作者简介:廉睿，男，山西襄汾人，湘潭大学法学学部教授，湘潭大学纪检监察研究院研究员，博士生导师，法学博士、博士后，研究方向：司法制度、监察法学。
摘要:政策司法化是指政策进入司法、适用于司法的过程，是政策与法律之间的良性互动。从认识论和本体论维度来解读政策司法化的内涵，政策司法化既表现为司法理念的政策化、司法效果的政策化和司法根据的政策化，又以司法解释、司法性文件和指导案例的形式存在。总结我国政策司法化的实践成果，政策在影响司法活动的过程中充当解释依据、综合论证理据和裁判依据三种角色，分别对应合政策性解释、法律论证和直接适用三种实践路径。为警惕过度政策司法化带来的法治风险，应当确立阶层化的政策体系，从根本上对政策施行法治管控；在政策司法化的运行过程中，构建司法审查机制以实现法院内部监督，并以功利性的比例原则作为政策司法化的运行边界。
关键词:政策司法化；政策；政策体系；合政策性解释；司法审查机制
一、问题的提出
在我国，作为“意识”反哺司法的一种重要形式，政策与司法的互动早已是一种常见现象，政策对于司法行动有着现实且重大的影响。依据《宪法》第1条的规定，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，党对于一切事物都处于领导核心地位。政策作为党的意志体现，其影响力势必贯彻到包括司法在内的社会各方面，这是政治上的必然性。从法治历程来看，我国经历了从“依政策治国”到“依法治国”的历史转型，法治体系中保有大量的政策成分，短期内完全剔除政策对司法的影响是不现实的。以北大法宝为数据库进行检索，我国现行有效法律共计有180部直接使用“政策”这一概念（检索时间：2025年12月3日）。若是再加上行政法规、司法解释、部门规章等，这一数量将直接飙升至96 620份！这一数字无疑表明：政策的法律地位不容忽视，必须正视政策之于司法的影响效果！更何况，进入社会主义现代化建设新阶段，治理体系和治理能力现代化成为新时代社会主义建设的总体目标，司法作为法律参与社会治理的重要手段，也应当紧随政策导向及时回应社会需求，发挥出较高的社会治理效能。如何促进政策与司法之间产生良性互动，叠加出更高效的法律治理模式，既是新时代社会治理所提出的新挑战，也是司法领域改革创新所面临的新机遇。
吊诡的是，政策如何影响司法这一如此重要的法治命题，即政策司法化命题，却在学界少有人予以关注探讨，实务中更是对此默契地噤声默认。以“政策司法化”为检索词在知网进行检索，专门论及政策司法化的文章寥寥不过十余篇。并且，已有讨论大多集中于政策与司法之间的抽象关系，而有意忽视政策与司法的现实关联与彼此作用。这种略显“刻意”的忽视有其历史成因。实际上，政策影响司法活动、进入司法过程，已经成为不可避免的法治现实。在依法治国的环境下，政策司法化应当有一席之地。在确保法律至上的基本原则前提下，理应发挥政策司法化的积极价值，控制可能的消极风险。少数学者注意到了这一点，积极推动政策司法化的理论研究，既有宏观地论断政策司法化在国家治理中的现代作用，也有以政策司法化的外在表现形式（如指导意见、会议纪要等）为研究素材，总结我国政策司法化的具体特征。可以说，政策司法化的研究任务方兴未艾。
不过，政策司法化的生命在于政策影响司法的运行逻辑与实践范式。既往研究过于关注政策司法化的表现形式，即一种本体论的观察分析，却遗忘了政策司法化的核心领域在于探索政策如何功能性地影响司法，即一种功能论的观察归纳。承认政策之于司法的独特地位与功能意义，属于政策司法化研究的价值前提。在司法实践中如何合理地融合政策与裁判，又当以何种方式保障司法的独立性与政策司法化的理性化，这些才是政策司法化理论研究的核心命题。基于此，本文拟以我国应用频繁、基础深厚、根据充分的刑事政策为实例，透视政策影响司法过程的方式方法，以求见微知著，从学理上总结政策司法化的效用机制，并提炼政策司法化的理论根基以及法治路径。
二、政策司法化的理论根基
科学认识和解读政策司法化的真实意蕴以及其功能价值，是证成政策司法化具有法理正当性的首要前提。按照彭中礼教授的归类，法律中的“政策”包括法律政策、法律之中的政策、法律之外的政策和法律之上的政策。当然，相较于法律之外的政策，法律政策、法律之中的政策和法律之上的政策适用于立法、司法活动的频次更高，更具有政策法治化的典型意义。故而，往往是这三种政策较多地受到学界的关注和讨论，而法律之外的政策则少有法学学者予以关注。实际上，法律之外的政策是党和国家针对某一社会领域的具体运行，提出国家的宏观指导与意志引领，在有关纠纷的裁判中反而更具有遵循和参照作用，其价值不容忽视。因而政策司法化的相关分析，绝不能抛开大量存在于法律之外的政策，而仅仅着眼于法律中显而易见的内部政策。唯有立足这一前提，才能正确阐明政策司法化的内涵与价值，推动纸面上的政策贯彻落实到行动中的政策。
（一）政策司法化的时代背景
政策司法化与中国式现代化的时代历程息息相关，必须“依托于中国的法治现代化建设这一时空背景”，才能找到政策司法化的准确定位。进入现代化以来，“国家治理体系和治理能力现代化成为治国理政的重要目标,政策和国家法律的规范转化和逻辑交融成为国家治理的时代主题”。2019年中共中央发布《关于坚持和完善中国特色社会主义制度。推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出法治体系是国家治理体系的重要依托，必须坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。法治是国家治理的基本方式与文明特征，推进国家治理体系现代化内在地要求法治现代化，即立良法、行善治。中国式法治现代化不仅是依法治国的现代化，更是“法治中国”的现代化，是一种法律保障国家治理、法律参与社会治理的高级模式。这就意味着，司法活动作为法律治理的有力途径，必须适应治理环境、顺应治理导向、回应治理需求。而政策产生的动因正是特定时空范围内所面临的全局性、地方性或行业性的问题，是一定时期内治理需求的集中反映。法律要想实现自身治理的“活性化”，只借助司法活动是不充分的——在合法性原则的要求下，法律的滞后性、静态性严格限制了司法的范围与边界——而是要在司法活动中借助政策来确定对当下社会主要矛盾纠纷的策略方针，有选择、有重点地回应治理需求。有学者形象地比喻道，政策仿佛是“日渐老化、僵化、呆滞化的法律机器”所需要的“润滑剂”。如此一来，通过政策司法化，法律与政策有机融合、共生共治，共同服务于社会系统的最高目标——人民需求的实现。处于中国式现代化建设的历史新阶段，政策与司法的良性结合实属必然，政策司法化也将作为法治现代化的必要组成部分发挥出应有功效。
同时，我国要建设的法治现代化是规则之治、创新之治，政策司法化要秉持司法改革的勇气与谨慎，在已有知识体系的基础上进行科学合理的学理创新，适应规则之治、创新之治的法治要求。回顾既往，我国法治建设相继走过了对域外经验的“照搬全收”和简单化“模仿改造”两个阶段，已经进入自主化的法学知识体系建构新阶段。法治现代化所要求的创新之治，是探索具有中国特色、符合中国国情的法治现代化道路。在此时期，重要的是从根本上进行制度创新、理论创新，而非简单的“小修小补”“小打小闹”。纵观全局，党的领导是我国法治建设的显著特征与政治底色，政策来源于党的意志，与法治建设、人民利益紧密联系。不同历史时期下，国家任务与制度环境也各不相同，政策与法律的作用和关系也不尽一致。现如今，党通过政策指导立法、司法和行政等法治途径发挥政策作用，而非以政策代替法律来管理社会，从而确保法律在治国理政中的规范性地位，推进全面依法治国。政策从独立根据到法治指引的地位转变，对应着从“政策认同”到“软法取向”的身份转换，政策司法化由此代表着“软法”属性的政策与“硬法”性质的制裁规范之间的良性互动。位于构建自主知识体系的历史节点，应当承认：政策司法化是在党的领导下探索中国自主司法模式建构的有益尝试，是对以往中国法律知识“遗产”的试验性继承。
（二）政策司法化的内涵阐释
关于政策司法化的概念界定，法理学界较为默契地保持一致，即将政策司法化理解为法律与政策的结合，其产物即为司法政策。政策司法化的研究于是可转化为司法政策的学理研究。此种观点有利于从法学视角来限缩政策司法化的研究视野，找准政策司法化的研究对象，为政策司法化研究提供诸多便利，但却不能揭示政策司法化的本质特征。如前文所述，政策司法化是法治现代化进程中一种治理措施的创新，必须要紧密贴合治理实践，这就决定了其在灵活性、目的性之外，还具有发展性的实践品性，能够与时俱进地发展司法模式，有效解决现实问题。当我们言称“政策司法化”这一概念，其必然指向一种动态的政策与司法的互动过程，而非静态的结合状态或者某种产物。故笔者提出，应当将政策司法化界定为政策进入司法、适用于司法的过程。其中，“政策进入司法、适用于司法”强调的是政策在司法活动中发挥出规范性作用，而非从司法活动外施加作用影响司法的实效性。同时，政策与法律的关系至少在逻辑上是彼此独立、能够加以区别的，即便是法律政策、法律之中的政策，其政策属性也远超法律属性，理应在逻辑上归入政策范畴。政策司法化所指向的正是外部政策打破法律隔阂，作用于法律领域的内部司法活动。“过程”强调的是政策司法化的动态性，是对政策与司法之间交往互动的高度概括。政策司法化的过程是一种双向互动（见图1），既有政策向司法输送正反馈，推动司法的政策化，又有司法向政策回送负反馈，促成政策的司法化。概言之，对政策司法化的解读，可分为政策的司法化和司法的政策化两个维度。
图1 政策司法化的概念示意
从认识论维度来看，政策司法化表现为司法的政策化，即司法制度以当下的国家政策为主要指导，凡是司法活动都不得直接违背政策的基本内容与基本精神，凡是司法裁判的结果都不得不利于政策的贯彻落实。依据政策化程度的不同，司法的政策化依次可分为司法理念的政策化、司法效果的政策化以及司法根据的政策化。单纯地依法司法不能回答司法的目的、精神与路径，政策在此时扛起了重任，成就司法理念的政策化，为司法指明法治目标，避免司法的盲目性，为司法指明法治底线，避免司法的失偏性。而在一些成熟的法律领域如刑事领域，该领域的基本政策、具体政策已经在立法层面得到确认，有着最高人民法院、最高人民检察院等司法机关的权力背书。基于立法与司法的关系，从经验层面确立司法应受政策指导的原则，要求司法活动应当遵循政策之精神，实属规范上的必然结果。司法效果的政策化注重在个案、类案中发挥出司法的引导与教育功能，将是否有利于政策实施作为判断裁判效果的重要标准。至于司法根据的政策化，即要求以政策为司法裁判的正当根据。我国《民法通则》（2009年修正，已废止）第6条曾是司法根据的政策化的表现形式之一。该条规定“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”，明确承认国家政策可以当作民事活动的一个补充性法律渊源，虽然现已修改，以习惯代替政策的法源地位。
从本体论维度来看，政策司法化是政策的司法化，即为了满足司法活动的需要，对政策从司法上进行再阐释和再界定。从发生学来看，以政策进入司法为起点，率先出现的将是司法的政策化。随着司法的政策化不断向前推进，司法上的具体需求将反馈给政策，引发政策的司法化，并进一步指导司法的政策化，最终形成从司法的政策化到政策的司法化再到司法的政策化的螺旋循环。在此过程中，政策的司法化作为必不可缺的一个环节，意味着要对政策本体进行司法维度的改造，提炼政策理念、解读政策精神和细化政策内容，为司法机关提供切实可行的行动指南。司法政策是政策的司法化改造的最终结果，一方面连接法律规范和制度规则，另一方面连接国家政策和民间习惯。在我国，政策的司法化以“司法文件”“指导性案例”“司法解释”等形式存在，分别在司法实践中表现出不同的司法功能。另外，政策的司法化存在一个思维上的悖论：从法治的基本要求来看，政策的司法化必须要实现政策的制定主体、范围、内容、程序等的法治化，这就势必导致政策部分或者全部地丧失自身的政策特性，而获得更多的法律特性。于是，政策的司法化就与政策的立法化具有相同特性，在对政策本体改造的同时，也在对其进行消解与转化。
（三）政策司法化的规范价值
第一，提升司法履职能力。政策司法化与司法观念的嬗变有着密切关联，基于不同的司法观，政策的法律地位、法律功能均会出现相当大的差异。现代司法的终极目标是实质正义、个案正义，这就要求司法裁判不仅要满足形式合法性的要求，还要积极追求实质层面的合理性。换言之，司法活动不能保持一种僵化的、机械式的司法观念，而要转向灵活的、开放的能动性司法。尤其是轻罪时代的到来，指数型增长的案件数量以及情节轻微的犯罪事实，使得立法者不得不进一步放宽对司法裁判权的限制，以探索一条更加能动的司法模式。而政策司法化正是一种提升司法能动性的有效方式。一方面，政策司法化能够从规范上为司法裁量权“解绑”，软化法律规定的严格要求，拓宽司法能动的自由空间。另一方面，政策司法化通过价值判断指引法官的司法活动，发展出以政策作为价值判断来源的合政策性解释，防止出现“合法但不合理”的解释结论。从司法维度来看，法律所能赋予的空间必定是有限的，否则宽泛的条文规定将导致规模化的司法恣意出现。政策则不同，政策融入司法、影响司法的方式是一种软性的说服和引导机制。
第二，指引人们填补法律漏洞。曾有一种观点认为我国现行法律体系已经较为完备，基本上不存在法律漏洞和法律缺陷，不再需要运用政策来补充法律。这种观点恐怕不能成立。凡是由于各种主客观原因使法律规定在内容上出现欠缺或不周密,从而造成法律适用的困难，都应当被看作法律漏洞。不同于规则细致、内容详实的民法典，刑法中的空白罪状、规范性的构成要件以及不作为犯等，均可被视为一种法律漏洞。例如刑法中规定犯罪未完成形态可从轻处罚，但是各种未完成形态所对应的从轻幅度如何，具体到个罪是否有所差异？单从刑法条文来看，这些问题显然找不到答案。宽严相济的刑事政策在此时发挥作用，以内部司法性文件的形式对各类从宽、从严规则予以细化，指引司法者填补法律漏洞。另外，政策司法化广阔的发挥空间其实在于“领域法”。领域法是以问题中心为导引，涵括全部特定经济社会领域与法律有关的现象，具有十分典型的实践导向。这就决定几乎每一个领域都存在主导性的国家政策，如环境政策、经济政策等，并在政策主导下建立起领域内的基本秩序。在领域法秩序中，“徒法不足以自行”，唯有推行政策司法化，让政策与法律共生共治，才能在解决实践问题的同时维护好法治权威。总的来说，运用政策司法化来填补法律漏洞仍然是必要的，既能充分运用政策的目的性特征，以实践纠纷为司法导向，又能推动政策规则化、具体化，起到补充立法的规范作用。
第三，形成稳定的法治预期。在过去，政策因不稳定性、不公开性而备受批判，引发对于政策逾越法律权威、法治被人治主宰的担忧。时至今日，由于政策公开制度基本健全，再加上综合利用各种多媒体宣传政策，这一现象得到改观。较之于法律，政策甚至具有更高的公开性，其社会基础也更加深厚。或许有法官、检察官不能准确记忆法律法规的条文内容，但却不会不知晓法律政策的精神理念，因为他们必须常态化地进行政策学习。同样，或许有民众不知晓刑法分则所规定的诸多罪名，但却不会不了解宽严相济刑事政策的基本要求，因为他们时刻能够听到政策宣传的“喇叭声”。事实上，无论是法律中的政策，还是法律外的政策，都充当着实在的“原则”这一角色，成为司法者、公民判断自身行为合法性与否的重要参照。因此，将政策应用于司法活动其实更利于维护法治权威，也更利于引导人们作出准确而稳定的行为预期。
三、政策司法化的实践路径
受政策灵活性特征的影响，政策司法化的实践样态纷繁复杂，不一而足。毋庸置疑，运用立法手段直接将政策纳入国家法律体系是最为有效地促使政策司法化的手段。但政策司法化核心的观察维度是司法而非立法，当务之急是从司法裁判中及时总结政策司法化的有效路径，为政策立法化提供经验供给。故本文运用模型化的方法对政策司法化进行抽象概括（见图2），共提炼出三种实践范式，分别为合政策性解释、法律论证以及直接适用。不同的实践范式中，政策所处的地位、发挥的作用以及作用对象也各不相同。其中，合政策性解释是政策影响司法者认识法律规范、发现司法正义的过程；法律论证是政策作为一种有力的论证理由佐证裁判结论正当性与合理性的过程；直接适用是将政策视作一类法律渊源，适用政策规则得出裁判结论的过程。
图 2 政策影响司法的路径类型
（一）合政策性解释：作为解释依据的政策
当司法者以政策内容为基准来应用法律规范，运用政策精神、政策理念来理解法律规范时，这就产生所谓的“合政策性解释”。合政策性解释与政策解释不同，前者是以政策为依据解释法律规范，是对法律规范真实意蕴的探寻；后者是对政策的规范阐释，旨在形成可适用、可操作的政策规则。在刑事领域，合政策性解释常常被称为功能解释，用以弥合刑事政策与刑事规范之间的“李斯特鸿沟”。由于目的理性是现代刑法的体系根基，刑事政策能够通过作用于规范保护目的的法益范畴，来影响和形塑刑法条文的解释，以实现政策的目标指引。并且，我国存在大量准规范性质的政策，这一特殊国情决定了解释法律规范时必须体系地考虑政策规定。政策由此成为法律解释的目的依据，具有辅助性质的解释地位。从解释结论的范围来看，合政策性解释往往表现为一种限缩性解释，旨在参照政策内容来审查行为是否具备实质违法性和刑事可罚性，从而限缩刑事处罚的范围。例如，基于经济犯罪等法定犯的前置违法性特征，对刑事法律规范中经济犯罪的出罪解释,依附于非刑事法律规范（如行政法、行政政策等）对经济不法行为的排除和阻却。
不过，当我们把视野扩张到整个司法领域可知，合政策性解释的功能远不止于此。实际上，合政策性解释的核心要义是价值判断的实时性。合政策性解释所援引的不仅是内部的司法政策，更多是外部的国家政策。这些国家政策具有强烈的问题导向性，能够为法律判断提供最及时、最显著的价值尺度。比如，在“马阿牛、马双布妨害动植物防疫、检疫案”中，国家对“非洲猪瘟”的疫情防控政策细化了国家食品安全管理标准，要求严格禁止跨省、跨州市调运生猪及猪肉制品，限制跨县调运生猪及其产品，被告人因违反管理法规及管理政策而获罪。归纳可得，合政策性解释的适用情形大约有以下三种：第一，在法律规范的内容或适用范围不明确时，合政策性解释可合理确定法律规范所保护的法律关系，为法律判断提供实质依据。第二，在法律规范之间存在价值冲突或者彼此矛盾时，合政策性解释有助于决定不同价值在法律体系中的位阶，为法律判断提供价值指引。第三，在法律规范无规定、不明了、不完备而法官不得拒绝裁判时，对于法律原则的合政策性解释能够提供有助于当下纠纷解决的、容易为大多数人所认可的解决方案。
值得警惕的是，“一旦涉及到价值判断，裁判就有主观、恣意和片面的可能。”作为政策与法律之间价值判断的融合，合政策性解释实为一把双刃剑。一方面，合政策性解释的实质倾向显著，更适宜于维护实质正义。在党的领导下，国家政策具有科学性，有着不断反思、不断发展、不断优化的良好品质。某种程度上来说，政策比法律更“聪明”！根据政策所作出的合政策性解释能够对当前法秩序变化快速作出反应回馈，更有利于实现法律的安定性。另一方面，合政策性解释存在政策逾越法律界限的异化风险。由于政策颁布者具有最高意义上的政治身份，刑事政策除了在法律维度对刑法解释产生作用，更从政治维度对法官主体施加影响。基于经济理性人的逻辑考量，法官不能承认也不敢承认一种不符合刑事政策的解释结论，否则其很可能遭受身份剥夺、记过处分等处罚措施。存在以政策判断突破甚至取代法律判断的风险。并且，合政策性解释持守着一种功利主义的政策裁量观念，以最有利于纠纷处理为解释原则。在此政策解释语境下，只要功利效益相同，法律规范的贯彻适用与其他纠纷处理方案具有同等地位。而政策“总是会想方设法地摆脱一切可能构成束缚的东西，包括突破旨在保障个体自由的传统法治国原则与具体的刑事责任基本原则”。长此以往，政策司法化难免显示出搁置法律规范的倾向。
（二）论证理由：作为综合论证理据的政策
法律论证是政策影响司法活动最为常见的路径，政策作为论证理据用以证成司法裁判的正当性。如陈金钊教授所言，“法律论证不是要简单地宣布什么样的法律结果,而是要说出判决的理由和根据。它使得法律不仅呈现出其强制力,而且还显现出法律中的道德和理性的感召力。”在司法过程中，法官所承担的论证使命是要以论证的态度回答为什么选择在本案中适用这条规范，而不是适用其他规范。2018年最高人民法院颁布《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》，强调“通过阐明裁判结论的形成过程和正当性理由，提高裁判的可接受性，实现法律效果和社会效果的有机统一”。“法律根本上是说理，说理离不开论证。”政策由此作为综合论证的理由进入司法活动，形成独特的政策性论证。从实践效果来看，政策性论证符合我国裁判文书的说理需要，能够提升裁判文书的说服力和司法的公信力。如在“王道海非法占用农用地案”中，被告人实施非法占用农用地的行为违反土地管理法规。单单依据行政法规和刑法分则的规定，不足以使被告人认识到占用农用地行为的严重社会危害性。法院于是特别强调，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”“民以食为天，耕地是人类生存之本，是国家发展的基础，破坏农用地将危及国家粮食安全，影响社会稳定”，用以加强裁判的说理功能。
从裁判文书来看，援引政策以论证观点的现象并非法官所独有，而是普遍存在于控辩审三方的行动中，且三方对此往往持有积极主动的态度。如在“郝某帮助信息网络犯罪活动一案”中，在对被告人的量刑说理部分，法院主动援引“当前严厉打击电信网络诈骗犯罪的刑事政策”，以说明处罚轻重的合理性。在“罗志华与山阴县旺旺运输有限公司、王新非法占用农用地案”中，检察院“按照国家对民营企业的政策，从支持企业发展角度出发，调整变更了量刑建议”。最为频繁运用政策论证的反而并非法院和检察院，而是被告人及其辩护律师。被告人及其辩护律师往往偏好主动援引宽严相济的刑事政策，或是提起量刑异议，或是争取更为宽大的量刑结果。这既能说明在司法裁判中引入政策说理的正确性，也能反映出我国已基本建立起良好的法律论证程序与环境。
（三）“法律渊源”：作为裁判依据的政策
从规范法学的角度来看，法律渊源是一个专门描述司法过程的概念，是指法官在哪种法律形式中探寻针对个案的法律。也就是说，法律渊源必须是司法裁判过程中裁判依据的来源，包括效力渊源与认知渊源两种类型。“法律渊源是司法之法，是在司法适用过程发现和寻找的”，这一点基本得到普遍认可。如果谨守法律渊源的形式要素界限，那么对于司法化的政策而言，其不具备立法程序的创设条件，无法称为裁判依据的效力来源。但是，经过司法化改造的政策具有一定的“法的形式”，能够与个案结合形成具体的裁判规则。这使得政策成为提供裁判依据之内容的认知渊源，可以被归入法源范畴。如果认为法律渊源较之法律形式更为开放，法官可以在其他社会规则中去搜寻能够证成其法律裁断结果的规则，那么司法化的政策属于法律政策将是毋庸置疑的。无论如何，当我们称司法化的政策为一种法律渊源时，至少在此时政策是司法裁判的可信依据。不仅司法者相信可以在司法活动中引入政策为裁判依据，他还有充足理由相信公众也持有同样态度。
虽然《民法典》从效力上废除了政策的法源地位，但我国司法实践中仍不乏将政策视为法律渊源的示例。比照“汤富刚故意杀人案”和“于敏故意杀人案”来看，在“汤富刚故意杀人案”中，法官称“判处的刑罚符合我国刑事法律、司法解释和刑事政策的规定，量刑并无不当”，但在“于敏故意杀人案”中，刑事法律、司法解释和刑事政策的顺序却作了调整，变成“刑事政策、刑事法律和司法解释”。这种做法绝非一时的疏忽错漏，恰恰反映出在部分司法者的眼中，刑事政策的法源地位甚至高于刑事法律、司法解释。并且，当被告人及其辩护律师主动主张“应当遵循刑事政策”时，这已经隐含着应当将政策作为行为依据、法官应当将政策作为裁判依据这层意思，即不言自明地主张“政策是法”。当然，这种法源地位的获得是有条件的：政策必须实现高度的法律化，甚至转化改造为法律体系的一部分。虽然法律之外的政策也可辅助司法者认识裁判依据的内容，但这种辅助效用较为有限，因为司法者不能作出如下确信：法律之外的政策将会被公众所正确认知并信服。法律之内的政策则不同，无论是通过立法手段还是司法手段，经过法律化的政策都被授予权威性特征，能够成为人们判断自身行为合法与否的规范依据，同时自然可以当作法官寻找裁判依据的关键起点。故而，政策获取法源地位的过程与政策司法化的过程实为“鸟之双翼，轮之双驱”。当政策最终被认定为一种规范的法律渊源，就意味着政策司法化获得独立的立法象征意义，政策与司法的互动循环将迎来理想层面的逻辑终结。
四、政策司法化的理性限度
尽管政策司法化有助于司法活性，优化法律治理模式，但过度的政策司法化也将引发“政策侵蚀规范”的风险隐患，甚至最终可能导致司法代替立法、行政主导司法的局面。政策的司法适用应当受到合法性原则的限制，这是现代法治国建设的基本要求。因此，即便是实现规则完善、灵活开放的法治现代化，也应坚持有底线、有原则的政策司法化，保证政策司法化的法治理性。这就要求在政策司法化的前端、中端与末端分别施加管控，全周期严格防范出现政策司法化的法治风险。具体而言，应以“政策体系阶层化”“政策司法比例化”“政策司法审查”为管控手段，实现政策体系同司法裁判的科学融入与理性运行。
（一）政策体系阶层化：政策司法化的法治前提
政策司法化最易被人诟病之处是以政策为风向标，司法容易沦为“任人挥舞的旗帜”。为了缓解政策的随意性，有必要阶层化政策体系，建立起如同罪刑阶梯一般的政策体系结构，运用阶层之间的客观关联约束政策的颁布与运行。所谓政策体系阶层化，是指政策体系应当具有位阶明确、结构科学、思想统一的特征。位阶明确，政策效力的高下之分才一目了然，司法过程中遇到有政策冲突的情形才会有清晰的取舍之道；结构科学，政策属性、边界以及关联才会一览无遗，司法适用时才能准确定位到相关政策，并体系地解释政策内容；思想统一，意味着坚持党的领导，以保护人民利益、满足人民需求为政策中心，为政策司法化打下坚实的正当性基础。换言之，从中央政策到地方政策，从基本政策到具体政策，从政策文件到政策规则、政策案例，应当“各就其位”“互不抵触”。
政策体系阶层化的目的是实现政策法治化，采取法治手段来限制约束政策司法化的权力边界。通过建立起阶层化的政策体系，政策体系与法律体系的互动将从单一的线性关系转向多元化的对应关系，政策司法化由此才可能朝着规范化、安定化的方向演变。一方面，政策体系自阶层化以来就必须以固定的体系脉络为政策制定与运行提供依据。如此一来，任一与政策脉络不符的政策将被反对与禁止，更不应适用于司法活动，这即为政策体系的内部约束。另一方面，在司法者引入政策以辅助解释法律和论证时，只能按照业已固定的对应关系作出选择，从而避免司法者对政策的恣意解读，这即为政策体系阶层化的“溢出效力”。遵循此种“溢出效力”的要求，将既有利于提升政策性论证的体系性和逻辑性，又能够为政策司法化的可预期性、可实现性提供客观保障。总而言之，只有建立起一个系统的、规范的政策秩序，才能确保政策司法化走在法治理性的道路上。
按照阶层化的政策体系，政策司法化应当注意以下三个关键点：第一，处理好中央政策和地方政策的司法化矛盾。为了防止出现地方司法保护主义，禁止地方滥用政策司法化以维护地方利益，应当确立中央政策的司法效力高于地方政策的司法效力的原则。只有中央政策可以成为合政策性解释的解释依据以及可能的法律渊源，地方政策则只能作为论证理由。司法活动引入政策时，应当优先引入中央政策，在中央政策缺位时，引入地方政策加强裁判说理。第二，处理好法律内政策与法律外政策的司法化矛盾。法律内政策与法律外政策的司法化矛盾主要体现为两者司法效力的高低不明。对于法律内政策的位阶等级高于或者等同于法律外政策，因为法律内政策的司法化程度更高，容易说服司法者与当事人遵循该政策要求，所以如果两者产生冲突，应当优先引用法律内政策，以维护法律秩序的内部统一性。对于法律内政策的位阶低于法律外政策，应当在引入低位阶的法律内政策为解释依据时，充分参照高位阶的法律政策，以增强合政策性解释的实效性；在同时引入法律内政策和法律外政策为论证理由时，应当作出功利性的政策利益衡量，以维护多数人的利益为政策选择的标准。第三，处理好基本政策与具体政策的司法化矛盾。一般而言，具体政策是受基本政策指导根据基本政策结合具体问题而制定的，与基本政策之间本不应具有司法化的矛盾。但是，不同于基本政策的长期性、稳定性，具体政策的时效性较短、灵活性更高，甚至在一些情形下具有试验性色彩。因此，基本政策与具体政策的司法化矛盾主要是运用基本政策防范具体政策的司法滥用，这就要求在司法活动引入具体政策时，必须参照基本政策的精神理念对具体政策加以诠释，或是综合基本政策与具体政策来共同论证规范的正当性。
（二）比例原则：政策司法化的运行边界
政策司法化所引发的主要危机之一是其可能会破坏法的安定性，损毁法的权威性，而这两者却是法治的核心。究其原因，司法裁判首先是一种“依法裁判”，合法性是司法裁判所追求的首要目标。但是，不同于法律规范对普遍正义的追求，政策司法化更偏向于个案正义的实现，将合理性视为司法裁判更值得追求的目标。于是，司法裁判的双重目标就会偶尔存在紧张关系，迫使我们寻求一个平衡两者的最优方案。本文运用比例原则来限制政策司法化的运行边界，不失为一种协调合法性与合理性的有效方式。一直以来，比例原则被誉为行政法中的“皇冠原则”，是拘束行政权力违法最有效的原则。比例原则所审查的是国家权力行使的合理性问题。无论是政策的司法化还是司法的政策化，都属于行使国家权力的事务范畴，将比例原则引入其中具有法理上的可行性。
比例原则从“目的取向”“法律后果”“价值取向”上规范行政权力与其行使之间的比例关系，要求行政权力的行使是为了达到法定目的；为了达到法定目的,该项措施是给人民造成最小侵害的措施；行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。迁移至政策司法化领域，比例原则所要求的是司法活动融合政策的目的正当性、对法的安定性的最小侵害性以及对法的安定性所造成的侵害与政策融入司法的获利成比例。无论如何，法律规则的常态模式是静态封闭的，仅在少数时候向外部开放，这是形式法治的基本要求。因此，政策融入司法应当被视为后置于依法裁判的选择，仅在出于必要理由的情形下而适用。这种必要理由正是按照比例原则对合法性与合理性所作出的利益衡量。
对于法官而言，遵循比例原则进行政策司法化的思维过程应当按照以下五个步骤展开：(1)引入政策的目的是否具有合理性？(2)引入政策是不是达到合理目的的有效手段？(3)是否存在替代引入政策的手段？(4)引入政策影响司法的同时可能造成何种损害？(5)对相应的犯罪应当规定何种刑罚？其中，最重要的是判断引入政策的目的是否正当，思考是否存在替代引入政策的手段，以及引入政策可能造成的后果。首先，法官在个案中应当查明立法者、行政者的真实目的,否定明显不正当的目的,然后以适度的司法克制与尊让综合评判目的的正当性。其次，法官应当用尽一切智慧去尝试“依法裁判”，尝试所有可能可行的法律方法，尽一切可能在法律规范的范围内判断。最后，法官必须对政策司法化背后的利益作深入剖析，在理清核心利益的情况下，以制度涉及的社会广泛性为依据对制度所涉具体利益作广泛的铺陈与罗列。
（三）司法审查：政策司法化的自律机制
出于加强国家政策的合法性建设的考虑，有学者提出要构建国家政策司法审查制度，交由法院对国家政策的有效性、合法性、合理性作出审查。对此种司法审查的路径样式，笔者予以支持，但需要慎重的是：是否有必要建构起专门的国家政策司法审查程序，抑或是在司法过程中对政策加以审查？考虑到我国现有备案审查机制建设正如火如荼，结合我国特殊的立法权、行政权、司法权以及监察权的权力分配，后者或许更为妥当。并且，政策的群众面向过于广泛，一旦允许所有公众直接以政策为可诉对象提起审查诉求，恐怕将极大耗费司法资源，也不能达到管控政策合法性的目的。因此，笔者提出一种“弱化”的国家政策司法审查制度：在司法活动中审查所引入的政策，即政策司法化的司法审查。
之所以称这是一种“弱化”的国家政策司法审查制度，是因为审查结果并不直接否定政策的合法性与否，而是以审查司法裁判的合理性为媒介，间接表明对政策的审查结论。毫无疑问，无论是较强的审查抑或是较弱的审查，司法机关均应遵循司法尊让原则，交由行政机关自行纠正错误，否则容易引发司法机关与行政机关的极大冲突。选择“弱化”的审查方式，政策的司法审查才会固守司法任务与司法使命的界限，不会逾越干涉行政权力。同时，在司法活动中引入政策时，法官本就承担着判断合政策性解释、政策性论证是否恰当的任务，对裁判结论及说理的再审查不会带来新的工作负担，反而更有助于监督其作出妥当的决策。归根到底，司法审查是政策司法化的法律自律机制，用以约束法官不当地引入政策或是法官引入不当的政策。
需要说明的是，政策司法化的审查对象本应是政策司法化的外在表现形式，包括指导性案例、司法解释、司法性文件以及政策在个案中的融入。但根据《法规、司法解释备案审查工作办法》第9条的规定，司法解释的审查由全国人大常委会负责。司法性文件、指导性案例均应被视为司法解释的一种类型，相应的审查也应被现有备案审查制度所囊括。故政策司法化的审查主要是针对司法案例，是对法官在裁判中审查政策、引入政策的二次审查。概言之，政策司法化的不同表现形式对应着不同的审查方式。对于以文件形式存在的政策司法化，如司法解释、司法性文件等的审查工作，可以并入、融入备案审查制度；对于以条文规定形式存在的政策司法化，应当在个案中予以论证审查，即对该案的裁判正当性予以审查。
结语
在党的领导下，实现政策与司法的高度结合是国家治理体系和治理能力现代化的现实需要，也是构建中国自主法学知识体系的重要契机。不论是政策的司法化，还是司法的政策化，都是政策司法化命题的研究内容。政策司法化的重要价值不止体现在司法模式的创新变革，更关键的是法学方法论维度的跨越式突破。虽然依据传统观念，政策与法律彼此独立，关联薄弱，但是在我国司法实践中，政策扮演着多重角色，既可以是法律解释的重要依据，也可以是法律论证的支持理由，还可以充当裁判规范之内容渊源。当然，本文讨论更多的是肯定政策司法化的正面价值，从宏观层面概括探寻政策司法化的可行路径，而没有基于各部门法的差异性对政策司法化展开具体分析。展望未来，面对一个多元文化交融的现代社会，以具体政策、部门政策为切入点，运用社会学方法实证分析政策司法化的效果，进一步提升我国司法的公信力，以法治的逻辑来形塑社会治理体系，或许是推动政策与法律良性融合的更优解。
致谢：
感谢南京师范大学法学院刑法学专业硕士研究生宋昊原同学所做的文献整理、大纲讨论、注释校对工作。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：廉睿：《政策如何影响司法行动？——基于刑事政策的分析》，载《河北法学》2026年第2期，第27页-43页。
