作者简介：王胜民，男，山东聊城人，南京航空航天大学人文与社会科学学院法律系讲师，法学博士，研究方向：经济法学、公司法学。
摘要：违背市场准入负面清单案例归集通报制度是市场准入规则体系加速落地的重要突破口，由《案例归集通报制度通知》正式创立。作为新近确立的制度安排，案例归集通报实践表明，其已初步实现常态化、明晰化，且构建出以信用减等与信用增强作代表的多元法律后果。尽管案例归集通报制度已彰显不俗的示范警戒功能，但案例内容表述规范欠缺、归集途径显著下移、惩戒激励机制设置不当依然制约着制度的“更上层楼”。借助《民营经济促进法》颁布实施的契机，升格案例归集通报制度，强调案例归集通报的规范化；贯通市场准入效能评估体系，细化突出“效能”在评估指标中的核心占比；矫正既有的惩戒激励机制，衔接适用政府滥用行政权力限制排除竞争而触发的法律责任条款，应是未来优化案例归集通报制度的可行选择。
关键词：案例归集通报；市场准入；负面清单；政务诚信；激励规制
一、问题的提出
自党的十八届三中全会首次提出“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”以来，市场准入负面清单制度在我国得以全面实施并日益完善。党的二十届三中全会再次着重强调要“完善市场准入制度”“深入破除市场准入壁垒”，给市场准入机制的纵深推进继续加码。2024年8月国务院办公厅等联合印发《关于完善市场准入制度的意见》，系统提出十项推动市场准入规范进一步优化的关键举措，“对地方违背市场准入制度情况进行排查并向社会通报”作为加速落实市场准入制度、深度破除市场准入壁垒的重要突破口位列其中。诸多规范表明违背市场准入负面清单案例归集通报制度（以下简称案例归集通报制度）在今后的市场准入机制改革中必将备受重视。
实际上，案例归集通报制度系由国家发展改革委于2021年11月，借由《关于建立违背市场准入负面清单案例归集和通报制度的通知》（以下简称《案例归集通报制度通知》）正式确立，至今已运行三年有余。为有效贯彻推进案例归集通报制度，国家发展改革委目前共归集通报总计115个案例，初步构建了常态化、制度化的违规案例归集通报机制，发挥了独特而显著的违规示范、警示告诫、合规指导功能。尽管案例归集通报制度已施行时间不短，且《关于完善市场准入制度的意见》坚持要求对违背市场准入的情况进行排查并向社会通报，但学界对该制度还未展开富有成效的讨论。故而，本文聚焦案例归集通报制度及其实践面相，透过对归集通报的总计115个案例的解构，提炼案例归集通报的制度困境，求索案例归集通报的优化路径以使其真正实现“通报一个案例，规范一个领域”的果效，给出案例归集通报制度切实有效推进的合理方案，以助力市场准入负面清单体系的进一步完善。
二、案例归集通报制度的实践面相
自2021年11月至今，国家发展改革委共分7批次归集通报了违背市场准入负面清单案例（各批次通报时间、案例数量见表1）。尽管国家发改委已明确要求各地区各部门于每季度第一个月15日前报送上一季度发生的违背市场准入负面清单案例，但这一规定似乎仅得到短暂的贯彻执行。自2023年9月第6批通报始，上述规则似乎未再适用，国家发改委通报案例的时间开始趋于灵活。国家发改委每批次通报案例数量不一，则可能与当年度违背市场准入的案例数量有关。
归集通报的内容结构、案例的来源途径、案例中涉及的政府部门与市场主体的法律后果等其他案例归集通报实践，如下文所示：
（一）案例通报的内容结构
目前通报案例内容结构主要由当期案例集中说明、案例违规要旨、案例来源、整改情况等四模块构成，并呈现出新建制度的渐进性、调整性，制度本身亦不断完善。如国家发改委从第2批通报起，明确增列“案例来源”说明，以增强信息公开透明度，回应《案例归集通报制度通知》中对“案例排查”途径的要求；后续案例通报中，案例“处理情况”模块最终调整成“整改情况”，以突出案例归集通报制度对案例整改的重视。
特别值得说明的是，在第2批案例归集通报内容中，国家发改委开始尝试将案例整改情况与全国城市信用状况挂钩。公开信息显示国家发改委对通报时“已完成整改”案例作“不扣分”处理，对“正在整改”案例“暂不扣分”，对“主动排查报送且处理情况较好”案例，作“加1分”鼓励。后续归集通报中，国家发改委再次调整对案例涉及主体的法律后果，开始于当期案例集中说明中对主动开展案例排查整改的城市提出表扬，以体现制度创设时与全国信用信息系统衔接的具体要求，该制度规则延续至今。
（二）案例归集的来源途径
根据《案例归集通报制度通知》，案例归集途径主要由省发展改革部门牵头的“地方自查”报送与中央和国家机关等部门定期排查归集的“部门协查”报送两种。由历次案例归集途径占比观之，通报案例逐渐呈现由排查归集为主的态势，转向以地方主动报送为主的态势。在2024年10月最近一次归集通报时，地方主动报送的案例占比已高达70%。
（三）案例主体的违规后果
前已述及，《案例归集通报制度通知》试图构建相应的违规法律后果，除对案例情况进行通报并向社会公示外，还要求“同步纳入全国城市信用状况动态监测”，以惩戒地方政府的政务失职行为或鼓励地方政府主动发现、整改并报送违规案例。对出现案例通报的地区予以减分或加分在学理上体现为法律后果中的信用减等或信用增强。故而，国家发改委试图通过信用减等或信用增强，合理发挥信用工具的威慑功能，以构建案例涉及政府主体的相应法律后果。
另外，设置“市场准入负面清单”本意是减少政府管制、扩大市场主体的准入自由， 合理设定“有为政府”与“有效市场”的边界。故而，政府机构是“市场准入负面清单”制度监管的核心对象。市场主体同样应遵守禁止类或许可类事项的约束，未经批准或许可擅自进入负面清单领域，同样构成对负面清单制度的违反，需承担相应的违规后果。故而，市场主体与政府主体皆属市场准入负面清单的适用对象，二者亦皆存在违背市场准入负面清单而招致归集通报的可能。这一制度设定在案例归集通报中亦得到体现，即关涉政府违背负面清单案例系归集通报的核心，共计103例（占归集通报案例总数的89.6%），涉及市场主体违法进入禁止或限制领域等共14例（占归集通报案例总数的13%），同时牵涉政府与市场两类主体违背负面清单情形共2例，政府与市场主体违规的法律后果也存在特定差异。
1.政府主体违规后果
（1）违规法律责任
尽管《案例归集通报制度通知》明确要将案例归集通报“同步纳入全国城市信用状况动态监测”，以此作为主体违反市场准入负面清单的法律后果，且根据当时施行的城市信用状况监测指标，只要出现排查通报案例（区别于地方主动报送），便应给予所在城市减分处理。但由七批次公开的案例归集通报实践观之，国家发改委未提及任何政府主体因实施违背市场准入负面清单行为而被信用减等。特别是，在第2批案例通报中，国家发改委就“扣分”与“加分”事宜作专门说明，且存在部分城市于案例通报时确属尚未整改完毕，国家发改委也只是表示对所在地区作“暂不扣分”处理。作为责任形态的信用减等，在公开的通报实践中始终未被激活。
总览归集通报案例，“停止或修正违法行为”是政府主体违规责任的最主要形态。实践中，具体表现为废止、修改或重作涉嫌排除限制竞争的规范文件、解除或终止依违规文件签署的合作协议、停止收取违规费用、撤销不当处罚、恢复合法审批等整改行为。在具体的整改中，有49个案例通过在当地主流报刊（如第4批案例19）或门户网站公开发布改正公告等（如第6批案例8），力图在最大范围消除影响。“约谈政府或负责人”“处罚或问责负责人”也在部分案例中出现，成为政府主体违规的法律责任形态。政府主体责任承担形态及数量见图1。
图1 政府主体责任承担形态及数量
除此之外，全面摸排当地相关文件合规性、避免再次出现违反公平竞争条款，进一步优化政府服务、学习《反垄断法》条款知识、开展专项整治或培训等，也常常成为当地政府在发生违规案例时的整改选择。因其相对缺乏规范性，本文未再具体统计其作为政府主体责任承担形态的出现频率。
（2）整改法律激励
与信用减等在通报实践中尚未激活存有显著不同，以加分或表扬为代表的“信用增强”却在政府主体出现违背市场准入负面清单行为，但能主动报送案例并整改完成，或在地方政府充分发挥市场准入效能评估工作优势，对照此前通报案例，积极开展案例自查和整改通报时，得以普遍使用。借此，国家发改委试图创造积极守法的法律后果，激励政府部门主动核查市场准入壁垒、实现违法消除或整改。在归集通报实践中，国家发改委常常对地方政府提出“表扬”或给予“加分”奖励。在后期的归集通报中，国家发改委更是在案例要旨中加入“主动作为”“主动核查”等字样，以进一步突出通报表扬的激励倾向。
2.市场主体违规后果
除与政府主体共用的公示通报、纳入全国城市信用状况动态监测外，《案例归集通报制度通知》未就市场主体的违规准入设置其他单独的法律责任或整改激励。实践中，政府部门主要依据市场主体所违反的相应法规及其配套法律责任依法惩治。具体的责任形态则包括停止/修正违法行为（如清退违规收费、责令立即整改）、罚款、没收违法所得、对法定代表人施以罚款等。如“怀化市某公司未经许可经营旅游业务”案显示，市场主体在未取得旅行社业务许可证情况下，违规经营旅游业务、向旅游者提供旅游服务，市场监督管理部门明确依据《旅游法》第95条责令改正、没收违法所得，并依法对单位和责任人员作出罚款决定；“中国播音主持网违规从事互联网新闻信息服务”案表明，市场主体未经许可擅自经营互联网新闻服务，重庆市网信办明确依据《互联网新闻信息服务管理规定》第22条，责令网站停止相关服务活动，并处罚款。
三、案例归集通报制度的困境检视
作为新创设的法律制度，案例归集通报所彰显的示范警示功能不言而喻，有效推动了市场准入负面清单的落实，扮演着深度破除市场准入壁垒“加速器”的角色。然而，细细解构案例归集通报的制度肌理可以发现，其也面临长效运行的诸多困境。
（一）案例内容表述规范欠缺
制度的形成和确立虽然可能基于偶然发生，但主要还是依赖有意的制度建构。规范化显然是制度建构运行的应有之义。检视《案例归集通报制度通知》及后续通告，国家发改委虽然要求建立案例归集通报制度规则，但对具体如何通报、通报案例的撰写标准或要求等皆无清晰说明，以至于在七批次通报中，尽管已初步形成稳定的案例违规要旨、案情简介与整改情况等主要模块，但因其具体规范的不足，相应实践表述尚有规范化的空间。
就案例违规要旨凝练而言，未能保证违规要旨的标准化与准确性是规范欠缺的核心表现。一方面，既有通报案例显示，即便属同类型的违规案例，其相应违规要旨亦表述不一，无法凸显案例实际相同的本质，这不利于其他政府机关识别相同类型的市场准入障碍。如汇集通报中共涉及33起共享单车准入障碍案例，尽管违规案例众多，但在本质上呈现诸多违规共性，如违规设置特许经营权、变相强制单车企业在本地设立分支机构、变相限定使用特定经营者的单车等妨碍共享单车企业进入当地市场的行为。但在个性化或欠缺标准化的违规要旨提炼中，违规案例的本质信息被忽略了。另一方面，违规要旨归纳的准确性依旧需要加强，以避免题文不符或错误归纳。如国务院第八次督查通报曾披露淮南市毛集实验区在未履行土地性质变更手续的情况下，违法实施耕地“非农化”一案。国家发改委对上述案例予以归集通报，并将案例违规要旨标题提炼成“淮南市有关市场主体未经许可违规取得土地经营权”，由国务院督查中的关注政府主体违规转为聚焦市场主体的不合规行为。然而，归集该案的案情概要与处理情况模块，并未凸显市场主体的违规行为，反而重在呈现政府部门的非法变更土地性质问题，存在题文不符之嫌。
就案情简介而言，部分归集通报案例的案情概要过于简单，在简写中甚至出现表述歧义。如“宁波市镇海区有关交通运输部门违规增设机动车维修企业准入备案条件”案情中，违规行为发生时间、整改时间皆不齐备，或者“玉溪市新平县嘎洒镇主动核查整改准入环节违规收费问题”案中，也只写明违规行为发生时间而忽略整改开始及完成时间等。高度抽象化的案情简介无益于违规行为持续时间、社会危害性、整改措施设定是否合理等情况的综合判断。再如“保山市隆阳区主动核查整改在行政许可审批过程中违规收费问题”案，既在案情陈述部分表明“截至2022年11月，仍未按规定取消有关收费事项”，随后又写明“2018年停止收取管理费”，其间表述含混不清。此外，个别案例在简化中选择避讳违规政府的真实身份信息或直接隐去具体违规政府部门的名称，造成信息披露公开的异化，对归集通报案例的威慑力也有所减损。
在“整改情况”模块不注重更新案件的最终处理结果，对汇集通报时“正在整改”的案例缺乏后续的跟踪关注则均是规范不足的例证。在“福建省仙游县工信局以区域差异为由设市场准入壁垒”案中，福建省市场监管局于2021年5月已公开发布行政建议书，建议责令仙游县工信局改正相关行为，仙游县也早已于同年9月在门户网站公开废除涉嫌行政性垄断的规范文件，但国家发改委在2021年11月归集通报时依旧未及时更新案件最新处理情况，而以“福建省市场监管局对仙游县工信局涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为进行立案调查”一句带过。“广州市国资委通过行政手段干预招投标领域市场行为”案，作为通报时确属“正在整改”的案例，尽管国家发改委公开写明“最终处理决定将视案例处理情况在下期中通报”，但该案件整改情况究竟如何在后续通报中依然不了了之。揆诸通报实践，诸如此类的“正在整改”型案例的跟踪处理或整改情况如何，国家发改委在后续归集通报中皆未继续披露言明，导致制度极为倚重的“整改情况”游离于案例归集通报之外。当然，整改中涉及的改正方式、整改时限等因制度本身未作规范，又未与其他规则融合衔接，同样存在规范化问题。
（二）案例归集途径显著下移
“排查归集”与“地方报送”系案例归集通报的主要来源。七批次通报案例来源途径占比（见表2），透露出案例归集的新趋势即：归集下移。申言之，通报案例逐渐呈现由国家机关等上级部门主动排查归集占主导，转向以地方报送为首要途径的态势。地方报送由前期的占比10%—30%左右，上升至第五批的68.19%，甚至第七批的70%。表面上，归集途径下移呈现了地方在发现违背市场准入案例中的积极作为，但在科层制结构中归集途径下移，却可能诱发地方监管机关与政府部门的“共谋”以采取各种应对策略弱化政策实施，在实践中则可能体现为地方政府对违规行为的不予上报或推迟报送。
在科层制国家结构中，上下级政府之间以及各个同级行政机构之间一直存在微妙关系。上下级政府之间并不总是一个完全利益一致的整体，其相互间利益诉求时常存在取向冲突或差异，而省级及以下的不同级别的地方政府官员的个人利益却往往是一致的。这种体制特点也必然影响归集下移中的案例归集通报制度。具体表现如中央和国家机关极力推行全国统一大市场和案例归集通报制度，意图彻底消除地方政府实施的违背负面清单行为，但地方政府往往在实施地方保护或违规行为上存在地方利益，一律上报违背市场准入的案例可能减少地方政府的税收收入、减缓地方经济发展速度，与当前居主导地位的政绩考核指标相悖。归集途径下移既迎合了地方政府保护自身利益的动机，也给地方政府实现选择性通报或拖延通报提供了便利条件，容易导致案例归集通报出现宗旨偏离、效果折扣等风险。
整理国家发改委发布的115个案例的所在省份可知，位居案例通报数量前二的福建省、云南省皆属第一批市场准入效能评估试点地区。在市场准入效能评估机制的推动下，两省汇集通报的24例和19例案例中，明确显示系地方报送的分别为19例和10例，超过国家发改委等部门在该地区排查归集所得违规案例数量，这表明地方政府的主动作为可以有效提升违背市场准入案例的发觉机会及其数量。然而，除地方主动报送的案例外，两省同样存有诸多违规案例被依排查归集途径发现。申言之，过度依赖地方主动报送违规案例，会大幅削弱排查归集的力度，使违规案例归集走入自我发现、自我报送的范式，可能出现不少“漏网之鱼”，依然无法有效回应全面深度破除市场准入壁垒的时代诉求。当前，汇集通报案例位居前十省份见图2。
图2 汇集通报案例位居前十省份
一言以蔽之，当前案例归集途径显著下移、依赖地方主动报送的案例归集范式蕴藏着悖论困局。倘若某地方政府部门认为实施违背市场准入行为、暂时不予报送案例符合当地利益最大化的诉求，那么它有可能秉持不予主动报送或推迟报送的态度，进而影响案例归集通报的实施效果。在理论与实践中，地方政府妨碍竞争的违规行为可能基于无知、偏狭与故意三种主观状态产生，偏狭型与故意型妨碍市场准入、排除限制竞争的行为皆无法依靠地方政府的主动作为消失。这些都揭示着归集途径下移背后的隐藏风险。
（三）惩戒激励机制设置不当
1.惩戒机制设置不当
就惩戒机制而言，尽管国家发展改革委一再表态对在负面清单之外违规设置准入障碍、增设准入条件等行为，必须严处个案，对违规做法形成有效震慑，以切实维护负面清单的权威性和严肃性。但借由上文对违规案例法律后果的梳理，违规案例的惩戒难谓严厉，其惩戒机制设置不当。通报实践中，违规案例的惩戒甚至有不合法之嫌。
前已述及，信用减等是《案例归集通报制度通知》安排的特色惩戒机制，但即便国家发改委至今已通报百余个典型案例，公开披露的归集通报中，信用减等却始终未能激活。究其原因，国家发改委未遵照执行城市信用监测预警指标规则固然位列其中，但信用减等机制设置不当同样难辞其咎。在国家公共信用信息中心颁布的《城市信用状况监测预警指标（2022年版）》中，确曾专门设置“实施市场准入负面清单制度情况”二级指标和违背市场准入负面清单案例“通报情况”与“处理情况”两个三级指标，以实现案例归集通报制度与城市信用状况监测的衔接，意图实现违规城市信用减等的目的。但囿于“处理情况”指标规定，仅在“所通报案例未进行处理或处理情况较差”时方触发规则设定的减分机制，信用减等在“处理情况”指标中一直未能启动。换言之，依据彼时“处理情况”设置的信用减等规则，即便地方政府出现违规行为，只要其及时处理或处理不属“较差”情形，就可免于“信用减等”。违背市场准入负面清单案例归集通报制度所推崇的“严处个案，对违规做法形成有效震慑”被高高抬起，轻轻放下。
更重要的是，在国家公共信用信息中心最新发布的《城市信用监测预警指标（2024年版）》中，原二级指标“实施市场准入负面清单制度情况”被直接删除，取而代之的是“市场准入效能评估情况”，原三级指标案例归集“通报情况”与“处理情况”也被调整成“开展市场准入效能评估情况”，所在城市只要开展市场准入效能评估，即可获得加分奖励，没有开展市场准入效能评估也只是不得分，以扣分作表征的信用减等机制消失无影。申言之，自《城市信用监测预警指标（2024年版）》后，即便所在城市出现归集通报案例，不论其整改情况如何，也不问是否出现排查归集案例，所在城市皆不可能被信用减等。《案例归集通报制度通知》所竭力追求的将通报案例“同步纳入全国城市信用状况动态监测”在扣分或信用减等层面，失去了衔接文件的支撑，信用减等的未来实施情况更加不容乐观。
另外，笔者在整理解构案例时注意到，政府部门违背市场准入案例主要涉及行政性垄断事宜，理应同时落入政府滥用行政权力排除限制竞争的《反垄断法》规制范畴，招致《反垄断法》的适用。且《反垄断法》第61条已经明确行政性垄断适用的法律责任即上级机关责令改正、处分直接责任人员、书面报告改正情况等。而当前归集通报案例呈现的政府主体责任形态与《反垄断法》《公平竞争审查条例》的要求显然还有差距。
囿于案例归集通报制度惩戒机制设置不当等原因，案例归集通报制度呈现出我国市场准入负面清单制度的棘手难题：同类型市场准入壁垒屡禁不止。最典型的莫如“限制外地经营者参与本地招投标活动”及“要求外地经营者在本地设立分支机构”等类似规定在地方政府招投标或规范性文件中反复出现。实际上，对于要求外地企业在本地设立分支机构等问题，2007年初次问世的《反垄断法》即已设置相应防范条款，2016年国务院发布的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》也再次明确要求“不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构”“不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务”。但根据通报案例显示，至今依旧有地方政府机关强制要求外地企业在当地设立分（子）公司，背离《反垄断法》，实施限制公平竞争等违规行为依旧我行我素。如归集通报的“黄冈市有关部门违规限制外地经营者参与本地招投标活动”案、“广安市华蓥市违规增设共享单车企业准入条件”案等，皆涉及政府机构要求外地企业在当地设立分（子）公司的违规问题。尽管在首次开展案例通报时，国家发改委已明确要求“各地区、各部门对照通报所列案例自查自纠，认真学习有关经验做法，密切关注类似情况”，但相关问题一直未能得到有效控制。出现违背市场准入负面清单行为的政府机关也只是被要求整改，且整改完毕后往往并未被要求负担任何法律责任。即便相关违规案例是透过国家发改委等排查发现，在发布通报时尚未整改完毕，当地政府机构负责人也几乎不会受到行政处罚。主动上报案例的政府机构不但不会受到处罚，甚至还会因主动报送案例而获得表扬。这种“表扬”代替“处罚”的市场准入惩戒表扬机制，显然无法有效发挥惩戒和激励效果。
2.激励机制设置不当
尽管案例归集通报制度试图使用激励性规制，对主动发现、主动排查并及时整改的区域给予表扬或加分处理，但规则安排和实践运行却与激励性规制本身的目的相左。激励性规制意指为实现特定规制目标，通过奖励或特殊待遇等激发、引导和鼓励主体自觉做出一定行为的规制方案。就案例归集通报制度的规制目标而言，其最终目的理应是引导政府机构自觉遵从市场准入负面清单、拒绝实施排除限制竞争的行为，案例归集通报的激励性规制亦应循此展开。而依照当前的激励机制，即便政府部门实施了违规行为，只要其能主动发现并积极整改，国家发改委不但不对其实施信用减等，反而予以激励表扬，此种激励表扬既忽视了违规行为本身的非法性以及积极整改是政府部门义不容辞的法定义务，也与激励性规制的初衷不符。
囿于激励机制的规范欠妥，案例归集通报中激励机制的展开更显混乱。如在第4批汇集通报中，山东省滨州市既存在主动上报整改案例的情形（如该批案例3），又被市场监管局部门排查发现存在违规行为并予通报（如该批案例8），山东省滨州市显然不应属于激励性规制的适用对象。但国家发改委依然以滨州市主动开展案例排查、整改而对其“提出表扬”，有失制度的基本正义属性。在第6批汇集通报中，山东省菏泽市同样不仅因主动报送案例、积极整改被通报（如该批案例8），也被排查归集出违规案例（如该批案例9），国家发改委依然因其“主动报送案例并整改完成”在当期通报中予以公开表扬，使得以“表扬”呈现的激励性规制发生扭曲。
四、案例归集通报制度的优化路径
如前所言，案例归集通报制度虽然已经取得了不俗的成绩，但作为市场准入制度体系的关键制度构成，落实负面清单制度和破除市场壁垒的重要突破口，规范和实践中的案例归集通报制度与其肩负的责任使命还存在差距，依然有巨大的改进空间，留有优化改进以推进完善的余地。着眼全局，案例归集通报制度的优化可从制度规范升格、体系贯通细化、惩戒激励机制调适等入手。
（一）升格案例归集通报制度
案例归集通报公开所带来的示范震慑效应毋庸置疑，但如上所述，案例归集通报制度存在诸如案例内容表述规范欠缺等诸多弊病。诸多问题的解决有赖立法对案例归集通报制度作出顶层规划和系统安排，使案例归集通报摆脱仅由国家发改委规范性文件确立的尴尬处境，升格成立法命定且健全规范的正式法律制度。
升格成正式立法制度的案例归集通报制度必然带来相关实施细则或规范文件的配套进而实现案例内容结构表述的标准与规范。同时，在制度升格中，可以透过给通报案例配备“应当参照”的法定效力，将该制度所追求的地方政府应“对照归集通报案例全面自查自纠”落到实处，要求地方政府在出台地方性政策规范前，必须进行已通报违反市场准入案例的检索、查阅，并将通报案例检索及其结论作为认定政策文件是否存在违背市场准入、妨碍公平竞争条款的裁断依据，以保障全国市场准入标准的同一和全国统一市场的形成，避免不同地区反复违反同类型的市场准入规则。特别的，升格案例归集通报制度具备足够的经验参照、立法机遇与实践支撑。
1.升格案例归集通报制度的经验参照
在经验参照层面，最高人民法院已构建的统一适用于各级人民法院审判实践的指导案例制度足资借鉴。指导案例制度的普遍建立根源于《人民法院组织法》第18条对指导案例制度的确立，以使其具备充分的合法性，并逐步取得其他法院在审理类似案例时“应当参照指导性案例”的效力。最高人民法院也通过制定《关于案例指导工作的规定》及其实施细则全面规范指导案例的内容体例、要素规范、审查发布与编纂工作。基于案例归集通报既存的案情过分简略、内容表述欠缺等弊病，案例归集通报的内容结构及其要素完全可以在指导性案例的编纂与发布规范中获得经验，制定案例归集报送的统一细致规则，使案例归集通报制度成为包含归集通报说明、案例来源途径、违规案例要旨、汇集通报对象、通报案例详情、案例整改措施等在内的完整详尽的制作规范，增强制度运行中的可操作性与实施性。
2.升格案例归集通报制度的立法机遇
升格案例归集通报不但具备立法的经验参照，而且《民营经济促进法》的出台也给案例归集通报制度的升格提供了法律依据。2025年4月30日全国人大常委会通过的《民营经济促进法》在第10条专门规定了市场准入负面清单条款即“国家实行全国统一的市场准入负面清单制度”，以助力缓解统一市场准入制度经常出现的悬空状态。案例归集通报制度作为市场准入负面清单实施的“利器”，能进一步压缩市场准入隐性壁垒的存在空间，瓦解形式设定或变相设置的市场准入障碍，推动市场准入负面清单规则进一步完善。案例归集通报制度与市场准入负面清单规则条款一脉相承，只有将两者结合起来、彼此交织，方可更好地实现法规规范体的共同作用、形成良好的法秩序；也只有将市场准入负面清单和案例归集通报制度一道规定，市场准入制度才能被更好更全面地理解适用，故而，该条足以成为案例归集通报制度的绝佳嵌入点。
借助《民营经济促进法》对市场准入负面清单制度的再次强调，案例归集通报制度将顺势升格成国家层面由法律确认的一项正式制度，此种升格对于强化市场准入负面清单制度的刚性约束和实施机制皆具有里程碑意义。
3.升格案例归集通报制度的实践支撑
国家发改委已经归集通报七批次案例所累积的问题与成熟经验给案例归集通报制度的升格提供了必不可少的实践支撑。首先，就违规案例要旨的规范凝练而言，应尽可能保持违规要旨归集的标准化和统一性。鉴于政府主体违规案例多属滥用行政权力排除限制竞争，实际落入行政性垄断、违反公平竞争审查的规制范畴。故而，可以考虑衔接《反垄断法》第五章设置的指定交易、妨碍流通、招投标地方保护、歧视性对待外地企业等行政性垄断违规类型，直接将违规要旨与行政性垄断类型对标，在要旨设置上以“地市信息+行政性垄断种类+案情特定信息”作模范。在市场主体违规的场合，则于违规要旨提炼中淡化地市信息，聚焦“市场主体违规类型+案情特定信息”，以构建更简明清晰的违规要旨。
其次，在每批次违规案例的排列组合上，应改变当前以省市作违规案例排列顺序的方式，注重将同类型的违规案例集中放置，以增强通报案例的可识别与可参考性，协助各地市最大程度辨别同类型的市场准入障碍。当然，在每批次违规案例的具体排列组合上，也可考虑依《市场准入负面清单（2025年版）》所列具体行业或领域作依据，在同一行业、同一事由下设置不同类型的准入参考案例，并针对新类型、新业态经济，及时进行动态更新和特别提示，引领地方政府机关把握新业态经济市场准入的最新尺度。
再次，为避免案情归集通报过于简单，可考虑在通报时，透过技术手段植入地方或国家市场监督管理部门处置违规市场主体的原文信息，导入国家发改委或市场监管局等对该垄断案件的原初完整裁断，避免案例简化导致的信息不全。行政性垄断发生时间与整改时间可有效监测行政垄断的时间跨度，是监测或衡量影响范围或垄断效果等的重要指标。故而，为完整披露违规政府部门的信息，以增强归集通报的威慑力，真正发挥信用减等的果效，通报案例简介应尽可能涵盖违规与整改时间等情况。在案情披露时，也应杜绝对违规政府或市场主体的匿名化问题，扩大案例的示范与警示效应。
最后，通报案例整改措施部分的表述应适当加强。一方面，国家发改委的通报应及时吸纳地方监管机关对违规案例的最新处理情况，密切关注汇集通报案例的最新进展，以督促政府部门及时改正。另一方面，也应对通报时“正在整改”案例进行后续密切的追踪，保证对违规案例的持续关注。
（二）贯通细化准入效能评估体系
我国科层体制内有严格的等级划分，高位推动始终是阻断地方利益勾连、推动政策制度落地最为基本和有效的方式之一。为摆脱当前案例归集通报过度依赖地方报送的弊端，避免地方在案例归集通报中的保护主义，适应科层制的结构特点，持续保持案例归集通报的高位推动应是推动制度功能实现的优选策略。为此，一方面应贯通适用于全国的市场准入效能评估体系，且赋予国家发改委或市场监管总局随时调动或审阅原始评估数据的权限；另一方面，也应细化当前的市场准入效能评估标准，突出“效能”在评估指标中的核心占比，确保违规案例能够及时发掘、报送并整改。
1.效能评估机制的贯通
当前福建、云南等试点地区建立的效能评估机制属“横向到省直各部门，纵向覆盖省市县三级的效能评估机制”。换言之，尽管全国已逐步形成相对统一的效能评估指标体系，但实践中市场准入效能评估系由各省分别独立评估展开，未实现评估机制或数据的全国贯通，特别是未能保证国家发改委等中央国家机关及时获得原始评估数据的权力。故而，地方政府部门间的“共谋”或对违规线索的隐匿依旧无法完全通过当前的市场准入效能评估机制有效发现。
政府违规信息能够更多、更快地被“上传下达”，对提升行政监管效率至关重要。 这进一步印证全面开展的市场准入效能评估及其数据信息不应仅停留于各省级政府机关内部，而应尽快构建及时贯通全国直达国家发改委、市场监管主管部门的市场准入效能评估体系，塑造全面、真实、稳定及可预期的违背市场准入信息传递机制，推动实现任何违背市场准入规范的案例皆可被全国审视，加大公开示范的威慑力和违规案例被发现的风险。原始信息更多、更快地被传递至中央，使得国家发改委等中央机关直接实现对各省效能评估原始数据的获取、随时掌握市场主体举报投诉的违规线索，可以实现案例归集通报的高位推动，切断地方政府隐匿举报违规线索、选择性报送的后路。任何违背市场准入的案件线索进入效能评估系统后，都不应允许地方私自改变或隐藏，案件的事实及处理也要保持公开透明，以助推市场准入规则实现“非禁即入”和高效便捷的制度目标。
特别的，建立贯通全国、直达中央的市场准入效能评估体系已具有政策规范的基础。如2024年8月，国务院办公厅等联合发布的《关于完善市场准入制度的意见》便明确提出要“全面开展市场准入效能评估，优化指标体系”，并明确将“确保评估过程公开透明，评估结果客观合理”作为主攻方向。2024年12月，国家发展改革委印发的《全国统一大市场建设指引（试行）》第7条同样提出各地区“要全面开展市场准入效能评估，优化指标体系”。市场准入效能评估的全面开展，无疑为评估数据贯通并及时完成“上传下达”创造了便利条件，效能评估机制的贯通也势在必行。
2.效能评估指标的细化
评估指标是市场准入效能评估体系的核心内容。市场准入效能评估指标的科学细致与否，直接决定了效能评估的执行与果效。尽管当前各试点省份已陆续推出多份独具特色的效能评估指标，其在试点中也不断优化完善，但面对案例归集来源下移的现实，为避免拖延报送、选择性报送等行政低效行为，效能评估指标还有细化的必要。特别是，在评估指标的设计或权重上，应更加侧重对“效能”核心要义的凸显。
以国家发改委初步形成的《市场准入效能评估指标体系（2022试点版）》要求设置的“清查成效度”“效能保障度”两个一级指标为例，在诸多省份相应的市场评估指标实践中，要么其三级指标设置数量不足、标准宽泛，要么三级指标设置主要围绕“是否建立”特定机制或“是否开展”相应制度进行评估。但“效能”更多的指向效率、功效和能力，“是否建立”“是否开展”完全不能与运行效率、功效等量齐观。申言之，“建立机制”不同于机制建立后运行顺畅良好，“开展工作”无法当然得出开展中成效显著或事项进展便捷高效。市场准入效能评估所格外强调的“效能”在具体指标的搭建中被忽略了。
实际上，市场准入制度建立开展至今，之所以依然存在隐性市场准入壁垒、依旧反复出现眉目繁多的市场准入障碍，并非因为没有建立、未曾开展相应的制度或机制建设，而是相应制度、机制开展的成效不足。这也是国家发改委致力于全面推动市场准入效能评估的初衷。鉴于“效能”“功效”侧重要求效率、时限、比例、概率等数据指标，当前的市场准入效能评估指标也理应对此更加关注，而非在评估中代之以“是否建立”或“是否开展”。另外，既有评估体系中普遍存在的、往往被笼统地界定成“处置情况”“开展情况”“公开情况”等指标，因未设置如何认定相应的处置、开展、公开等细化标准，指标体系依旧呈现出粗疏特征，在未来的指标调整或更改中应加以细化完善。
（三）矫正扭曲的惩戒激励机制
平衡理论坚信制约与激励同时兼备方可充分发挥政府主体的能动性，实现推动政府积极作为的目的。可见，惩戒与激励机制并举才是制度得以落地实施、获得普遍拘束力的有效方案。失去信用减等、错用激励规制的案例归集通报制度同样可能走入制度发展的误区，无法进一步发挥“严处个案”、形成“有效震慑”的制度效用。为执行国家发改委“继续把违背市场准入负面清单案例归集通报，作为落实市场准入制度、破除市场准入壁垒的一项重要工作”的全局安排，增强案例归集通报所特有的示范与威慑效应，实现通报案例“同步纳入全国城市信用状况动态监测”的要求，《城市信用监测预警指标》理应对案例归集通报制度有所反应，而不应顾此失彼，在简略增加“市场准入效能评估情况”指标后，就丢弃案例归集通报的相应指标。在后续《城市信用监测预警指标》的修订中，应重新恢复“实施市场准入负面清单制度情况”二级指标，并设“违背市场准入负面清单案例通报情况”“市场准入效能评估体系”两个三级指标。信用工具可以对主体实现合理的威慑，而恰当的加减分是实现调控信用资格梯度的可选路径，据此案例归集通报制度在惩戒与激励规则的具体设置上，可考虑如下内容：
其一，对于出现国家发改委排查归集违规案例的地方政府所在城市，因当地政府存在违规或行政不作为行为，应不问其排查归集后的违规整改效果，而坚决予以扣分并公示披露。其二，对于地方主动报送并积极整改的案例则应视具体情况予以区别对待。倘若主动报送的案例系属市场主体实施违规行为，此时因政府部门主动作为、主动核查，积极履行监管义务，不但不应惩戒所在城市，反而应予以信用激励、通报表扬，以强化政府信用的导向引领功能。如果地方政府主动报送的案例实属政府主体违背市场准入规范，基于实践中政府部门实施违背市场准入的行为往往同时构成滥用行政权力排除限制竞争的行为并同时成为公平竞争审查的规范对象，故而，政府部门是否依法依规开展公平竞争审查就成为实施信用减等或信用激励的关键要素。配合前文设置的归集通报案例的“参照适用”规则，在政府部门出台相关政策或文件时，未依照《公平竞争审查条例》有效开展公平竞争审查、未进行类案检索识别而出现违背市场准入行为的，即便地方政府主动报送并积极整改，亦应对所在城市坚决扣分，但鉴于地方政府的主动报送、积极整改行为，可以在扣分幅度上进行调整，以区别于国务院发改委主动排查归集出的违规案例。对于经合法合规公平竞争审查、类案检索识别等有效程序，皆未发现的新类型新业态市场准入，在后续监测中由地方政府主动发现并积极报送整改的，因地方政府的违规属“无知”型或“能力欠缺”型违规，可考虑对所在城市不予扣分并适度进行信用激励。具体的惩戒激励运转规则见图3。
图3 案例归集通报信用减等与激励规制运转规则图
另外，依据威慑理论的基本逻辑，行为人违法行为的可获利益及成本负担是确保威慑力度的重要保障。只是简单地进行信用减等还不足以对违背市场准入负面清单行为产生足够的威慑，诚有必要在信用减等之外寻求案例归集通报制度的“刚性约束”。前已述及，审视国家发改委归集通报的全部案例可知，由政府部门诱发的违背市场准入负面清单案例多数同时构成滥用行政权力排除限制竞争的行政性垄断，即违反对《反垄断法》《公平竞争审查条例》的规定。《反垄断法》《公平竞争审查条例》早已明确规定滥用行政权力排除限制竞争的法律责任即责令改正、对直接负责主管人员等依法处分、提交书面整改报告等。申言之，行政机关实施违背市场准入负面清单行为的同时，往往构成对公平竞争的违反，需接受《反垄断法》《公平竞争审查条例》的规制，政府部门滥用行政权力，实施排除限制竞争的违背市场准入行为，依法应由上级机关责令改正并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
既然法律法规对政府违背市场准入行为所应负担的法律责任另有明定，国家发改委理应有效监督政府主体违规后所采取的整改措施、承担的法律责任是否符合关联法律法规的基本规定，以使案例归集通报制度能顺恰融贯公平竞争审查的刚性约束，从而彻底改变案例归集通报制度刚性约束不足、同类型市场准入壁垒屡禁不止的弊病。当然，公平竞争审查制度本身在法律责任落地实施上也曾饱受诟病。随着《公平竞争审查条例》的出台及其责任条款的制定，特别是党的二十届三中全会对“加强公平竞争审查刚性约束”的再次强调，政府部门违反法律规定、实施违背市场准入负面清单的违规行为，必将遭受法律规范的制裁。在未来的制度构建中，案例归集通报制度融贯公平竞争审查的刚性约束也就成为好的制度接口。
结语
案例归集通报制度对于完善市场准入、深度破除市场准入壁垒至关重要，其示范效应更是无可替代，理应受到立法与实践的高度重视。在《关于完善市场准入制度的意见》等近期的规范文件中，案例归集通报制度再次被委以重任，以瓦解市场准入壁垒中的固有难题。但仅停留于由国家发改委颁布的规范性文件中的案例归集通报制度，在实践的推行中，已然呈现制度规范化不足、案例归集途径受限、惩戒激励机制失当等弊病，阻滞了制度效果的进一步发挥。作为市场准入制度体系的关键构成，案例归集通报制度已被《民营经济促进法》“收编”确认，有利于实现案例内容结构的规范化和精细化；透过贯通细化市场准入效能评估体系，创造更顺畅的违规案例“上传下达”机制，并调适政府主体违背市场准入行为的法律后果。案例归集通报制度在不断完善中，有望真正成为构建开放透明、规范有序、平等竞争、监管有力的市场准入制度体系的“利器”。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：王胜民：《违背市场准入负面清单案例 归集通报制度：实践、困境与优化路径》，载《河北法学》2025年第11期，第141页-160页。
