有助于促使不同主体对于规范性文件的理解和审查标准的趋同，进而推动中国特色社会主义法治体系在规范层面的完善与统一。
二是该模式可以有效增强对党政联合发文的审查监督。虽然党政联合发文在规范属性和效力判定等方面存在疑问而影响到审查主体的确定，但如果各审查系统的相关主体不在自己职权范围内对此类规范性文件进行审查就存在失职之嫌，这种情况下就容易形成多审查主体都可以介入但审查尺度不一或审查标准各异等混乱局面。三元附带司法审查模式不仅可以弥补单一与二元制审查党政联合发文的不足，将现有备案审查的“制度存量”转化为未来联动联合的“制度增量”，还有助于解决多个系统都能介入但无人过问或监督无力的尴尬局面。如在以往的司法审查中法院的附带审查结论只是通过司法建议告知行政机关，并不具备强制效力，而在多元主体的监督之下相应的监督效果也会显著提升并得到有效保障。
三是该模式也体现了多元协作治理的现代治理理念。三元附带司法审查模式为党政联合发文监督提供了多元化治理手段，既尊重治理对象即党政联合发文的多重规范属性，强调治理主体的多元化介入，又充分运用了党内监督与国家监督内外协同监督的治理手段，这可以视为现代治理理念在党政联合发文备案审查领域具体运用的体现。特别是上文提及超越人大审查范围的部分行政规范性文件，在诸多治理主体协同监督党政联合发文的前提下，开辟了合理介入的契机和共同发现问题解决问题的空间。在这样的治理理念或运行逻辑指导下，三元附带司法审查模式成为了党政联合发文最有效监督模式。
至于三元附带司法审查模式的依据，在近年来党和国家出台的一些政策性文件或法律法规中也不难找寻到，而且这一模式的构建也存在有关实践经验的支持。2023年修改后的《立法法》首次在国家法律层面建立备案审查衔接联动模式。在党内法规层面建立备案审查衔接联动机制的要求，早在2015年党中央就首次明确提及，至2019年修订《备案审查规定》时得到进一步确认和完善。2023年《备案审查决定》以全国人大专门决定的形式明确“联合审查”，这为多元主体从源头上介入党政联合发文的监督提供了可能和进路，也克服了以往备案审查规定分散于各种法规的权责分配，以及合署合设一个专门机构的管理效益等问题。这一转变趋势可从2024年8月《法规规章备案审查条例》新增国务院联合审查的规定中“窥见一斑”。至2024年12月沈春耀在《2024年备案审查工作情况的报告》中提出探索联合审查方式，为今后的党政联合发文审查提供了方向。在审查方式上“联动”是“联合”的基础，而联动审查规模化实践为新的联合审查模式探索建立提供了现实基础。近年来，中央层面由中共中央办公厅主导，会同全国人大常委会法工委和司法部，共同建立了联动衔接的备案审查制度。地方层面也逐渐实现了党的机关审查、权力机关审查和行政机关审查三种系统的规范化互联。例如，甘肃、河南和江西等地陆续推行“府院联动”举措，为实现行政与司法机跨部门联合进行了有益探索。其中，甘肃省人民政府、甘肃省高级人民法院联合印发出台的《关于建立健全府院联动机制的意见》，为化解行政争议搭建了良好的机制平台，这无疑对司法机关作为附带审查主体，引入党政联合发文监督模式提供了实践样板并积累了相应的经验。
（二）三元附带司法审查主体模式中“谁主导”问题
在阐述了三元附带司法审查主体模式的原因和依据后，我们也就明确了采用这一审查主体模式的合理性与必要性，接下来应当进入对该模式在实际运行中存在的相关问题的讨论。首先需要回答的一个问题是，该模式中所涉及的多元主体如何确定其主次角色关系。换言之，在三元附带司法审查主体模式中，至少包含着党规与国法两个审查系统，应该由其中的哪一类主体“主导”审查工作的开展呢？进言之，当这两个审查系统的审查结果出现不一致现象时，应当以哪一个系统的审查结论作为最终结论呢？
在宪法确立的国家机构职能中，全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，承担着立法职能，并享有解释宪法、监督宪法法律实施等职权。相较于其他机关，全国人大作为权力机关在地位上具有最高性。在人大与政府都享有审查权的前提下，为了维护人大作为权力机关的最高地位，当行政机关和权力机关同时开展审查时，显然要遵循“人大主导”或者以权力机关的意见为准的原则。但在三元联合主体中由于包括了党的机关，人大主导这一原则就不宜再适用了。其实，在确认多元主体共同参与审查的前提下谈“谁主导”，并不意味着由哪一类主体行使审查的主导权或指挥权，亦不是其他审查主体简单地遵守某一主体发出的指令，而更多地要强调多元审查主体如何通过整体上的协调最终达成一种共识，从而消弭各主体审查结果之间可能存在的冲突。鉴于此，三元联合主体可视为二维层面的“品”型组织架构。具体而言，党的机关在此结构中起到中枢性、承启性的居中协调作用，不仅包括其与不同审查主体的单边关系，还包括人大与政府、司法与立法等之间的关系，从组织和功能上党的机关都应是领导地位。对社会高度关注、各方分歧较大难以协调的重要事项等，党的机关也应拥有“最后发言权”，包括审查结果的决定权以及党政联合发文的撤销权与改变权。权力机关和行政机关则可以被授予外部的监督权，以及起到支持、辅助作用的审查建议权，二者的核心功能表现在对党政联合发文的合法性控制上，同时在党的机关居中协调下能够为双方保留回应的权力与空间，以此在组织形式上构建起类似费孝通所讲的“差序格局”。
不仅如此，党的机关对于合宪性审查在形式把控后，具体审查判断可交由相关权力机关，尊重权力机关即全国人大常委会所享有的合宪性审查权。在合法性审查方面，三元主体应为同等重要、共同参与的“平等关系”。若在合法性审查中缺少任何一方的参与协同，三元审查模式效能都将大大降低从而影响整个审查模式的运行效果。例如，全国人大常委会法工委和司法部的审查建议，也会在实质上增强中共中央办公厅的党规合法性审查能力。此外，在程序设计上，应注意审查职能不能交叉重复、脱节断档，避免不同审查主体制度间产生抵触与冲突。通过三元主体的协调，不仅厘清了党规与国法联结冲突的“病灶”并予以解决，同时也促使不同审查标准对草案的认同与转化，从而避免审查结论的“不一致”甚至“相抵触”。实现通过共性判断以达成审查共识的目的。
（三）三元附带司法审查模式中多元审查主体的介入时机
在确定该模式下审查主体的主次角色后，还需要在程序上确定各主体履行审查职能的先后顺序。多元主体介入党政联合发文的监督需要合适的时机，这也是三元附带司法审查模式启动的前提。一般而言，根据党政联合发文的内容和监督程序可分为三种情况：首先是不需要审查的。若联合发文作用范围仅在党内而不会外溢到国家治理领域，且文件内容是抽象概括的并带有全局纲领或原则指导性色彩，这种具有强政治属性的政策性文件只需交由党的机关自查即可，而不需要启动三元附带司法审查。这样既可以避免监督职能交叉也能减轻备案审查的工作负担。如果将强政治属性作为移送党的机关单独审查的动态标准，那么作为规范性文件的文本载体的属性就可以视为一种静态标准。因为重要的政治性决定都是以会议纪要、会议决定等特殊格式作为载体，原则上不直接产生外部法效果，自然也不能纳入审查载体范畴。至于党的机关审查遇到的合法性难题，可以借鉴对党内法规的审查处理方式，当然对于权力机关和行政机关反馈的合法性意见，党的机关应予以充分重视，以突出对党政联合发文的合法性观照。对于党政联合发文的政治性审查，采用法规备案审查中的政治性标准来衡量显然也是不合适的，党政联合发文备案审查要讲政治但不能“管政治”。尽管法律备案审查中，常规政治性或政策性标准要求符合党的决策部署和改革需要。但这只是表层现象，实质上执政党作为使命型政党，必须要不断发挥“先进性”的引领作用，党的很多决议是要走在法律前甚至是“超法”的，而且作为审查标准的党纪也是严于国法的，因此用法律备案审查中的政治性标准来衡量显然不太合适。这种情况下，由党的机关对党政联合发文的合政治性标准作出审查结论更为合适。对此，权力机关或行政机关应当保持相应的克制。
其次是需要主动审查的。如果党政联合发文涉及政府职权范围内的具体行政行为，且可能存在与上位法相冲突现象或者对行政相对人合法权益可能造成负面影响，此时权力机关的审查必须及时介入。党的二十大报告中指出：“健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度,维护国家法制统一、尊严、权威。”《备案审查规定》第11条也规定:“审查机关在审查中，应当注重保护有关地区和部门结合实际改革创新的积极性。”在对上述情形中的党政联合发文进行审查时，仍要尊重行政机关在各自部门领域的专业性。这也是党政联合发文备案审查需要遵守的基本要求。由于部分党政联合发文有其独特的专业话语体系，仅从文义进行审查难以知其所以然。启动三元备案审查的目的就是要协同相关部门，征求相关意见并反馈，并经专家论证最后形成审查结论，对某些确实不适当的内容监督修改。这样实现了监督必要性与尊重专业独立性的统一。在科层体系方面，虽然中央或省级层面制定一些审查标准和指引规范会对下级机关有所帮助，但是备案审查本身存在“自我回避、自我限缩”的特性，这就会导致下级党政联合发文对政策自主探索空间被压缩，如何在保留这类文件特性的同时，把握好备案审查中比例原则的裁量限度仍需不断探索。
最后是需要进行司法附带审查的。作为一种被动审查方式，司法机关首先应对党政联合发文审查保持一种“不告不理”的谦抑态度。相较于司法附带审查，党的机关、权力机关和行政机关的审查可以视为一种前置性审查，党政联合发文经过该三类主体协同下的前置审查，其“出错”概率应该会大大降低。如果行政相对人在行政诉讼中请求对相关党政联合发文进行附带审查，在一定程度上表明前置审查环节可能忽略了党政联合发文所存在的一些问题，而也正是存在的这些问题影响到了行政相对人的合法权益需要司法救济。这种情况下就需要司法机关即人民法院在行政诉讼过程中启动对所涉及的党政联合发文的附带审查。司法审查之所以不直接参与到三元审查中而仅发挥附带作用，一方面因司法审查具有很强的被动性，提前介入不能有效发挥“最后救济权”的功能，而后期介入有助于弥补备案审查机制单一的缺陷。另一方面，基于法院审裁一体的功能，若法院参与到三元联合中提前审查，则最后司法裁判的结果只能是肯定的，即“损害行政相对人的党政联合发文是合法合理的”，否则其余的裁判结果就是在自我否定，从而产生逻辑错误。
（四）实行三元附带司法审查模式需要突破的梗阻
党政联合发文作为横跨党规与国法的一种具有衔接意义的规范性文件，兼具党规和国法双重规范属性。然而，实践中不同的党政联合发文在牵头制定主体、规范内容侧重以及调整对象指向等方面都是有所区别的。在确定三元联合主体合适的介入时机时，还需要明确区别出界分党政联合发文所涉及的党与政相关主体各自的职权范围。《中国共产党党内法规制定条例》第13条规定：“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。”从发布程序进行源头分析，目前党政联合发文共有两种流程：一种是由党的机关牵头制定，经有关党组织修改并送相关政府部门进行审核后由党组织予以发布。这种从党组织出发到党组织收结的闭环过程不仅突出了党对党政联合发文工作的领导，也使得此类党政联合发文具有更为鲜明的党内规范性文件属性。另一种就是由政府牵头制定，转送相关党组织审核后予以发布。这种从政府到党组织的单线流程也是实践中应用较多的方式。因为发文机关只有党组织，若仅根据主导机关或发文机关进行审查则很难明确责任主体。这是因为两种流程开启要使用哪种的标准并不明确，这也造成实践中往往任选流程，也就无法对审查情形的区分有所帮助。为避免以上问题以明晰审查情形，需要提前将该项工作进行归口职责划分，归类为党组织管理或政府管理并负责。在责任主体明确前提下再严格按照制发流程进行，就可以结合不同的审查情形进行主体模式的适用。若实践中遇到未明确审查类型的少部分党政联合发文，则审查对象的判定标准不仅需要靠文件字号、主送部门、公章及落款等外在标识，还应把内在实质内容作为辅助判定标准，以此保证备案审查及司法审查适用准确。
三元备案审查模式除了党的机关进行职权性审查外，还需赋予权力机关和行政机关以授权性审查权，以回应职权性审查面临的局限和需要。通常来讲，党政联合发文中确有不当规定的，因其具有行政管理职能，且具体行政行为与损害结果有关联，那么就应当将其视为行政规范性文件，可以接受权力机关或政府机关的审查监督并予以司法审查，但这要修改相关法律才能实现。周佑勇认为，具体操作可在党内法规与国家法律监督规定中进行完善，或在相关备案审查的法律法规中赋予人大或法院审查党政联合发文的权力。
总之，在全面依法治国的整体格局下，党政联合发文应不应该监督本身已经不是问题，而如何构建科学合理的审查主体模式关系到此类规范性文件能在多大程度上纳入法治轨道。诚然，多元审查主体协同的审查主体模式“牵一发而动全身”，而如何整合党内法规和国家法律两个体系的备案审查资源，如何实现对党政联合发文的有效监督，是一个极其复杂的理论与实践难题，需要我们以智慧和勇气在治理实践中不断进行探索。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：陈光、赵硕民：《论党政联合发文审查主体模式选择》，载《河北法学》2026年第2期，第63页-80页。
