作者简介：焦洪昌，男，北京人，中国政法大学法学院教授，博士生导师，中国政法大学港澳台法研究中心主任，法学博士，国务院参事，研究方向：宪法学、立法学、港澳基本法；黄钱卓尔特，男，浙江金华人，中国政法大学法学院博士研究生，研究方向：宪法学、立法学。
摘要：检察公益诉讼制度自2015年试点开始，逐步在我国各个领域进行展开，到2018年生态环境损害赔偿诉讼制度试点的设立，我国环境公益诉讼制度逐步走向完善，但现在环境检察公益诉讼仍然存在一定的程序交叉，没有明确的顺位关系。随着《十四届全国人大常委会立法规划》提出要审议检察公益诉讼法，如何厘清环境检察公益诉讼中各程序的地位成为迫在眉睫的问题。目前环境检察公益诉讼存在检察机关在生态环境损害赔偿诉讼中的定位不明确，行政公益诉讼中检察权侵入行政权，民事公益诉讼以审判权代替检察权行使等问题。从检察机关系法律监督机关这一宪法定位出发，在制度顺位上应当构建以生态环境损害赔偿诉讼的监督支持作用为第一顺位，以提起行政公益诉讼为第二顺位，以支持提起民事公益诉讼为第三顺位，以直接提起民事公益诉讼为第四顺位的制度方案，以最大程度避免行政权、审判权和检察权之间的竞合问题。
关键词：检察公益诉讼；环境公益诉讼；角色定位；法律监督；行政权
一、问题的提出
2023年9月7日公布的《十四届全国人大常委会立法规划》提出，要在任期内拟提请审议检察公益诉讼法，并可能一并考虑公益诉讼法。由于西方国家检察机关的职责介于刑事追诉和政府律师之间，难以集中于公益诉讼，于是更多地将重任交由公民和社会组织。以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系是完全不同于西方国家公民诉讼的公益诉讼模式，代表公益诉讼发展的中国道路。
在行政权与检察权的关系上，已经有不少学者提出要强化公益诉讼中行政权的行使。如有学者指出我国环境民事公益诉讼制度突出强化了司法权，要尊重环境行政机关的准立法权、行政执行权和准司法权，明确环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的主辅关系。也有学者认为公益诉讼应主要依赖行政机关履职，同时辅以行政公益诉讼，而检察机关提起民事公益诉讼的空间有限。还有学者进一步提出了要确立行政公益诉讼优先于民事公益诉讼的原则。在环境法层面，也有学者站在生态损害索赔的角度，提出在我国建立“以环保行政机关为基本求偿主体”“以检察机关为主要监督主体”“以公众为督促主体”三位一体的生态损害求偿机制。抑或站在预防性诉讼的角度，提出建构“行政监管—预防性环境行政公益诉讼—预防性环境民事公益诉讼”的顺位格局。
但在目前学者对于检察公益诉讼的研究中，鲜有从宪法学的角度，即检察机关作为国家法律监督机关，国务院作为领导生态文明建设的主管机关的角度，从行政权与检察权的关系，系统地对现在检察公益诉讼所涉及的生态环境损害赔偿诉讼及其诉前磋商的支持，行政公益诉讼、民事公益诉讼及其支持的“两诉两支持”的公益诉讼整体进行剖析，对检察公益诉讼制度的整体进行建构。2025年10月28日，《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《检察公益诉讼法（草案）》）公开征求意见，指出要“坚持必要审慎，不得干预和替代行政机关依法履行职责”，并在第三章对行政公益诉讼、检察机关提起民事公益诉讼、社会组织提起的民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的衔接做出了初步构想。
因此，本文从宪法上检察机关作为法律监督机关的这一角色定位为视角，以行政机关为我国生态文明建设的首要责任机关为基点，厘清生态环境检察公益诉讼中各诉讼的关系以及检察机关在其中的职能，进一步提出符合我国国情的生态环境检察公益诉讼方案。
二、“法律监督机关”的角色定位
法律监督机关作为检察机关的角色定位，首次出现在1979年《人民检察院组织法》的第1条，随后在“八二宪法”中正式确立，并在现行《宪法》第134条中直接体现。
检察机关的角色定位为什么是法律监督机关，这必须追溯到新中国成立初期。而“法律监督机关”的角色定位，是基于新中国成立初期的立法者和法学家对苏联检察监督职权的理解而对检察机关作出的性质定位。学界通常认为，我国检察机关的法律监督职能来源于苏联的“一般监督”。由此，1949年《中央人民政府组织法》第5条和第28条作出了关于检察责任的规定。这一规定延续到新中国的第一部宪法，作为我国第一部宪法的“五四宪法”第81条规定中华人民共和国最高人民检察院对是否遵守法律行使检察权。而这“正是基于对新民主主义社会阶段的认识，这时只是强调‘它是人民民主专政的重要武器’。要像苏联的检察机关那样，逐步建设成为法律监督机关”。于是在历经三十余年的探索之后，在1979年的《人民检察院组织法》和“八二宪法”中，检察机关的性质和角色被定义为“法律监督机关”，这是恢复人民检察院后重建法制权威的政治宣示，脱离了来源于苏联的“一般监督”和“垂直领导”的体制，并且主要变成了刑事法律监督机关。
自“八二宪法”开始，在2018年修宪和修订《人民检察院组织法》以前，检察机关的职权主要以《宪法》第129条和第131条规定的“法律监督机关”“检察权”为基础，进一步在《人民检察院组织法》第20条规定了检察机关具有对刑事活动进行侦查和起诉的职权，对刑事活动的侦查、审判、执行进行监督的职权，对看守所、劳动改造等限制人身自由的行政活动进行监督的职权，并且在职权规定中并未用“法律规定的其他职权”等类似的扩张性的条款赋予检察机关更多的职权。但在这一阶段，检察机关的职权显然并不仅仅只有组织法赋予的职权，检察机关根据1989年的《行政诉讼法》和1991年的《民事诉讼法》的规定可以对民事诉讼和行政诉讼进行监督，并在2015年依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》也可以对行政机关以及公民或其他组织提起行政或者民事公益诉讼。显然，《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及人大的决定并不是宪法相关法，且这些职权并未在组织法中予以明确，可以依此认定这些职权没有宪法依据吗？这一问题的答案是明确的，检察机关所进行的这些活动均具有宪法依据，即虽然我国“八二宪法”用“法律监督机关”代替了原先一般监督的表述，但这并不意味着检察机关丧失了对所有国家机关、国家机关工作人员和公民的监督权利，这种类似于一般监督的权利暗含在了“法律监督机关”这一性质和角色定位中。正如在1954年宪法虽然规定了“一般监督”，但彭真同志认为“检察机关在‘一般监督’上徒费精力而少有效果，同时又削弱了侦查、起诉和司法监督的开展”，之后“一般监督”经中央决定暂时不用，而是作为一种职权“备而待用”。而现行宪法所谓的法律监督机关，系在“一般监督”的基础上，更加强化其起诉和司法监督的职能，但并不代表对所有国家机关、国家机关工作人员和公民的监督权利已然消失。
在2018年修订《人民检察院组织法》时，第20条对人民检察院的职权进行了修改，将对民事诉讼和行政诉讼的监督以及提起公益诉讼纳入检察机关的职权。尤为重要的是，与《人民法院组织法》所规定的明确的不可扩张的职权所不同，《人民检察院组织法》在第20条中采用了“法律规定的其他职权”这一扩张性的条款，这充分体现了“法律监督机关”这一性质和角色定位作为检察机关行使职权的宪法基础，也使得检察机关的职权具有充分的灵活性。显然，这一规定也并非无序性的扩张，“法律规定的其他职权”也应当是在法律监督机关这一角色定位下，在法律监督的框架下行使。
因此，在我国《宪法》《人民检察院组织法》所构建的体系中，法律监督机关作为行使法律监督的国家机关，与行政机关的行政管理职权具有国家职权上的分工。正是基于此，2015年《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》也紧紧围绕宪法的规定，指出“充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法”是其目标之一。就像《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》所着重指出检察机关的角色定位，其表达顺序就暗含着检察机关作为法律监督机关的首要定位是作为法律监督机关进行法律监督，保障法律统一正确的实施，其次才是从公益代表的角度履行通过公益诉讼保护环境的职能来保护国家利益和社会公共利益。而检察机关具有的“提起公益诉讼”职权，这与行政机关在宪法上享有的“领导和管理生态文明建设”的职权，以及“各级政府及其部门是公共利益的天然代表者”，应具有在保护生态这一国家义务上的程序展开的先后顺位。
三、公益诉讼中检察机关的角色定位问题
毫无疑问，我国《宪法》第89条第6项规定的“国务院行使领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设的职权”构成了行政机关行使生态环境保护职能的宪法基础，而《宪法》第134条以及《人民检察院组织法》规定的“提起公益诉讼”和“对诉讼活动实行法律监督”的职权构成了检察机关参与生态环境保护的履职行为的宪法基础。
基于以上宪法基础，我国目前构建了一套行政权、检察权、审判权相互协作的环境保护体系，这一体系存在五条保护途径，其中两条保护路径由行政机关主导，即传统的行政管理路径和生态环境损害赔偿诉讼的行政权和审判权竞合途径。还有两条路径由司法机关主导，即检察机关以及符合规定的社会组织直接提起的民事公益诉讼的司法权途径。也有行政公益诉讼这一行政权、审判权、检察权共同参与的途径。（见图1）
图1 我国公益诉讼制度生态环境保护的路径展开
在这样一个行政权、审判权、检察权相互配合的环境保护体系中，作为法律监督机关的检察机关，其在三种诉讼中法律监督的对象也不尽相同，其在三种诉讼中实现其法律监督作用的方式也并不一致。第一，在生态环境损害赔偿诉讼中，检察机关对诉讼活动进行法律监督，其职能是为行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼及诉前磋商提供法律支持；第二，在行政公益诉讼中，检察机关对行政机关的履职行为进行法律监督，并通过审判权的强制力来协助检察权的行使；第三，在民事公益诉讼中，一方面检察机关可以直接对污染环境、破坏生态的行为人进行法律监督，另一方面也可以支持有关社会组织提起民事公益诉讼，对诉讼活动进行法律监督，并提供法律支持。
但就目前检察机关参与环境公益诉讼的实践来看，在这三种公益诉讼类型中，都存在一定的行政权、审判权、检察权职能错位情形，一方面检察权侵入了行政权的界限，另一方面法律监督机关并未切实履行法律监督的职能，反映了检察机关对法律监督机关这一角色定位的偏离现象。
（一）生态环境损害赔偿诉讼检察权定位不明
在现有的法律规范中，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《环境损害赔偿司法解释》）第1条规定的提起生态环境损害赔偿诉讼的主体并不包含检察机关。虽然该规定并未直接排除检察机关提起生态环境损害赔偿诉讼的权利，但在实践中其提起的生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼具有高度相似性，且民事公益诉讼的范围涵盖了生态环境损害赔偿诉讼。所以，检察机关在生态环境损害赔偿诉讼中的职能，主要是依据《民事诉讼法》的规定对行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼支持起诉，或者是依据《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》第9条规定为生态环境损害赔偿磋商和诉讼提供法律支持，并进行检察工作。
在生态环境损害赔偿诉讼的实践中，目前检察机关的角色定位和职能较为混乱，有的案件检察机关参与较少，主动性较弱，而有的案件检察机关参与较为主动。如在浙江诸暨某企业大气污染生态环境损害赔偿案中，环境保护局联合人民检察机关等部门与赔偿义务人进行磋商，确保损害赔偿落实，但在重庆两江新区某企业非法倾倒混凝土泥浆生态环境损害赔偿案中，检察机关并不单单是参与磋商，还发送了检察建议书，有力推动生态环境损害赔偿工作的进行。与重庆该案类似的还有湖南省检察机关监督支持湘西州人民政府对某锰业公司开展生态环境损害赔偿案，该案中检察机关应行政机关要求给予支持并出具《支持磋商意见书》。相对于上述几个案例中检察机关的法律监督，也有一些检察机关在生态环境损害赔偿诉讼诉前磋商中超脱了法律监督机关的职能。如北京市丰台区某公司违法排放废水生态环境损害赔偿案中，检察院更是与北京市生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组办公室一起发挥跨部门协调和跨行政区划管辖的职能，协调进行了全方位调查、固定证据，积极督促了义务人参加磋商，主导了整个磋商的进行。比之更胜，上海市崇明区人民检察院与胡某某生态环境损害赔偿磋商协议司法确认案中，检察权代替了行政权，直接由检察机关与侵权人磋商，达成生态环境损害赔偿协议，并向人民法院申请确认赔偿协议效力。
同时，各地的规范性文件对检察院参与生态环境损害赔偿诉讼也作出了不一样的规定。有学者通过对北京市、浙江省等十六个地区的有关生态损害赔偿制度相关规范性文件进行分析，发现提及检察院的仅有11个，且多表述为“商请同级检察院参与”或“通知检察院”；在参与时间上，仅有两省规定了在启动调查后可以同时告知检察机关，其他地方均只要求在磋商时或磋商后才通知检察机关参与；在赔偿协议确认上，仅有三省规定了磋商失败后赔偿权利人应在期限内书面告知同级人民检察院；而磋商成功的，仅有两省规定了抄送至同级人民检察院。整体上来看，目前规范体系中体现出检察机关的法律监督职能较弱、参与时间较晚、参与步骤较少、参与强制力不足等问题。
无论是实践中出现的检察机关参与诉前磋商“走形式”，还是检察机关直接干预并主导生态环境损害赔偿诉讼诉前磋商过程，抑或是目前规范性文件中所存在的检察机关的职权行使保障不足的问题，都体现出了检察机关在生态环境损害赔偿诉讼中的角色定位不明确问题。一方面既没有很好地履行《宪法》第134条规定的法律监督机关的职能，也没有很好地履行《人民检察院组织法》第20条第5项“对诉讼活动实行法律监督”的职权，另一方面也存在突破了法律监督机关的角色定位和《人民检察院组织法》第20条第4项所规定的“依照法律规定提起公益诉讼”的界限，在没有法律规定和宪法依据的情况下替代履行了行政机关的职能。虽然最高人民检察院和生态环境部于2024年10月出台了《关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的意见》 （以下简称《加强公益诉讼衔接的意见》），及时对实践中存在的衔接问题予以明确，明确规定生态环境部门在索赔磋商时可以邀请检察机关参加，可以商请检察机关协助调查取证、提供法律咨询等，以落实检察机关的法律监督职能。但这一规定仍然没有解决检察机关在生态环境损害赔偿诉讼中的角色定位问题。
（二）行政公益诉讼存在检察权侵入行政权之嫌
在我国的环境公益诉讼体系中，根据《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼司法解释》）第21条的规定，检察机关除了自身或者支持有关社会组织提起民事公益诉讼，还可以对行政机关不履职或怠于履职的行为提出检察建议，并提起行政公益诉讼。
就目前行政机关在履行生态文明建设的职能过程来看，常规的行政途径（除《行政强制法》第52条规定的即时代履行和应当适用《突发事件应对法》的情形）所需要的执法时间成本较高，按照《生态环境行政处罚办法》的规定，最短有105日的执法时间。而在行政权与审判权竞合的生态环境损害赔偿诉讼中，也需要按《环境损害赔偿司法解释》第11条的规定在调查完毕后先进行磋商，磋商不成的再提起生态环境损害赔偿诉讼。无论上述哪一种行政机关主导的程序，行政机关都需要较长的时间才能完成制止污染环境、破环生态行为，消除生态环境危险，追究环境治理费用的职责。但是环境污染与生态破坏又具有时间上的紧迫性，整改行为的完成以及整改行为的效果，均与时间有极强的关联性，部分环境污染本身有极强的扩散性，如果未得到及时治理，容易造成大面积的污染或者更严重的后果。这一行政正当程序原则的要求，与环境污染生态破坏的紧迫性毫无疑问是相互冲突的。
对于检察机关而言，其以公益诉讼人的身份提起公益诉讼，兼具公益代表人与法律监督者双重身份，以保障公共利益作为出发点。基于环境污染与生态破坏具有时间上的紧迫性，检察机关自始追求尽快尽早保障生态利益。行政公益诉讼提起的标准一般由行政机关的行为要件和利益受损的结果要件构成。在行为要件上，检察机关对“不依法履职”往往倾向于扩大解释，这与行政机关秉持限缩解释的立场，尽可能缩小法定职责的内涵与外延的态度相冲突。
实践中，检察机关对于行政行为的审查兼采行为标准与结果标准，并且往往以结果未能制止环境公益受到的侵害而提起环境行政公益诉讼。这一判断标准显然使得检察权侵入了行政权的固有范畴。如在陕西省某行政公益诉讼案中，镇政府的“建设某镇污水处理厂及污水管网工程”项目，在先后向某县发展和改革局、某县环境保护局、某县国土资源局、某县住房和城乡建设局申报并获得批准后，随后完成了污水处理厂的征地工作及污水处理厂围墙圈建，其又于2016年初申报了国家重点“三年滚动计划项目”，在可行性研究报告中注明该项目的建设工期为25个月的情况下，于2016年4月被检察院发送《检察建议书》，于2016年10月被提起行政公益诉讼，最终被认定为违法，并被责令在25个月内建成有关项目。这一诉讼实际上的效果与正常的行政流程并无二致。无独有偶，在文物保护公益诉讼领域，某县文旅局按照《文物保护法》以及《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》已要求经营方尽快落实修缮资金、落实整改方案，虽尽到了管理义务，但因经营方问题迟迟未予修缮。而检察机关仅以《文物保护法》第8条的原则性规定就认定其怠于履职，并获得了审判机关的支持。
在这些案例中，检察机关以及审判机关对于行政机关是否履职，都未考虑行政机关因为职权受限和时间限制等客观因素。诚然，公共利益得到救济和督促行政机关依法履行职责目的同时实现应为最佳状态。但当两种制度目的只能实现其一时，即使公共利益未得到救济，但行政机关已经穷尽职责时，也应认定行政机关已依法履行职责。上述案例所反映的对于“违法行使职权或者不作为”的认识不同，凸显了法律监督机关和行政机关在宪法规定的国家保护和改善生态环境的国家义务与国家防治污染的国家义务上，存在着角色定位的认识偏差问题。检察机关对提起行政公益诉讼采取了更为严格的标准的现实，实质上偏离了检察机关作为法律监督机关的职能定位，存在侵入行政权的极大风险。
（三）民事公益诉讼存在审判权代替检察权之嫌
我国的公益诉讼制度明确规定了检察机关和社会组织提起民事公益诉讼的顺位规则，即检察机关在有关机关和组织未提起诉讼的情况下，检察机关才有提起诉讼的主体资格，作为诉讼参与人参与到诉讼当中，并按照《检察公益诉讼司法解释》第4条之规定，依照民事诉讼法确定其权利和义务，作为民事诉讼的诉讼参与人。
我国《民事诉讼法》第58条第2款的规定已经考虑到了宪法对检察机关法律监督机关这一角色定位，故检察机关的起诉顺位在有关机关和组织之后。《公益诉讼检察工作白皮书（2023）》显示，“2023年，全国检察机关办理行政公益诉讼案件167 776件，占立案总数的88.4%，行政公益诉讼彰显独特制度价值；办理民事公益诉讼案件22 109件，占立案总数的11.6%”。可以看到，在检察公益诉讼实践中，检察机关行政公益诉讼的案件量远超民事公益诉讼，这也符合检察公益诉讼制度建设的初衷。但如果仅看民事公益诉讼的数据，检察机关的提起比例仍然占大多数。2015年至2019年，法院系统审理的社会组织提起的案件仅占全部民事公益诉讼案件的6.4%。最高人民法院公布的2020年和2021年的数据也呈现这一特征。生态环境民事公益诉讼发展了近十年之久，社会组织仍然鲜少提起公益诉讼，反而采取提供线索的方式向检察机关反映，系因为公权力的介入可能更好地达成环境保护的目标，社会组织从结果导向出发选择了借用公权力来达到自身组织保护环境的目的。
虽然法律监督机关的一项宪法职权就是提起民事公益诉讼，民事检察公益诉权也是法律监督权衍生出来的诉权，并且检察机关在公益诉讼中起到的作用远远大于社会组织，但是其参与在民事公益诉讼中，这一特殊身份容易导致在面对民事诉讼中原被告主体地位平等的诉讼构造时有公权对抗私权之嫌，这将破坏我国传统民事诉讼中两造平等的格局，并且其具有的多重身份还可能破坏诉讼程序正义性，也并不利于法律监督权的有效实施。在这一诉讼关系构造中，因为检察机关一方面作为原告，另一方面还有法律监督机关的身份，虽然这两项职能分别由检察公益诉讼部门与民事检察监督部门具体行使，但毕竟同属于一个法律主体。那么检察机关如果作为原告的身份不认可法院所认定的事实或者适用的法律，那么其就可以较为方便地利用其法律监督者的身份，既可以发送检察建议至受理法院，也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。检察机关作为一个拥有监督权的原告，在“审判”这个活动中，既作为运动员，又作为裁判员，这种情形容易对被告的诉讼权利产生极大侵犯，甚至会直接影响诉讼结果。显然，环境民事公益诉讼检察权基于公共利益代表和诉讼担当定位，应避免凭借狭义监督权获得明显不当的诉讼优势地位。故而检察机关作为国家的法律监督机关，过多地参与进民事公益诉讼，一方面弱化了检察权的行使，另一方面还存在通过审判权替代检察权行使之嫌。
四、法律监督机关定位下的检察公益诉讼制度展开
我国的公益诉讼制度体系，在国家权力的范畴下既包含了以行政机关为主导的生态环境损害赔偿诉讼模式，也包含司法机关主导的民事公益诉讼模式，还存在审判机关、行政机关与检察机关共同协作的行政公益诉讼模式。虽然宪法均赋予了行政机关和检察机关履行保护生态环境这一国家义务的职权，但从宪法文本出发，其无疑赋予了行政机关作为我国生态文明建设的主管机关的职权，行政机关应当承担保护环境的第一职责。
在2018年修宪时，在原有环境保护条款体系基础上除了增加了《宪法》序言第七自然段的“生态文明”和“美丽的”社会主义现代化强国，还增加了《宪法》第89条第6项规定的国务院“领导和管理生态文明建设”的职权。本次在根本法、最高法层面的修改体现了环境法收集、过滤、整理的利益价值诉求。而此次修宪在第89条增加国务院领导和管理“生态文明建设”的规定，正是归纳了环境法在实践中所反映的由国务院承担推进生态文明建设主要职责的需要。这一规定相较于《人民检察院组织法》第20条规定的职权，更加突出行政机关在生态文明建设中的作用。对于作为法律监督机关的检察机关而言，其首要职权应当是行使检察权，配合行政机关履行环境保护义务。只有在监督行政机关无法起到实质性作用的前提下，才应该以法律监督者的身份去实际参与到环境保护的过程中。
（一）以生态环境损害赔偿诉讼的监督支持作用为第一顺位
无论检察机关提起行政或者民事公益诉讼，还是行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼，其均有明确的宪法依据。但基于这一宪法上的原则性规定，也出现过检察机关提起民事公益诉讼，行政机关又提起生态环境损害赔偿诉讼致使检察机关撤回起诉的情况。对于检察机关的行权边界而言，也会存在支持政府、组织提起公益诉讼与自行提起公益诉讼问题上面临两难选择。虽然2024年9月最高人民检察院、生态环境部联合发布的《加强公益诉讼衔接的意见》第3条规定：“检察机关受理生态环境民事公益诉讼案件线索后，发现符合生态环境损害赔偿条件的须函告同级生态环境部门，生态环境部门未在公告期函告的，视为不启动索赔程序，检察机关可以依法提起环境民事公益诉讼。”但这一规定只解决了生态环境损害赔偿诉讼和民事公益诉讼之间的衔接问题，而忽视了生态环境损害赔偿诉讼与行政公益诉讼，以及检察公益诉讼与行政机关通过行政权履行职责之间的衔接问题。
对此，《检察公益诉讼法（草案）》第14条指出可以通过监督行政机关依法履行职责得到有效保护的就不以民事公益诉讼立案。实际上这一衔接问题在宪法文本中可以找到解决方案。从宪法文本来看，行政机关作为领导生态文明建设的机关，毫无疑问地应当在生态环境保护中起到主导作用。此时，作为法律监督机关的检察机关，就应当尊重行政机关的履职行为，把行政机关主导的生态环境损害赔偿诉讼及其诉前磋商作为公益诉讼的首要选择，检察机关在其中起到法律监督的作用；抑或提起行政公益诉讼，首先要求行政机关进行履职，而不应跳过行政机关，通过司法机关主导的程序进行解决。
而之所以不能把行政公益诉讼放在首位，是因为从理论上来看，检察机关提起行政公益诉讼虽然不如民事公益诉讼一般存在公权力与私权利对抗的情形，但在一定程度上也有些许的角色冲突问题，即当检察机关提起公益诉讼时就同时取得了原告及法律监督者的双重身份，就要承担起诉和法律监督两种截然不同的诉讼职能，无论如何是不能圆通的。而且，检察机关作为我国的法律监督机关，所应做的是督促行政机关履行职责，如果其贸然冲在前面、代替行政机关履行职责，那么实际上就是放任行政机关的不作为。因此，在检察公益诉讼体系中，应该以生态环境损害赔偿诉讼为主。
在目前生态环境损害赔偿诉讼及其诉前磋商这一制度中，存在检察机关重“支持”轻监督，导致监督职能作用虚化的问题。法律监督职能的虚化，一部分是因为在生态环境损害赔偿诉讼制度制定之初，就有学者对其构造作出过构想，并指出检察院等第三人在该过程中并不必然存在。也有学者认为，检察机关具有履行法律监督的职能，在参与方式上应当规定为“可以参与人”。在这一理念下，2024年发布的《加强公益诉讼衔接的意见》也采取了“可以”的表述。但因磋商协议本身带有平等主体间“讨价还价”的性质，主管行政机关可能作出让步或是采用不恰当的替代性赔偿责任承担方式，从而损害国家利益或社会公共利益，所以有必要构建检察机关对生态环境损害赔偿磋商的监督制度，落实对磋商协议内容及其执行情况的法律监督责任。
在这一方面，巴西关于公益诉讼的制度值得借鉴。其对于少数由公益团体或者公民个人起诉的公益诉讼案件，检察机关必须作为法律监督者强制介入，法律也要求任何民事公益诉讼的提起都应当通知检察院并邀请其作为监督者参加诉讼。因此，基于我国宪法上对检察机关这一法律监督机关的角色定位，应当规定检察机关从诉前磋商的调查阶段就积极介入，以监督政府有关部门的行政行为，同时在磋商中给予行政机关有关建议和法律支持。更为重要的是，检察机关作为法律监督机关，应当加入到目前仅由人民法院对磋商协议是否侵害公共权益作出认定的过程中，发挥宪法所赋予的法律监督的职能，以法律监督者的身份对磋商协议的内容进行审查，以切实行使法律监督的职权。
（二）以提起行政公益诉讼为第二顺位
赋予检察机关提起公益诉讼的职权，就是为了弥补缺失行政违法侵害公共利益的司法监管的治理漏洞，有效地发挥司法在监督行政、维护公益方面的治理效能。而在充分保障行政机关在国家生态文明建设的领导地位的情况下，不可避免会出现行政机关有所疏漏的问题，此时就需要法律监督机关对行政机关履行生态环境保护的履职行为进行法律监督。如果行政机关怠于采取行政措施或提起生态环境损害赔偿诉讼，抑或是不及时穷尽行政手段来保护生态环境，检察机关应当发送《检察建议书》，用提起公益诉讼的方式来弥补行政机关不作为或者违法行使职权所带来的危害后果。就目前的环境检察公益诉讼而言，对于生态环境公益检察工作中的非诉与诉讼业务关系等缺乏系统性规范，特别是对既可以提起行政公益诉讼又可以提起民事公益诉讼的案件竞合情形如何处理等尚未形成规范性工作机制，导致检察机关在进行环境公益诉讼时进入了选择困境。
在这一问题上，制度设立时就已经考量到有关情况。2014年创新性创设的检察公益诉讼制度，其目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。这就可以得出公益诉讼制度制定的初衷，主要就是督促纠正行政机关的违法行为。这一理念也一直得到贯彻，如《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》的目标中也明确指出检察公益诉讼制度的设立目标首先是通过行政公益诉讼来“促进依法行政、严格执法”，其次才是通过民事公益诉讼来“维护国家和社会公共利益”，即应当以行政公益诉讼为主，以民事公益诉讼为辅。之所以作出这一选择，系因为在环境公益诉讼中，污染往往与行政机关的违法行为或不作为相关，只单一处理民事侵权问题，无法真正解决环境保护问题，只有督促行政机关履行职责，才有可能从根本上解决环境治理问题。从诉讼程序的角度来看，如果跳过行政公益诉讼，会导致跳过行政程序而直接进入司法程序的情况，在这种情形下，司法机关就在事实上超越了行政机关，成为了环境公共利益的第一顺位保护者。因此，检察机关在公益诉讼路径的选择上，应当首先提起行政公益诉讼，督促行政机关及时履行生态环境保护的职能，这一顺位既符合公益诉讼制度建立的初衷，也更能切实解决生态环境问题，并且这一顺位与检察机关作为法律监督机关的角色定位更为契合。
在行政公益诉讼制度的展开上，还需要明确坚持“行为说”作为起诉标准，以防止检察权对行政权的入侵可能。早在行政公益诉讼制度建立以前，针对全国首例检察院提起的环境公益行政诉讼案件，有学者就提出了行政公益诉讼须以维护环境行政执法合法性为前提，即须首先按照有关法律规定，由其上级机关或者监察机关依照相关法律规定进行处理后才能提起行政公益诉讼。这就考虑到了检察权与行政权之间的界限。而立法机关之所以授予行政机关自由裁量权，就是让行政机关根据个案情况、行政经验、政策目标来权衡、选择恰当的行为模式，检察机关不得代行行政机关的裁量权。
具体而言，如果行政机关采取的是传统行政处罚的路径，行政机关则应当按照行政机关是否及时开展调查，是否及时采取责令改正、停产停业等行政手段，是否及时与义务人协商有关费用的承担作为标准，只有在行政机关对生态环境义务人超过期限仍不改正的情形下仍不采取进一步强制执行、催告等行政手段时，检察机关才能提起行政公益诉讼。而如果行政机关采取的是生态环境损害赔偿诉讼的路径，则以行政机关是否及时采取行政措施制止有关污染行为的继续，及时开展磋商，按照人民法院规定的期限行使诉讼权利作为判断标准。
（三）以支持提起民事公益诉讼为第三顺位
我国在行政权途径和刑事诉讼的基础上之所以不断拓展公益诉讼制度，系因为原有程序并不是从对环境公益损害提供救济的角度来设计的，不能对环境公益损害提供充分救济。而且强调“行为标准”作为行政公益诉讼的标准，虽然是“尊重行政”在公益诉讼领域中的体现，但也容易导致行政机关“逃逸”全面监管职责。因此，就需要在“尊重行政”的基础上，通过民事公益诉讼来切实保障生态环境。而我国四级递进的生态环境公益诉讼程序实际上明确了人民检察院补充性、保障性的行权导向。这一行权导向，不仅体现在检察机关补充行政机关的环境保护义务，也体现在检察机关补充社会组织提起民事公益诉讼的职能。在实践中，因为检察机关提起民事公益诉讼较多，就有学者指出，既然检察公益诉讼具有如此之多的优势，就应当废止现行民事诉讼法中将检察机关诉权顺位列在社会组织之后的诉权顺位规定。但这一观点并未充分考虑检察机关作为国家法律监督机关介入到普通的民事诉讼中所带来的对民事构造的改变。目前，我国的社会组织的数量和资质已经能够较好地承担民事公益诉讼的责任。在数据层面，早在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）新闻发布会上，民政部发言人就指出截至2014年第三季度末，在各级民政部门登记的社会组织有56.9万家，其中，生态环保类的社会组织约有7000家，符合《环境保护法》及《环境民事公益诉讼解释》的700余家社会组织可提起环境公益诉讼。在实践层面，前些年虽然有许多环保机构因为不符合提起诉讼的主体资格而被驳回，但发展至今，环保机构已经可以满足《环境保护法》第58条所规定的连续活动五年以上的时间要求。如枣庄市环保公益联合会在2020年曾因“不符合《环境保护法》第58条的主体资格”被不予受理起诉后，但其在2021年满足条件后就具备了提起民事公益诉讼的主体资格并提起了民事公益诉讼。
在这种情况下仍然由检察机关承担大部分的民事公益诉讼，不符合公益诉讼制度制定的初衷和我国对法律监督机关的定位。对此有学者指出，我国法律规定的代表环境公共利益的国家机关不是检察机关，环境公益诉讼的性质和内容与检察机关的角色定位不符，并且检察机关不具备解决环境问题的专业性资质。即使在民事公益诉讼中较为特殊的刑事附带民事公益诉讼，根据有关批复，人民检察院也应履行诉前公告程序，如因时限问题无法满足的，可以另行提起民事公益诉讼。从中可以发现，该批复的初衷仍然与《民事诉讼法》所规定的社会组织优位的规定保持一致，要求检察机关先履行公告程序由社会组织进行起诉，在没有社会组织起诉的情况下才由检察机关提起刑事附带民事公益诉讼。从国家权力的性质、司法的价值等角度考虑，检察机关提起公益诉讼作为其行使民事检察权的一种方式应当适度地收敛和节制。因此，检察机关在自行提起民事诉讼和支持社会组织提起民事诉讼中，应当以支持提起民事公益诉讼为优先选择。对此，《检察公益诉讼法（草案）》在第27条也保持了社会组织优先的一贯做法。
但是，我国目前民事公益诉讼存在的支持力度不足问题，《检察公益诉讼法（草案）》也仅仅在第29条规定检察机关可以支持起诉，导致社会组织在识别新的违法行为方面并不积极，也导致社会组织不愿提起民事公益诉讼。虽然我国现在民事公益诉讼的环境保护组织在数量和资格上已经几乎不存在问题，但是其和国外专业的非政府组织（NGO）相比，尤其是民间自发建立的环境保护组织，其没有固定的经费来源，本身在内部的运营和管理就有经济难题，而且环境民事公益诉讼在调查、取证、诉讼等过程中有花费成本高、诉讼收益低的问题。如果其提起环境民事公益诉讼一旦败诉，所有的费用支出都得由环境保护组织自己承担，这是其难以承受的。
因此，欲使公益诉讼在规制较弱的领域有所突破，对于社会组织而言，就需要检察机关落实其支持起诉的作用，由检察机关给予调查取证、提供法律意见等专业支持。对此有学者指出，检察公益诉讼立法要结合《人民检察院组织法》、《人民检察院公益诉讼办案规则》以及《检察公益诉讼司法解释》，增强法律监督机关调查权的刚性保障，完善检察机关的调查权，并为社会主体提供支持。同时也需要加强检察机关对社会组织诉讼支持的细则规定，使得检察机关的支持起诉功能落在实处。进一步引导具备资格的环保组织依法开展生态环境公益诉讼等活动。
（四）以直接提起民事公益诉讼为第四顺位
在环境公益诉讼最早兴起的美国，其所采取的是公民诉讼的形式，即任何公民都可以对污染企业和不履行法定职责的环境保护机关依法向法院提起诉讼。但在公益诉讼整体发展过程中，也赋予了检察机关提起公益诉讼的职权。也有学者对于德国团体诉讼的实施效果进行考察，发现团体诉讼功能与立法预期存在差距，而团体资金能力与团体诉讼的动力仍然缺乏，大部分依赖政府支持。无论是从域外的理论还是我国近些年公益诉讼的发展来看，仅仅只有社会组织提起的民事公益诉讼是有所缺陷的。所以我国的法律监督机关也需要具备为维护客观法律秩序而提起诉讼的职能。这一职能可以对国家保护环境的义务起到兜底的作用，使得《宪法》第26条规定的国家义务得以实现。
我国现行法律规范中，《民事诉讼法》规定了人民检察院作为有关机关和组织提起民事公益诉讼的补充。同时，《人民检察院组织法》规定的检察机关提起公益诉讼的职权，也暗含了检察机关作为法律监督机关为行政机关领导和管理生态文明建设的职权进行兜底的任务。而由检察机关提起公益诉讼，不仅有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。因此，应当以法律监督机关直接提起民事公益诉讼作为第四顺位，作为环境检察公益诉讼的最后一道防线，以保障美丽中国建设目标的实现。
结语
习近平总书记指出：“检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任。”检察机关以《宪法》第134条以及《人民检察院组织法》第20条作为其提起公益诉讼的宪法基础，在实现保护环境的国家义务中起到了不可或缺的作用。但在我国的宪法框架中，检察机关是法律监督机关行使检察权，行政机关是权力机关的执行机关行使行政权，虽然两者在职能上存在一定的重叠，但行政机关作为领导和管理生态文明建设的主管机关，应当作为环境保护国家义务的第一责任人，检察机关在进行公益诉讼的过程中应当首先起到法律监督的作用，充分保障行政权的行使。而构建检察机关以生态环境损害赔偿诉讼的监督支持作用为第一顺位，以提起行政公益诉讼为第二顺位，以支持提起民事公益诉讼为第三顺位，以直接提起民事公益诉讼为第四顺位的制度方案，配置了一条从行政权到检察权逐步递进的生态环境保护机制，可以很好地解决行政权与检察权之间的冲突，落实必要审慎的原则，以充分明晰法律监督机关的角色定位。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：焦洪昌、黄钱卓尔特：《环境公益诉讼中法律监督机关的角色定位及制度展开》，载《河北法学》2026年第1期，第16页-35页。
