作者简介:刘亚昌，男，河北沧州人，河北省唐山市芦台经济开发区人民检察院检察长，研究方向：环境法学、司法制度。
摘要:碳排放交易补贴政策作为推动我国“双碳”目标实现的关键手段，承载着国内绿色转型的重任，并深刻影响着国际气候治理规则的构建。然而，全球碳市场的不确定性，尤其是发达国家单边措施的频繁出台以及全球气候治理规则日益断裂，对我国碳排放交易补贴政策的国际合规性构成严峻挑战。当前，碳配额法律属性的界定争议、非SCM协定框架下的补贴认定困境，以及欧盟CBAM的域外适用冲突，亟须在国际法视角下检视与回应。有鉴于此，应明确碳配额作为特殊产品的独立法律地位，推动补贴机制的市场化与法治化改革，创新法律风险防控及国际合作机制，实现从被动合规向主动规则塑造的范式转型，为全球气候治理贡献兼具法理正当性与实践可行性的中国方案。
关键词:碳排放交易补贴；国际法；SCM协定；碳配额；欧盟CBAM
一、问题的提出
随着全球气候变化和环境保护日益成为国际政治与经济讨论核心，碳排放交易机制亦成为各国应对气候变化的重要政策工具。《巴黎协定》确立的国家自主贡献机制虽赋予发展中国家差异化减排空间，却未能根本改变国际气候法“软约束”的本质属性。作为全球最大的碳排放国与碳市场新兴经济体，我国依托碳排放交易补贴机制撬动市场激励，既承载着“双碳”承诺的履约压力，亦面临国际法框架下规则适配性的尖锐挑战。
当前国际法秩序呈现碎片化与单边化双重特性，对我国碳排放交易补贴政策构成现实挑战。一方面，自2021年全国碳市场正式启动以来，我国免费配额分配、绿色金融支持等政策虽在降低企业转型成本层面成效显著，但碳排放配额（以下简称碳配额）作为一项“特殊产品”的法律属性争议日益凸显：若将碳配额简单归类为国际贸易法中的“商品”，其分配和交易机制可能被曲解为《补贴与反补贴措施协定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下简称SCM协定）所规制的补贴对象；若否认其可交易性，碳市场作为环境治理工具的制度效能将大打折扣。另一方面，即使《巴黎协定》第6条为国际碳交易提供了原则性框架,各国在碳配额核算标准、MRV体系及市场准入规则上仍存在显著差异，跨境交易规则互斥之现状难以改观。例如，欧盟碳边境调节机制（European Union Carbon Border Adjustment Mechanism，以下简称欧盟CBAM）以碳泄漏治理为名，将进口产品碳排放强度与欧盟碳价挂钩，实质上构成对发展中国家政策空间的挤压。此类单边措施通过国内规则国际化重塑全球碳市场格局，我国补贴政策面临双重合规困境：既需证明碳配额的分配符合SCM协定中非专向性等要求，又需应对欧盟CBAM对隐含补贴的域外追索。
殊值辨识，既有研究多聚焦于碳市场的经济学分析或国内监管制度完善，对碳排放交易补贴的国际法定位缺乏体系化检视。具体而言：其一，关于碳配额法律属性的讨论多囿于传统财产权理论，未能揭示其作为一项“特殊产品”的独立法律定位，导致SCM协定下补贴要件的认定陷入形式主义窠臼；其二，对单边碳壁垒的法理批判多停留于原则性指责，未深入剖析其与《巴黎协定》“共同但有区别责任”原则等制度性冲突；其三，现有碳排放交易补贴政策的路径设计偏重被动防御，忽视通过规则重构实现从“合规接受者”向“标准制定者”的范式转型。鉴此，应以碳配额的特殊法律地位为逻辑起点，系统论证碳排放交易补贴在国际法框架下的正当性边界，构建“法律定位重构—政策工具优化—国际合作创新”三位一体的应对策略，为破解气候治理与贸易规则的结构性矛盾提供智识支撑。
二、我国碳排放交易补贴的政策框架与法律挑战
我国的碳排放交易补贴政策自启动以来，已成为推动绿色低碳转型的核心政策工具之一。随着“双碳”目标的提出，我国碳市场不断扩大，在政策实施过程中确保补贴政策与国际法两相契合，乃势所必然。
（一）我国碳排放交易补贴政策的源起及样态
我国碳排放交易补贴政策的生成逻辑根植于全球气候治理体系重构与国内低碳转型的双重需求。从国际层面视观，1997年《京都议定书》首次确立“共同但有区别责任”原则，为发展中国家争取了差异化减排义务的合法性空间。然而，2015年《巴黎协定》的签署使全球气候治理进入“国家自主贡献”（NDCs）时代，国际气候治理逐渐从“软约束”转向“软硬结合”新要求，中国作为全球最大的发展中国家和碳排放国，既需履行减排承诺，又需平衡工业化进程中的经济增长压力。在此背景下，碳排放交易机制因其市场化减排的灵活性，成为衔接国际义务与国内实践的核心政策工具。
从政策演进脉络来看，我国碳交易补贴体系的构建呈现出“试点先行、立法跟进、全域覆盖”的渐进式特征。我国自“十三五”规划起明确提出绿色发展理念，2011年国家发展改革委办公厅印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，正式启动北京、天津、上海等“两省五市”碳交易试点，标志着我国碳排放权交易制度从理论探索迈入实践阶段。试点期间，《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》等规范性文件相继出台，初步构建起配额分配、交易规则及MRV体系，为全国统一碳市场奠定制度基础。2020年“双碳”目标提出后，政策重心转向全国统一碳市场的制度整合，2021年《碳排放权交易管理办法（试行）》正式实施，标志着我国碳交易补贴政策完成从行政主导向法治化、市场化的范式转型。截至2024年《碳排放权交易管理暂行条例》颁布，我国已形成以免费配额为基础、有偿分配为补充、绿色金融为支撑的复合型补贴体系。至此，碳排放交易补贴已超越单一环境政策范畴，成为统筹国际气候履约、国内经济转型与全球规则博弈的综合性制度安排。
从补贴样态的规范维度分析，现行政策可类型化为三重法律构造：其一，权利创设型补贴，即以免费配额分配为核心的政策工具。《碳排放权交易管理暂行条例》第30条明确碳配额系“重点排放单位规定时期内的二氧化碳等温室气体的排放额度”，其实质是通过行政赋权将环境容量资源转化为可交易财产权。此类补贴虽未直接涉及财政资金转移，但因配额具有市场价值且分配标准存在行业差异性，可能触发SCM协定下“利益授予”的认定争议。其二，财政激励型补贴，涵盖企业所得税减免、低碳技术研发专项补助等直接资金支持措施。例如，《企业所得税法》第27条规定可以对符合条件的碳交易所得实施税率优惠，此类措施因符合SCM协定“财政资助”要件，更易引发国际贸易法层面的合规性质疑。其三，市场赋能型补贴，表现为碳金融衍生品创新与绿色信贷定向支持。典型如央行正在研究扩大碳减排支持工具的规模和使用范围，下一步也会考虑适时将转型贷款纳入结构性货币政策工具支持范围。此类政策虽以市场化手段运作，但其政府信用背书属性可能被解读为间接补贴。
值得关注的是，我国补贴政策的差异化设计暗含对国际法原则的回应。免费配额分配比例向电力、钢铁等高碳行业倾斜，既体现《巴黎协定》渐进式强化减排的要求，亦通过降低企业转型成本规避“碳泄漏”风险；而有偿分配中引入拍卖机制的渐进扩围，则试图在SCM协定“特定性”规范下证明政策普遍性。然而，补贴样态与国际贸易规则的适配性仍需置于国际法视域下审慎检视——碳配额作为非典型财产权的法律定性、免费分配与“财政资助”的规范关联、行业倾斜政策与“专向性”认定的潜在冲突，均构成后续法律挑战部分的逻辑起点。
（二）现行碳排放交易补贴政策的国际法困境
我国碳排放交易补贴政策在国际法框架下面临多重合规性挑战，这些挑战主要来源于以《巴黎协定》等为代表的国际气候协议、以WTO为代表的国际贸易体系以及以欧盟CBAM为代表的西方碳边境调节措施，具体如下述所举：
1.碳配额作为特殊产品的国际法律规制难点
在碳排放交易市场中，碳配额不仅承载碳减排的生态价值，同时也承载交易盈利的货币价值，交易主体可以通过购买和销售碳配额来满足减排要求，故而碳配额通常被视为一种“商品”。然而，就碳配额的法律属性来看，其作为基于国家政策下分配的具体减排额度和权利，既非传统意义上的有形“商品”，亦不符合无形财产的定义，这使其难以直接适用《1994年关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade，以下简称GATT 1994）或SCM协定等传统规制框架。在现有国际贸易规则尤其是WTO传统贸易规制框架下，商品通常指客观实在的物品，碳配额作为一项承担政府气候治理责任的措施，并非商业交易的载体或结果。若将碳配额简单等同于商品或服务，不仅会造成其属性及法律适用的误读错解，还会扭曲其在气候治理中的政策导向和实践效果。
就碳配额的跨境交易而言，《京都议定书》签署后清洁发展机制（CDM）逐步成为各缔约国减排履约的重要手段，《巴黎协定》第6条亦提出跨境碳交易的基础制度条款——“国际转让缓解成果”（Internationally Transferred Mitigation Outcomes）和“可持续发展机制”（Sustainable Development Mechanism），各国在上述两项机制下使用CDM项目所产生的核证减排量抵消碳配额上缴义务，事实上已然形成碳排放权的跨境交易。然而，由于各国的国情不同且其本国碳市场的发展水平不一，碳配额在价格透明性及市场规则适用的一致性等方面面临着诸多挑战。例如，我国的免费分配模式即被欧盟等西方国家视为隐形补贴并冠以不公平竞争之名，受到欧盟CBAM的不当规制，引发贸易摩擦。面对愈发严峻的国际气候变化合作形势，特别是《巴黎协定》第6条的政策落地和碳关税陆续启动实施，境内主体碳跨境交易的需求还将持续增加，不同国家对于碳排放量的计量方法与核查标准亦有差异，这些都增加了碳配额国际法律规制的难度。
2.碳排放交易补贴在WTO法律体系下的认定争议
根据SCM协定，补贴的认定需要满足三个核心要件：是否存在“财政资助”（financial contribution），是否存在“利益”（benefit），以及是否具备“专向性”（specificity）。由于社会性质和发展形态的不同，我国无论通过免费分配抑或有偿分配碳排放配额的形式，实际都脱逃不了西方的有色眼镜，相关政策可能被视为面向特定企业并使之获得不当竞争优势的政府行为，从而被认定为SCM协定下的补贴。SCM协定第3条亦明确禁止与出口业绩相挂钩或以进口替代为条件的补贴，部分企业通过较低减排成本而获得相比在本国市场的外国企业更为明显的竞争优势，也会引发其他国家对我国补贴政策合规性的质疑。我国碳排放交易补贴政策基于发展中国家的减排立场，初衷在于推动绿色转型和履行气候承诺，但SCM协定作为传统货贸领域的规范，对环境政策考量的灵活性尚有不足，其在国际贸易体系下的机械适用也是导致我国政策在国际法框架下受到合规性质疑的根源之一。
此外，碳排放交易补贴是否能够依据GATT 1994第20条的“一般例外”获得环境保护豁免，也存在较大争议。GATT 1994第20条虽然为环境保护政策提供了豁免和例外空间，但其适用的标准较为严苛，对于措施的必要性和非歧视等有较高的审查标准。无论是我国的免费分配模式，还是有偿分配下的拍卖模式或固定价格购买模式等，尽管具有环境保护的正当性，因西方国家的体制差异和政策导向等不同考量标准，依然可能被视作为特定行业提供了不公平竞争优势，从而面临着较为复杂的“自证”压力。
3.单边措施及立法对我国补贴政策的不当限制与适用
近年来以欧盟CBAM为代表的单边措施及立法通过设置额外贸易条件，以减少碳泄露为外衣，内里反映了发达国家假借环境议题以保护本国经济利益的企图，构成绿色壁垒，对我国碳排放交易补贴政策造成了相当大的阻碍。
以欧盟CBAM为代表的单边措施对进口商品基于碳排放强度征收费用，实质是将发达国家的高碳成本转嫁给发展中国家，然后又通过资金等方式在发展中国家购买其碳排放权，从而逃避其国际减排责任，这种做法不仅忽视了“共同但有区别责任”原则，也与联合国气候变化多边治理框架背道而驰。此外，西方国家的单边措施标准和适用规则存在显著的不透明性和歧视性，其制定的碳排放强度标准几乎完全由发达国家主导，缺乏发展中国家的参与。这一方面增加了发展中国家的合规成本，另一方面亦包含着发达国家对本国出口企业提供补贴而对进口商品施加税收形成的双重干预，不仅扩大了发达国家在国际碳市场中的主导地位，还进一步给包括我国在内的广大发展中国家高碳行业在全球市场下的交易造成不当限制。
三、我国碳排放交易补贴的内在检视及国际法应对
碳排放交易补贴不仅关系到我国国内绿色低碳转型的推进，更涉及其在国际法框架下的合法性和适用性，故此有必要系统审视我国碳排放交易补贴政策的内在合理性，探明基于中国立场下的国际法应对路径。
（一）碳配额作为一项特殊产品，不应简单适用现行国际贸易法
如前所述，我国《碳排放权交易管理暂行条例》规定碳配额为“分配给重点排放单位规定时期内的二氧化碳等温室气体的排放额度”。该条例还将碳配额和经国务院批准的其他现货作为交易产品。由此可见，我国碳配额已兼具国内市场上一般商品的功能。然，碳配额实际是一种由国家政府或相关机构基于特定的气候治理目标所赋予的排放权利，主要功能在于通过市场化机制实现温室气体减排目标，与通常受国际贸易规则约束的商品或服务存在本质差异。基于这一特殊属性，碳配额的分配和交易不应直接适用现行国际法中关于商品贸易和补贴规制的相关规则，而应视为各国履行国际气候治理承诺的必要工具。
从法学视角审视，碳配额的法律属性兼具复合性和政策性特征。其一，碳配额系基于国家环境治理权创设的带有行政意蕴的具体权利。其作为行政机关对重点碳排放单位设定的排放权力边界，其分配标准、流通范围及清缴义务均由公法规范直接设定，与《民法典》规定的物权客体存在本质区别：传统物权以私权自治为核心，而碳配额的权利内容与行使方式完全受制于公共政策目标。其二，碳配额承载着环境容量资源的公共信托属性。碳配额本质上是国家在对大气环境容量资源进行量化分割后授予企业的使用权，其权利行使需以履行减排义务为前提，具有显著的公共负担性特征。这种权利构造突破了传统财产权“占有—使用—收益”的私法逻辑，更强调权利主体对公共环境利益的协同维护。其三，碳配额的司法救济路径呈现特殊性。若企业因政府调整配额分配政策遭受损失，其请求权基础并非源自财产权保护，而是基于行政法上的信赖利益原则。可见，碳配额的法律属性无法被既有民法或行政法理论完全涵摄，必须构建独立的规范解释框架。
从经济法层面观之，碳配额本质上是国家干预市场的政策工具。首先，其价值形成机制具有显著的政策依赖性。我国碳配额价格波动主要受政府总量控制目标与分配政策影响，而非供需关系的自发调节，这与商品价格由市场供求主导的规律形成鲜明对比。其次，碳配额交易市场存在“双重失灵”的矫正功能。传统商品市场以效率为导向，而碳市场需同时实现环境效益与经济效益的平衡。 碳配额交易制度通过“政府设定总量—市场配置资源”的混合机制，既克服了命令控制型监管的低效性，又弥补了纯粹市场机制的环境外部性缺陷。最后，碳配额的市场功能具有鲜明的时空限定性。根据《巴黎协定》下的“渐进强化减排”要求，碳配额总量需随时间推移逐步收紧，其稀缺性完全取决于国家自主贡献目标的政策选择。这种动态调整特征与商品属性的稳定性要求背道而驰。
从国际贸易法视角分析，将碳配额简单归类为商品将引发规则适用困境。根据SCM协定的规范逻辑，“商品”须具备物理形态或服务特征，并能脱离政策环境独立流通。而碳配额的价值实现高度依赖国家监管框架：其一，其流通范围受制于主权管辖。例如，我国《碳排放权交易管理暂行条例》对交易主体的规定即与WTO框架下最惠国待遇原则和普遍市场准入原则存在潜在冲突。其二，其价值基础具有国别差异性。欧盟碳市场采用拍卖为主的分配方式，而我国实行免费分配与有偿分配并行的混合模式，若将碳配额视为商品，不同分配机制下的“隐含补贴”差异可能触发SCM协定下的反补贴调查。其三，其跨境流通缺乏统一标准。《巴黎协定》第6条虽为国际碳交易提供原则性框架，但各国MRV体系、核算方法尚未统一，强行适用商品贸易规则将导致市场扭曲，传统贸易规则对环境产品的形式主义界定，已难以适应气候变化治理的需求。
就碳配额的跨境交易来看，将其视为一项特殊产品的主张亦具备合理性。尽管碳配额的跨境流动已成为国际气候合作的重要组成部分，然各国碳市场的成熟度和政策目标差异明显，这使得碳配额的跨境交易具有较强的政策依赖性和鲜明的地域性。如果将其作为一项“商品”纳入国际贸易体系规制，一方面容易忽视碳配额交易作为一国自主制定政策的特殊性和必要性，一些国家可能因无法给予来自不同国家同类产品的相同待遇，“违反”最惠国待遇原则；另一方面也可能会被某些国家用作保护本国产业的手段，而非真正的环保措施，从而构成变相贸易壁垒，加剧国际贸易摩擦。此外，发展中国家的产业结构通常以高碳排放行业为主，如果碳排放配额被视作一种“商品”，将会使这些国家的出口产品面临更高的成本，加剧其与发达国家的经济差距，违背WTO的公平贸易原则。概言之，碳配额跨境交易的复杂性会对包括WTO在内的现有国际贸易规则造成冲击，如果各国单方面采取类似的措施，将碳配额视作政府控制下可自然流通的商品，不仅会对现行国际贸易规则造成冲击，还会削弱全球气候治理合作下诸多协议的权威性。故此，将碳配额视为特殊产品而非一般商品，可以有效避免将其纳入国际贸易规则的不当规制，拓宽各国自主设计和实施碳交易政策的灵活空间，助益全球气候变化下的有序合作和有效治理。
（二）碳排放交易补贴契合WTO宗旨及所设义务，不应受SCM协定规制
尽管SCM协定对补贴的定义和规制具有严格法律标准，但碳排放交易补贴作为以市场化手段实现环境目标的政策工具，其核心功能与WTO倡导的可持续发展理念具有内在一致性。简言之，碳排放交易补贴通过价格信号引导资源优化配置，促进低碳技术革新，与WTO推动的“环境友好型贸易”目标高度契合。反观SCM协定，其立法初衷在于规制扭曲市场竞争的财政干预，而我国碳排放交易补贴以总量控制与配额交易为制度内核，本质上属于环境治理的公共政策工具，与SCM协定规制的传统产业补贴存在本质差异。具体至SCM协定的适用要件，我国碳排放交易补贴政策在构成要素层面亦难以满足其规制标准。
1.碳排放交易补贴不存在SCM协定下的“财政资助”
SCM协定第1.1(a)(1)条将“财政资助”限定为政府直接转移资金、放弃本应征收的财政收入或提供除一般基础设施外的货物与服务等情形。我国碳配额分配机制具有鲜明的政策属性：免费配额系基于国家减排义务对重点排放单位设定的初始排放权分配，其本质是环境容量资源的行政确权，既未涉及政府财政资金的转移，亦未导致公共资源的直接让渡。此外，我国免费配额分配既未减少政府财政收入（因碳配额本身并非税收客体），亦未产生政府负债，不符合SCM协定对“财政资助”的严格定义。即便在有偿分配模式下，配额拍卖所得也应纳入国家碳排放权交易专项账户，专项用于支持重点行业减排，其资金流向具有明确的公共目的性，与SCM协定规制的“财政资助”存在本质区别。
2.碳排放交易补贴未构成“利益授予”
在“加拿大—航空器案”中，上诉机构解释了“利益”一词，认为利益不是在真空中存在的，它必须由接受方获得事实上的利益。实际上，我国碳配额的初始分配仅为企业设定了排放权边界，其实际经济价值取决于企业的减排绩效与市场供需关系，并不存在事实上的获利。更为关键的是，企业若超额排放需通过市场购买配额，若减排成功则可出售盈余配额获利，此类收益源于企业自身减排行为，而非政府直接授予的利益。即使是免费分配的碳配额，亦是基于国际整体减排目标的宏观调控手段，并未为企业提供超出正常商业条件的经济利益，而是通过市场机制引导企业合理分配碳排放资源。由此观之，所谓“利益”并非基于政府主导初次分配下的结果，亦非企业因初次受分配碳排放额度而获得的间接利益，其实质是市场经济体制下碳交易市场的自我运行与流动的正当化表现。
3.碳排放交易补贴不具备“专向性”特征
在“欧盟诉美国熟橄榄反倾销反补贴案”中，专家组认为，根据SCM协定第 2.1（c）条规定应考虑事实上的专向性。我国碳排放配额分配严格遵循《碳排放权交易管理办法（试行）》设定的客观标准，旨在通过市场机制实现整体减排目标，并未针对特定企业设置差异化待遇或优惠，具有普遍适用性。生态环境部通过定期公开配额分配方法与调整系数，确保规则透明化，进一步消解了法律及政策层面的专向性嫌疑。再者，SCM协定第8条规定以环保为目的的补贴可以视为非专向性补贴，即使我国碳排放交易补贴在法律或事实上被认定具有专向性特征，其也因不是可诉补贴可以被豁免。此外，我国碳排放配额初次分配是依法根据客观标准自动获得，是国家根据企业的不同群体和碳排放需求制定的，不存在企业有选择的资格要求，明显不符合面向“特定企业”的窄受众面。故，我国碳排放交易补贴亦不具备SCM协定下的专向性特征，不应受SCM协定规制或管辖。
（三）补贴政策兼具适法性与合理性，西方碳边境调节机制的理据非法
我国碳排放交易补贴政策以履行气候治理责任为核心目标，其制度设计与实施兼具国际法正当性与政策工具合理性。以欧盟CBAM为代表的碳边境调节机制，虽以“碳泄漏”治理为名，实则通过单边规则将发达国家减排成本转嫁至发展中国家，不仅违背“共同但有区别责任”原则，更因缺乏多边协调而构成对WTO非歧视义务的实质性背离。此类措施以环境议题为外衣行贸易保护之实，其法理基础与制度逻辑存在根本性缺陷。
1.碳边境调节机制并非实现其目的所“必须”
GATT 1994第20条列举了一般例外的若干情形，序言部分规定的WTO各成员国实施的不符合该条款规定的武断、不合理的差别待遇或对贸易的变相限制，都将构成对国际贸易规则的违背，这为判断一项贸易措施是否符合一般例外条款确立了范式。其中，第20条（b）款规定，一项措施如要符合一般例外的条件，需是“为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施”。
在“巴西—翻新轮胎案”中，上诉机构认为应考虑争议措施对实现目标的贡献，且争议措施对实现目标的贡献必须是实质性的。同样，“韩国—牛肉案”中上诉机构认为，“必需”并不是指“必不可少的”，而是需要根据该措施对实现所追求目标的贡献程度、所保护的共同利益等综合考量。由此可见，在存在其他能达到同样目的且不违反WTO规则的替代措施的情况下，上诉机构均强调需综合考量措施对目标的实质性贡献及是否存在合理替代方案。欧盟CBAM以征收碳关税为手段，虽声称旨在减少碳泄漏，但其单边属性与WTO多边框架下的国际合作路径存在直接冲突。根据《巴黎协定》第6条的规定，国际减排合作应通过市场机制与非市场机制协同推进，而欧盟却回避技术转让、资金支持等更具包容性的多边路径，转而选择以贸易壁垒倒逼他国接受其碳定价标准。此类做法不仅忽视发展中国家差异化减排能力，更因缺乏对低碳技术转移的实质性支持而难以实现全球减排增效。此外，碳关税的征收易引发贸易报复与市场扭曲，反而削弱低碳经济的内生动力。相较之下，通过国际碳市场互联、排放数据互认等机制协调各国政策，既能实现减排目标，又可避免对自由贸易体系的冲击，显然更符合“必要性”要件。
2.“环境例外条款”并非碳边境调节机制的当然理据
GATT 1994第20条（g）款规定，“与保护可用尽的自然资源的有关措施，如此措施与限制国内生产或消费一同实施”属于一般例外情形，其与（b）款统称为“环境例外条款”。实际上，无论是《欧洲绿色协议》的提出还是2021年7月14日公布的CBAM提案细则，抑或欧盟议会关于CBAM的决议，都直接或间接体现出与该条款要素的关联。然而，其成功援引该项条款进行有效抗辩的理据不足。
一方面，该条款要求实施的环境保护措施具有直接的资源保护功能。碳边境调节机制的目的在于减少碳泄漏、推动全球减排，但其核心手段是通过对碳排放较高的进口商品施加关税，而非直接保护自然资源。碳排放的减少虽然有助于全球环境保护，但欧盟CBAM本身并未体现直接保护自然资源的功能，其作用更倾向于通过贸易政策推动欧盟国家的低碳转型。另一方面，该条款明确要求，依照“环境例外条款”采取的措施，必须是“与限制国内生产或消费一同实施的措施”。然而，欧盟CBAM这一措施的实际内容主要集中在对进口商品征税，结合GATT 1994第3条“国内税费和规章不能以保护国内生产者为目的而实施”规定，其并非直接影响国内生产和消费的结构调整，无法排除保护国内产业的合理怀疑。易言之，欧盟CBAM的核心目标是对进口商品征收碳税，而非对本国国内的高碳产业进行直接限制或转型。因此，其不能被视为符合“环境例外条款”的合规措施。
四、从国际法检视到国内法实践：碳排放交易补贴的中国进路
伴随国际法对我国碳排放交易补贴政策的约束与影响逐渐明确，如何将其探索形成的有益经验具体转化为国内实践，成为实现政策合规性与可持续发展的关键所在。故此，基于法律规则本身、补贴政策优化及有效应对国际争端进行多维视角下的审思尤有必要。
（一）法律规则重构：破解国际法适用的本土化困境
1.确立碳配额作为一项特殊产品的独立法律定位
我国碳配额分配及交易补贴政策体现了本国的政策导向和环境治理特性，而国际贸易和补贴规范通常以传统商品或服务为对象，其中如GATT 1994第20条“环境例外条款”等诸多规定并不能很好地适用于时代发展下的新兴客体。因此在国内法层面即应明确“实现国家自主贡献目标而实施的碳配额分配与交易措施”的合法性基础，确保碳配额作为一项减排温室气体的特殊产品所具有的独立法律地位，避免将其与传统商品或服务混为一谈，降低潜在的应诉风险。2024年实施的《碳排放权交易管理暂行条例》第30条虽规定碳配额为“排放额度”，但其属性仍停留在政策表述层面，尚未在《民法典》或《环境保护法》中形成独立权利类型。建议通过修订《环境保护法》明确“碳排放权”系“基于国家环境治理权所创设”，规定其内容涵盖排放额度分配、交易与清缴义务等，以区别于《民法典》第114条等规定的物权客体。在实践层面，我国可借鉴欧盟碳排放交易市场建设的相关立法经验。例如，欧洲议会和理事会通过的（EU）2023/958号指令实际已将配额定性为“行政授权”，并规定其流通受成员国气候政策约束，一定程度上规避了WTO等国际贸易规则对“商品”的宽泛解释。我国亦可通过司法解释或行政法规进一步阐明碳配额的本质是“环境容量使用权”，其价值依附于国家减排目标，不具备脱离政策框架的独立商品属性。
2.转化“共同但有区别责任”原则为具体可操作规范
国际气候治理中“共同但有区别责任”原则是发展中国家主张差异化减排义务的基石，但其在现行国内法体系中缺乏具体转化机制，导致我国政策易受“专向性”指控。欲破此困境，应将“共同但有区别责任”原则嵌入法律文本，并通过规则设计实现其可诉性。首先，可在《碳排放权交易管理暂行条例》中增设差异化分配条款，明确重点排放行业配额分配应综合考虑历史排放水平、技术替代成本及区域发展差异，体现发展中国家减排能力的阶段性特征。其次，应建立碳配额分配合理性审查机制，要求省级生态环境部门定期提交行业配额分配报告，并由国务院气候主管部门依据“共同但有区别责任”原则进行合规性评估（类似欧盟碳市场稳定储备机制MSR的透明度要求），确保政策倾斜的正当性。此外，在国际法解释层面，需依据《维也纳公约》第31条的“目的与宗旨解释”方法，主张SCM协定应兼容气候治理需求。我国应系统梳理《巴黎协定》目标与SCM协定的潜在冲突点，推动WTO争端解决机构采纳动态解释路径，即允许成员国为实现国家自主贡献（NDC）目标而采取的碳市场措施豁免于禁止性补贴条款。
3.完善国内法衔接机制以支撑市场实践
第一，健全碳足迹数据库建设的制度保障。2023年国家发展改革委等五部门联合印发《关于加快建立产品碳足迹管理体系的意见》，要求到2030年在国家层面出台200个左右重点产品碳足迹核算规则和标准，基本建成一批覆盖范围广、数据质量高、国际影响力强的重点行业碳足迹背景数据库。在此基础上，应由生态环境部设立碳足迹核算技术委员会，参照现有产品碳足迹核算通则（参照ISO 14067国际标准），要求八大高碳行业企业接入国家碳足迹数据平台,对未达到低碳标准生产要求的企业进行引导与培育，对于已达到低碳标准的企业则推广与国际衔接的碳足迹标签。同时可借鉴欧盟《企业可持续发展报告指令》（CSRD），在《环境保护法》中增设碳信息披露义务，规定年排放量超额定数值的企业必须披露产品全生命周期碳足迹，否则将面临信用惩戒。
第二，推进碳市场与绿色金融的协同立法。虽然生态环境部联合有关部门开展的气候投融资试点工作将碳捕集、封存、利用项目纳入气候投融资项目支持范围和《绿色债券支持项目目录》，但碳金融衍生品（如碳期货、碳远期）仍缺乏配套措施和上位法依据。通过市场化机制推动碳排放权与绿色金融结合，支持高碳行业制定相应转型措施，加速赋能企业实现产品全生命周期的碳管理。企业可以通过发行绿色债券筹集资金，用于建设可再生能源项目或进行能源效率的提升与改造，金融机构应不断开发如碳金融衍生品、绿色资产证券化等新兴绿色金融产品，政府亦可设立国家级碳市场发展基金，引入社会资本，由此凝聚的“政府—企业—金融机构”三者合力，不仅能有效推动低碳产业的长久发展，还能为减排项目提供长期稳定的资金支持。
第三，进一步完善碳市场与生态环境法规的衔接，加强法律制度对各碳排放环节的监督制约，实现由点到线到节再到面的法律监管机制。特别是在碳排放核算及其报告、核查等环节，应细化并规范流程，加强执法力度，确保碳市场的健康运作。例如，我国可以基于预防原则依法设定碳排放许可制度，结合碳排放交易制度的纳入标准，针对不同规模和碳排放影响的企业设定需要申请碳排放许可证单位的门槛标准，对未达到门槛标准的一般排放单位可简化材料备案，对重点排放单位可以先行依法设定和适用碳排放许可证制度。政府亦应在法律制度框架下做好碳交易市场的引导者、监督者、管理者，在法律的框架下提高政府监管效能，保障碳交易市场的良好运行。
（二）政策工具优化：补贴机制的市场化与法治化改革
1.配额分配机制：从行政主导到市场动态均衡
统一透明的市场运行机制是补贴政策有效落实的基本前提。应以配额分配方式改革为突破口，把逐步减少免费配额发放比例、稳健提高拍卖配额比例作为实现补贴政策市场化的重要步骤，通过市场竞价机制真实反映碳排放权的减排成本。可参考欧盟碳市场经验构建配额总量动态调整机制，结合行业减排目标、技术迭代速度及宏观经济形势，定期评估并修正配额供给曲线，避免价格剧烈波动对市场预期造成干扰。碳排放权的本质是环境容量资源的行政赋权，其分配亦需遵循“比例原则”，总量设定应与国家自主贡献目标相匹配，行业基准值需反映技术可行性与经济合理性。建议在立法层面明确配额动态调整的法定程序，在体现行政规制合法性的同时，为市场预留弹性空间。例如由生态环境部门每两年组织专家委员会评估行业减排潜力，基于《巴黎协定》“渐进强化”原则对基准值进行修订。有偿分配比例的提升还需兼顾市场效率与社会公平，可依托“阶梯式拍卖模式”对钢铁、电力等较为成熟的控排行业每年提高一定幅度的拍卖比例，对航空、航运等跨境竞争敏感行业设置三至五年缓冲期，其间拍卖所得收入全额返还用于低碳技术研发。同时，国家可基于碳配额的统一分配体系建立跨区域碳额转移机制，通过行政手段对碳配额进行宏观调剂，市场杠杆调节与行政协商手段相结合，基于不同区域责任与能力积极推动减排进程。此外，应强化碳配额交易信息披露义务，依托区块链技术构建全链条数据追溯平台，确保配额分配、交易及清缴环节的公开透明，防范市场操纵与寻租行为。如要求重点排放单位定期披露配额持有量、交易记录及减排技术应用进展，并通过国家级碳市场数据平台向社会公开，形成多方参与、协同监督的格局。
2.多元主体协同：构建“政府—市场—社会”三维共治格局
多元主体的协同参与是推进补贴政策深入实施的关键动力。一方面，伴随生态文明建设的深入推进，生态环境保护渐次呈现出政府、企业、社会、公众多元参与、多方共治的新型治理模式，逐渐实现从“管理”的一元主体到“治理”的多元主体的变革升级。地方政府应积极引导投资治理环境，促进要素自由流动，在确保统一政策框架的基础上因地制宜采取有效的市场化手段促进企业创新，推动本地产业结构绿色化转型与升级；企业亦应积极通过市场机制自主减排，以技术进步和低碳转型作为实现自我减排目标的内生动力，减少对政府补贴的依赖，形成“市场驱动—技术突破—成本下降”的正向循环。另一方面，碳排放交易本质是通过市场化手段实现环境负外部性内部化，其制度效能取决于法律对市场主体行为的引导能力，需着重强化市场激励机制的法律表达，切实提升各类环境公益组织及相关社会主体在相应听证论证中的参与度。建议将经实践检验成熟的碳排放交易规范纳入《环境保护法》，明确企业享有碳配额使用、交易、质押等权利，同时承担如实报告、按期清缴等义务。对于超额减排企业，可探索“减排信用银行”机制，允许其将富余配额存入指定账户并获取利息收益，利息率与央行绿色再贷款挂钩。此外，第三方核查机构作为社会参与的重要一环和碳市场数据可信度的守门人，其监管需体现“放管服”改革要求。具体可通过建立“负面清单+信用积分”管理制度，将篡改数据、合谋造假等行为列入终身禁业清单，对连续三年评级优秀的机构开放跨境业务资质。同时，支持行业协会在规范指引下制定相关文件，弥补国家标准滞后性。
3.法治监管框架：从分散干预到系统治理
制度性保障体系是维系补贴政策运行效能的法律规范基础。在事前预防层面，建议将“风险预防原则”嵌入监管制度，针对碳排放核算失真、交易价格异常等潜在风险，优化市场监管机制和价格发现机制，确保碳交易价格真实反映减排成本。具体可由生态环境主管部门联合金融监管部门制定《碳市场风险防控指引》，建立碳价波动预警指标体系及分级响应机制。例如，当全国碳市场配额价格连续30日偏离边际减排成本区间的固定幅度时，启动临时配额储备调节机制，能有效防范市场失效引发的系统性金融风险。在事中控制层面，需构建“数据透明—技术赋能—协同监督”的动态监管机制。一是强化碳排放数据全链条可追溯性。依据生态环境部《关于做好2023—2025年部分重点行业企业温室气体排放报告与核查工作的通知》，推动区块链技术与国家碳市场数据平台深度融合，实现配额分配、交易流转及清缴注销的全流程链上存证，确保数据不可篡改且实时共享。二是完善市场操纵行为的认定标准与执法程序。由生态环境部会同市场监管总局发布《碳排放权交易市场操纵行为认定规则》，明确“虚假申报”“约定交易”“洗售交易”等典型操纵行为的构成要件及证据采信规则，并赋予省级生态环境部门现场检查权与紧急处置权。三是深化跨部门协同监管。建议在国务院碳达峰碳中和工作领导小组下设“碳市场联合监管办公室”，统筹协调生态环境部、央行、证监会、税务总局等部门职责，定期开展跨领域风险排查与联合执法行动。在事后追责层面，应细化法律责任类型与裁量基准。例如，根据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》和《环境保护法》，对重点排放单位未按时清缴配额、篡改监测数据等行为，按逾期天数每日处以应清缴配额市场价值固定百分比的罚款，并将该单位纳入企业环境信用评价“黑名单”。
（三）国际争端应对：法律风险防控与合作机制创新
第一，构建覆盖“预防—应对—反馈”的全链条法律风险防控机制，有效应对碳排放交易补贴政策在国际法框架下可能面临的法律风险。在预防层面，建议制定《碳排放交易国际合规指引》，系统梳理SCM协定、欧盟CBAM等规则对免费配额、行业倾斜政策的约束要点，为企业提供标准化合规操作模板。例如，明确电力行业免费配额分配的“非专向性”证明标准，要求企业留存减排目标完成率、行业基准对比数据等佐证材料。在应对层面，可在商务部的部署和领导下设立碳贸易争端应对中心，整合法律、外交与行业资源，对欧盟CBAM等单边措施发起WTO诉讼或双边磋商。具体如援引GATT 1994第20条“环境例外条款”，主张碳边境调节措施构成变相贸易限制；依据《巴黎协定》第6.2条国际合作优先原则，指控单边措施违背多边治理框架。在反馈层面，可建立国际规则修订提案库，收集国内政策实践中的合规障碍，通过联合国气候大会等平台提交规则调整建议。例如，针对SCM协定对“财政资助”的宽泛定义，可提议增设气候政策豁免条款 ，将碳配额分配纳入环境公益范畴。
第二，增强争端解决机制的策略性运用，有效应对国际争端中的法律挑战。在实体抗辩层面，主张欧盟CBAM对进口产品征收的碳成本未同等适用于欧盟本土企业，违反GATT 1994第1条（最惠国待遇原则）与第3条（国民待遇原则）。在程序抗辩层面，援引《关于争端解决规则与程序的谅解》（Dispute Settlement Understanding，以下简称DSU）第12.7条的规定，要求专家组优先考虑《巴黎协定》的减排目标，将碳配额政策解释为“实现全球公共利益的必要措施”。同时，应积极推动WTO改革，在SCM协定已不能很好涵盖非货物贸易领域背景下，倡导增设契合时代和贸易发展的相关条款，如与GATT 1994宗旨相贴合的“环境例外条款”，明确为实现《巴黎协定》目标而采取的碳市场措施不受禁止性补贴或可诉性补贴条款约束。此外，应就碳关税的核算方法、工作机制、透明度、适用范围和WTO规则的兼容性等内容与欧盟开展积极对话，强调发达国家历史排放责任与发展中国家减排能力的差异，形成集体法律压力，力争成为规则的制定者和参与者，而不能由欧盟单方面政策代替全球碳关税制度。
第三，积极推动区域与国际合作平台建设，强化同国际社会尤其是同广大发展中国家在碳市场和减排政策方面的合作与互认。首先，积极试点中欧碳市场对接项目，推动中欧碳市场行业扩容、碳排放核算互认等达成共识，就我国的碳排放交易配额纳入欧盟CBAM的认可范围进行协商。再者，依托“一带一路”倡议和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），探索区域性碳市场规则互认机制，持续推动我国与广大发展中国家群体在碳市场及相关领域的深度交流与合作。例如，可以通过统一碳排放信用核算标准，协助东盟国家制定碳排放交易体系规则和监管机制，与东盟国家在可再生能源、碳捕捉与封存等领域联合开展研发及项目，推动碳市场合作纳入区域经济的合作议程。此外，充分发挥“全球南方”共建绿色“一带一路”引领全球气候治理实践的作用，加强与周边国家的碳市场对接。在兼顾国际法基本规则的前提下，突破既有的西方主义壁垒，获取第三世界国家对国际法规则解释的认可与共识，共同推动《巴黎协定》等气候变化与合作框架的修订与完善，确保全球碳市场更加公正、透明，推动全球减排效率提升。
结语
全球气候治理正经历从“软约束承诺”向“硬规则博弈”的范式转型，“双碳”目标的提出标志着中国以法治实践回应国际责任的战略抉择。碳配额作为国家环境治理权的制度载体，其法律属性的复合性突破了传统商品或财产的单一维度，应明确其作为一项特殊产品的独立法律地位；我国以市场化减排为核心的政策设计，虽面临SCM协定形式要件的合规性质疑，但其制度内核与WTO可持续发展的深层价值具有本质契合性；欧盟CBAM等单边措施的“规则霸权”逻辑，实则暴露出气候议题被异化为地缘竞争工具的深层危机。这些争议的实质，是发展中国家追求发展权与发达国家主导规则制定权之间的结构性矛盾在全球低碳转型进程中的集中投射。气候治理的本质是文明形态的重构。中国碳排放交易补贴政策的演进不仅是对传统国际法解释框架的突破，更是对全球治理“西方中心主义”范式的超越。唯有以法治创新承载生态文明的价值追求，以规则共治消解单边主义的制度霸权，方能实现从“合规焦虑”到“治理自信”的深层转向，为构建人类命运共同体提供兼具法理正当性与实践生命力的中国方案。
致谢：
感谢河南工业大学法学院李腾同志对本文提供的无私贡献。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：刘亚昌：《“双碳”目标下我国碳排放交易补贴的国际法检视与优化》，载《河北法学》2026年第1期，第179页-200页。
