作者简介：白杨，男，河北张家口人，北京理工大学法学院博士研究生，研究方向：诉讼法学。
摘要：当生态环境检察公益诉讼案件同时符合民事检察公益诉讼与行政检察公益诉讼的适用条件时，检察机关通常作出“单一行政型”程序选择。由于行政检察公益诉讼不能充分实现违法行为人对无法修复损害的赔偿以及能够修复损害的修复，“单一行政型”生态环境检察公益诉讼的程序选择难以全面维护公益。生态环境检察公益诉讼陷入“行政单一型”程序选择的原因，既包括检察公益诉讼共性方面的原因，也包括生态环境检察公益诉讼个性方面的原因。纾解生态环境检察公益诉讼程序选择难以全面维护公益的困境，在理念角度需要以全面维护公益作为生态环境检察公益诉讼程序选择的指引，在机制角度需要围绕同时适用两种检察公益诉讼程序构建规则。
关键词：生态环境检察公益诉讼；程序选择；民事公益诉讼；行政公益诉讼；公共利益
生态环境检察公益诉讼同时被《行政诉讼法》与《民事诉讼法》所规定。生态环境与资源保护领域的公益发生损害，检察机关需要根据行政和民事检察公益诉讼的适用条件确定适用何种程序。由于我国在资源环境领域实行准入制，由政府对其进行管制，因此大多数侵害社会公共利益的违法行为都可能同时伴随行政机关违法行使职权或不作为。此时行政检察公益诉讼和民事检察公益诉讼的适用条件发生重合，检察机关便需要进行检察公益诉讼的程序选择。
理论上对这一问题的认识主要包括“先行后民”与“先民后行”两种观点，但两者之间呈现相互掣肘的状态。如“先行后民”的观点认为行政检察公益诉讼更符合效率的要求，而“先民后行”的观点则认为民事检察公益诉讼更符合效率的要求；“先行后民”的观点指责民事检察公益诉讼冲击当事人平等原则，“先民后行”的观点指责泛滥的行政检察公益诉讼不利于维护国家机关的权威。可见它们均无法为选择检察公益诉讼程序提供充分的支撑。同时，作为维护公益的最后一道防线，在生态环境损害多元救济机制中，生态环境检察公益诉讼应当发挥“兜底性”作用，即确保对受损公益的维护无遗漏。但无论是“先行后民”还是“先民后行”的方案，均蕴含“以适用单一检察公益诉讼程序为原则”的理念，基于该理念的程序选择难以实现受损公益的全面维护，因而导致生态环境检察公益诉讼的“兜底性”作用落空。
从类型化的角度来看，以案件中违法行为人的数量为依据，生态环境领域的检察公益诉讼案件可以分为不存在违法行为人的案件、存在个别违法行为人的案件以及违法行为人数量众多的案件。前者不属于需要进行检察公益诉讼程序选择的案件，因为其不存在违法行为人，检察机关应直接适用行政检察公益诉讼程序；后两者在原则上需要进行检察公益诉讼程序选择。对于违法行为人数量众多的案件，实践基本形成选择适用行政检察公益诉讼程序的稳定路径。尽管这种稳定路径也面临着未能全面维护受损公共利益的困境，但全面维护受损公共利益与检察机关对众多违法行为人适用民事检察公益诉讼程序所需成本之间矛盾的调和，有赖于多维度研究的深入。鉴于此，笔者将研究范围限定于存在个别违法行为人的案件。本文的基本思路为：从生态环境检察公益诉讼程序选择的实践情况入手，考察实践中的程序选择路径能否确保对受损公益的维护无遗漏，当答案为否时分析其难以全面维护公益的原因，在此基础上为生态环境检察公益诉讼探索有利于实现全面维护公益的程序选择路径。
一、实践审视：生态环境检察公益诉讼以“单一行政型”程序选择为主
有必要对实践考察的素材进行说明。笔者以最高人民检察院发布的检察公益诉讼典型案例为来源，共收集到生态环境领域存在个别违法行为人的案例164件。其中，有99件案例仅适用行政检察公益诉讼程序，有57件案例仅适用民事检察公益诉讼程序，有8件案例同时适用两种检察公益诉讼程序。同时适用两种检察公益诉讼程序的案例，其案情直接反映出案件同时符合两种检察公益诉讼程序的适用条件。仅适用行政检察公益诉讼程序的案例，其案情直接反映出案件符合行政检察公益诉讼程序的适用条件，但基于案例收集条件已经确保该案件存在损害公共利益的违法行为，因此也可以间接地推断这些案例同时符合两种检察公益诉讼程序的适用条件。对于仅适用民事检察公益诉讼程序的案例而言，其案情直接反映出案件符合民事检察公益诉讼程序的适用条件，但根据案例的表述无法直接确认其是否符合行政检察公益诉讼程序的适用条件，因此只能说这类案例具有同时符合两种检察公益程序适用条件的可能性。综上，可以将案例分为两组：一组为“确定需要进行检察公益诉讼程序选择的案例”，案例数量为107件；另一组为“存在进行检察公益诉讼程序选择可能性的案例”，案例数量为57件。
一方面，从适用程序的数量上看，在107件“确定需要进行检察公益诉讼程序选择的案例”中，检察机关仅在8件案例中适用了两种检察公益诉讼程序；如果将“存在进行检察公益诉讼程序选择可能性的案例”也计算在内，检察机关适用两种检察公益诉讼的案例占比显然会下降。由此可见，检察机关在生态环境检察公益诉讼的程序选择中以选择适用单一检察公益诉讼程序为常态。
另一方面，从适用程序的类型上看，对于“确定需要进行检察公益诉讼程序选择的案例”，检察机关全都适用了行政检察公益诉讼程序。这似乎可以得出“检察机关在进行生态环境检察公益诉讼程序选择时必然选择行政检察公益诉讼程序”的结论。但需要注意的是，在案例整理的过程中，我们以案件结果反推案件情节，即以检察机关适用了行政检察公益诉讼程序作为案件符合行政检察公益诉讼程序适用条件的依据。如果仅基于建立在反推过程之上的案例（“确定需要进行检察公益诉讼程序选择的案例”）来论证检察机关选择检察公益诉讼程序的倾向，显然构成“循环论证”。是故，有必要以164件案例整体作为分析范围。
就数据而言，适用行政检察公益诉讼程序的案例占比约65%。即使从“存在检察公益诉讼程序选择可能性的案例”中将不能同时适用两种检察公益诉讼程序的案例进一步筛除，由于减少的仅是作为分母的164件案例，选择行政检察公益诉讼程序案例的占比显然是增加的。
同时，在57件“存在进行检察公益诉讼程序选择可能性的案例”中，有30件案例适用了刑事附带民事检察公益诉讼程序。《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第16条规定，环保部门在向公安机关移送案件时未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。根据这一规定，当案件进入刑事诉讼程序，检察机关对行政机关违法行使职权或者不作为的认定将在一定程度上受到限制。由此可见，适用刑事附带民事检察公益诉讼程序的案件不符合行政检察公益诉讼适用条件的可能性更高，作为分母组成的这一部分案例更容易发生减少。
二、问题展开：“单一行政型”程序选择难以全面维护公益
在生态环境遭受损害的语境下，全面维护公益包括狭义与广义两种理解。狭义的全面维护公益即生态环境损害得到全面的救济。广义的全面维护公益还包括生态环境损害所导致社会秩序受到的破坏以及公众情感受到的伤害得到修复。本文从狭义的全面维护公益入手，举轻以明重：如果“单一行政型”的生态环境检察公益诉讼程序选择尚且不能在狭义上实现全面维护公益，便更无法期待其能够在广义上实现全面维护公益。
狭义的全面维护公益依然包含两种理解：全面救济规范意义上的生态环境损害与全面救济应然意义上的生态环境损害。虽然两者之间的差距随着对生态环境损害认识的深化而逐渐缩小，但仍然存在。本文从全面救济规范意义上的生态环境损害入手，再次举轻以明重：如果“单一行政型”的生态环境检察公益诉讼程序选择尚且不能全面救济规范意义上的生态环境损害，便更无法期待其能够全面救济应然意义上的生态环境损害。“生态环境修复法律目标的实现既可能通过公法规则，亦可能借道私法路径”，依据这种理解，公法规范与私法规范追求的全面救济生态环境损害效果应当是一致的，只需选择一种规范进行分析即可。相较于公法规范的分散化，私法规范的体系化相对明显，是故在此以私法规范为基准，来分析全面救济私法规范意义上的生态环境损害的构成。
救济生态环境损害的私法规范以环境侵权责任的形式规定于《民法典》第1234条和第1235条。第1234条规定：“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。”第1235条规定：“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”结合这两条规范，全面救济生态环境损害的实现由以下内容构成：第一，侵权人修复能够修复的损害。具体包括侵权人直接修复损害（对应第1234条第1句）以及侵权人负担其他主体修复损害所需的费用（对应第1234条第2句以及第1235条第4项“清除污染、修复生态环境费用”）。第二，侵权人赔偿无法修复的损害。具体包括第1235条第1项“生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失”以及第2项“生态环境功能永久性损害造成的损失”。第三，侵权人赔偿其他主体支出的修复损害所需费用以外的其他费用。具体包括第1235条第3项“生态环境损害调查、鉴定评估等费用”以及第5项“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”。此外，从侵权人需要赔偿其他主体“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”，可以推导出侵权人停止侵害、消除危险也应当属于救济生态环境损害的要求。
（一）行政检察公益诉讼难以充分实现侵权人赔偿无法修复的损害的要求
行政检察公益诉讼对公共利益的维护是间接的，其运行机理在于检察机关通过督促行政机关依法履行监管职责维护公共利益。由此可见，生态环境行政检察公益诉讼救济生态环境损害的限度取决于行政机关履行监管职责的限度。在行政机关履行监管职责的手段中，直接涉及要求违法行为人支付金钱的手段包括行政罚款、责令赔偿损失、启动生态环境损害赔偿程序以及要求违法行为人负担行政代履行费用。其中，要求违法行为人负担行政代履行费用对应侵权人修复能够修复的损害的要求。故在此分析其他三种手段对侵权人赔偿无法修复的损害的要求的实现情况。
首先，对于行政罚款而言，行政机关未对侵害生态环境的违法行为人作出行政处罚属于行政机关违法行使职权或不作为的情形，检察机关可以启动行政检察公益诉讼程序，向行政机关发送诉前检察建议。尽管根据《环境保护法》第59条的规定，行政罚款按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定，但“行政罚款的基本立足点仍然是惩戒违法行为以恢复公共秩序，并不针对特定的利益损失”，由此可见，行政罚款指向广义上的全面维护公益，而并非要求违法行为人以支付金钱的形式赔偿生态服务期间功能损害和永久性生态功能损害。
其次，对于责令赔偿损失而言，无论将其界定为行政命令还是行政处罚，行政机关怠于履行这项职责都属于违法行使职权或不作为的情形，检察机关可以通过行政检察公益诉讼督促行政机关依法履职。但一方面，“责令赔偿损失”条款正在逐步被立法者淘汰，2024年立法机关对《矿产资源法》进行修改时以“责令停止违法行为”替代“责令赔偿损失”便是很好的例证。从目前的规范来看，行政机关责令违法行为人赔偿损失仅在个别法律中有规定，适用空间极为有限。在生态环境与资源保护领域，除了上文提及的《矿产资源法》，只有符合《渔业法》第35条“进行水下爆破、勘探、施工作业，造成渔业资源损失”的情形，行政机关才能责令赔偿。另一方面，有学者指出，生态服务期间功能损害和永久性生态功能损害，是一个纯粹的赔偿问题，需要一个公开、公正、双方协商或者质证的程序来确定赔偿数额，而不应采用单方性的行政命令。
最后，对于启动生态环境损害赔偿程序而言，根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用，生态环境修复费用，生态环境修复期间服务功能的损失，生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。其与《民法典》规定的侵权人赔偿无法修复的损害的要求一致，可见行政机关启动生态环境损害赔偿程序能够实现侵权人赔偿无法修复的损害的要求。但一方面，生态环境损害赔偿制度的适用范围被限定在“发生较大及以上突发环境事件的；在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；发生其他严重影响生态环境后果的”情形，大量的生态环境损害案件并不能适用生态环境损害赔偿制度。另一方面，根据《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）第96条，在“社会公共利益仍然处于受损害状态”的前提下，对于“生态环境损害赔偿权利人未启动生态环境损害赔偿程序，或者经过磋商未达成一致，赔偿权利人又不提起诉讼”的情形，检察机关应当提起民事公益诉讼。依据《办案规则》的界定，赔偿权利人未启动生态环境损害赔偿程序不属于行政机关违法行使职权或者不作为的情形。尽管实践中存在行政机关在收到（以建议该行政机关依法履职为内容的）诉前检察建议后主动启动生态环境损害赔偿程序的情形（如“山东省青岛市黄岛区人民检察院督促整治污泥污染环境行政公益诉讼案”），但检察机关无法以行政机关未启动生态环境损害赔偿程序为依据启动行政检察公益诉讼。从这个意义上来说，启动生态环境损害赔偿程序虽然能够要求侵权人赔偿无法修复的损害，但其与行政检察公益诉讼并不存在稳定的关联。
除直接涉及要求违法行为人支付金钱的手段外，行政机关的其他环境行政执法手段也可能蕴含违法行为人支付金钱的要求。如有观点认为，责令改正包含责令赔偿损失。但一方面，正如上文所述，法定协商或对抗程序是解决赔偿问题更为适宜的路径，且立法的变化也反映出立法者正在逐渐放弃责令赔偿损失。另一方面，使用“责令赔偿损失”或者“责令赔偿”等表述的《矿产资源法》和《渔业法》同时使用了“责令改正”的表述，这表明两者应当是并列的环境行政执法手段，而非包含关系。
综上所述，启动生态环境损害赔偿程序之外的行政机关履行监管职责的手段均不能要求违法行为人全面地赔偿无法修复的损害，而行政检察公益诉讼也不能直接督促行政机关启动生态环境损害赔偿程序。是故，可以认为行政检察公益诉讼难以充分实现侵权人赔偿无法修复的损害的要求。
（二）行政检察公益诉讼难以全面落实侵权人修复能够修复的损害的要求
行政机关通过责令修复生态环境、责令恢复原状等环境行政执法手段要求违法行为人修复生态环境损害，违法行为人拒绝修复的，行政机关可以通过行政代履行的方式修复生态环境损害，费用由违法行为人负担。上述环境行政执法手段属于行政机关监管职责的范围，行政机关未履行时，检察机关可以通过行政检察公益诉讼督促行政机关履行。如果对“侵权人修复能够修复的损害”要求进行拆分，其可以分为“能够修复的损害被修复”和“修复是由侵权人实施（负担）的”两个部分。由于行政代履行方式的存在，行政检察公益诉讼可以实现“能够修复的损害被修复”部分。但对于其能否实现“修复是由侵权人实施（负担）的”部分，则有必要进一步分析。
有观点指出，行政代履行从实质上来看并非完整的强制执行手段，代履行产生的费用要实现执行的意义，最终还是依赖于当事人的自动履行，如果其仍然拒绝支付，还是要依靠法院强制执行。由此可见，行政检察公益诉讼能否实现“修复是由侵权人实施（负担）的”部分，取决于行政检察公益诉讼是否督促行政机关追偿代履行费用。
一方面，从规范的角度来看，行政代履行规则的表述通常呈现为“违法行为人逾期不履行义务+（明确的）行政机关职责+‘所需费用由违法者承担’”的形式。（如《草原法》第71条第2款：“……逾期不恢复的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门代为恢复，所需费用由违法者承担。”《野生动物保护法》第59条：“……逾期不捕回的，由有关野生动物保护主管部门代为捕回或者采取降低影响的措施，所需费用由被责令限期捕回者承担……”）根据该表述形式，可以发现规范并未明确向违法行为人追偿行政代履行费用属于行政机关的职责，继而检察机关据此启动行政检察公益诉讼缺乏法律支撑。换言之，规范无法支持行政检察公益诉讼实现“修复是由侵权人实施（负担）的”部分。另一方面，从实践的角度来看，实践中既存在以行政机关采取代履行方式修复损害作为行政机关依法全面履职标准的情形（如“衡阳铁路运输检察院督促整治湖南省临武县锰渣场污染环境行政公益诉讼案”），也存在以行政机关追偿行政代履行费用作为行政机关依法全面履职标准的情形（如“内蒙古自治区人民检察院锡林郭勒盟检察分院督促治理草原矿山地质环境行政公益诉讼案”）。实践中的分歧，已经可以说明行政检察公益诉讼有时未能实现“修复是由侵权人实施（负担）的”部分。
三、制度分析：生态环境检察公益诉讼陷入“单一行政型”程序选择的原因
不仅是生态环境与资源保护领域，其他领域的检察公益诉讼也呈现“重行政，轻民事”的程序选择倾向。生态环境检察公益诉讼陷入“单一行政型”程序选择既有检察公益诉讼共性方面的原因，也有生态环境检察公益诉讼个性方面的原因。
（一）检察公益诉讼共性方面的原因
“单一行政型”的程序选择并非仅由一个因素导致，需要将其进行拆分：导致检察机关倾向于选择单一检察公益诉讼的因素与导致检察机关倾向于选择行政检察公益诉讼的因素。
1.规范缺失与机制缺陷导致检察机关倾向于选择单一检察公益诉讼
（1）行政、民事检察公益诉讼适用关系规范缺失
无论是《行政诉讼法》和《民事诉讼法》，还是《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）和《办案规则》，都没有明确行政检察公益诉讼与民事检察公益诉讼适用之间的关系。这便导致检察机关同时适用两种检察公益诉讼程序缺乏规范方面的直接支持。最高人民检察院官方教材对此的观点为：“从行政公益诉讼与民事公益诉讼的关系看，民事公益诉讼具有补充性、兜底性。所以，对于侵害公益的线索，首先应该考虑作为行政公益诉讼案件立案，优先督促行政机关履行职责，只有行政机关履行职责无法有效保护公益的情况下，再考虑民事公益诉讼立案。”依据这种观点，检察机关以民事检察公益诉讼立案的前提为“行政机关履行职责无法有效保护公益”。但“行政机关履行职责无法有效保护公益”究竟是检察机关对案件线索进行评估后的判断，还是检察机关适用行政检察公益诉讼后的效果，构成该观点的模糊之处。
（2）检察公益诉讼程序选择机制缺陷
检察机关适用检察公益诉讼程序的规范主要集中于《办案规则》。检察机关办理公益诉讼案件，先后需要经历“发现案件线索”“评估案件线索”“立案”“调查”“启动诉前程序”“提起诉讼”这6个阶段。通过分析《办案规则》涉及检察公益诉讼程序选择的相关条文，可以发现“一般规定”章节关于检察机关进行检察公益诉讼程序选择时点（即在哪一个阶段选择检察公益诉讼程序）的规定与“行政公益诉讼”章节、“民事公益诉讼”章节的规定并不一致。
《办案规则》中“一般规定”章节对于检察公益诉讼程序选择时点的规定位于第27条与第29条。第27条规定：“人民检察院应当对公益诉讼案件线索的真实性、可查性等进行评估，必要时可以进行初步调查，并形成《初步调查报告》。”根据最高人民检察院官方教材的解读，初步调查的事项应当包括案件属于行政检察公益诉讼案件还是民事检察公益诉讼案件。即检察公益诉讼的程序选择原则上应当在“评估案件线索”阶段进行。第29条规定：“对于国家利益或者社会公共利益受到严重侵害，人民检察院经初步调查仍难以确定不依法履行监督管理职责的行政机关或者违法行为人的，也可以立案调查。”这一条规定是检察公益诉讼程序选择时点的例外情形，即在“立案”阶段进行检察公益诉讼的程序选择。但例外情形的适用条件也相对苛刻：对于同时符合行政检察公益诉讼与民事检察公益诉讼适用条件的案件（经初步调查确认），只要检察机关在初步调查中确定了一种检察公益诉讼的被告，便可以在“评估案件线索”阶段选择对应的检察公益诉讼程序。只有依法履行监督管理职责的行政机关和违法行为人经初步调查均无法确定时，检察机关才需要在“调查”阶段进行检察公益诉讼程序选择。
《办案规则》中“行政公益诉讼”与“民事公益诉讼”章节关于检察公益诉讼程序选择时点的规定分别位于第67条与第85条。第67条规定，检察机关经过对行政公益诉讼案件线索进行评估，认为符合适用行政检察公益诉讼程序情形的，应当立案。第85条规定，检察机关经过对民事公益诉讼案件线索进行评估，认为符合适用民事检察公益诉讼程序情形的，应当立案。根据以上两条规则的表述，检察机关在对案件线索进行评估之前已经对案件属于行政检察公益诉讼案件还是民事检察公益诉讼案件进行了判断。由此可见，依据“行政公益诉讼”与“民事公益诉讼”章节的规定，检察机关进行检察公益诉讼程序选择的时点位于“评估案件线索”阶段之前的“发现案件线索”阶段。
但无论是依据“一般规定”章节的规定还是“行政公益诉讼”和“民事公益诉讼”章节的规定，检察机关进行检察公益诉讼程序选择的时点原则上都位于“调查”阶段之前。根据《办案规则》第71条和第86条的规定，确定公益受到损害的类型、具体数额或者修复费用等内容属于“调查”阶段的任务。检察机关进行检察公益诉讼程序选择时（通过初步调查）掌握的信息相对有限。一方面，相对有限的信息可能仅指向未依法履职的行政机关或侵害公益的违法行为人，继而引导检察机关作出案件只符合一种检察公益诉讼适用条件的认定。另一方面，相对有限的信息反映的公益受损情况可能有限，继而引导检察机关作出仅适用一种检察公益诉讼便能全面维护公益的判断。
2.检察机关的定位与职权导致其倾向于选择行政检察公益诉讼
检察机关的宪法定位是国家法律监督机关。党的十八大以来，法律监督体系开始聚焦于公权力监督。以权力制约权力作为检察机关法律监督的理论逻辑，贯穿于刑事检察、民事检察、行政检察以及公益诉讼检察这“四大检察”之中。对于公益诉讼检察而言，相较于民事检察公益诉讼，行政检察公益诉讼的监督对象为行政机关，体现对公权力的监督，更贴近法律监督聚焦的方向。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”的要求，相当于赋予了检察机关对违法行政行为的行政检察监督职能。检察机关不仅需要通过监督行政诉讼以实现对行政违法行为的监督，也需要在诉讼外直接对行政违法行为进行监督。根据《立法法》第11条的规定，检察机关在诉讼外监督行政违法行为的职能只能通过制定法律的方式进行授权，《行政诉讼法》第25条规定的行政检察公益诉讼是目前检察机关在诉讼外直接监督行政违法行为的唯一法定渠道。因此，监督行政违法行为的职权，也会使检察机关在选择检察公益诉讼程序时更倾向于行政检察公益诉讼。
3.立案管辖与审判管辖的错位使检察机关不愿选择民事检察公益诉讼
根据《办案规则》第13条和第14条的规定，基层人民检察院拥有对行政检察公益诉讼案件和民事检察公益诉讼案件的立案管辖权。但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第283条规定，除法律和司法解释另有规定外，中级人民法院拥有对民事公益诉讼的审判管辖权。民事检察公益诉讼的立案管辖和审判管辖显然出现对应上的错位。尽管根据《办案规则》第16条的规定，基层人民检察院对民事检察公益诉讼案件立案后，应当将案件移送上一级人民检察院以向相应法院提起诉讼。但如此的司法实践安排却会引发上下级检察机关之间的冲突与矛盾，继而导致基层检察机关对选择民事检察公益诉讼产生抵触心理：基层检察机关需要进行大量工作以完成民事检察公益诉讼案件的事实调查与证据收集，而工作业绩统计或者年终考核指标的计算都属于提起民事检察公益诉讼上级检察机关。就此而言，基层检察机关更倾向于适用能够为自身所控制的刑事附带民事检察公益诉讼与行政检察公益诉讼。对检察机关适用刑事附带民事检察公益诉讼可以有两种理解：第一，检察机关对于在办理刑事案件的过程中发现的公益诉讼案件线索已经形成了相对稳定的程序选择思路，即适用刑事附带民事检察公益诉讼。第二，在办理刑事案件的过程中发现的公益诉讼案件线索并非检察机关办理公益诉讼案件的常态，因此需要将检察机关适用刑事附带民事检察公益诉讼作为检察公益诉讼的特殊情况。采取上述哪一种理解，均不会影响检察公益诉讼陷入“单一行政型”程序选择的界定。
（二）生态环境检察公益诉讼个性方面的原因
相较于整体意义上的检察公益诉讼，生态环境检察公益诉讼具有以下两个方面特征：第一，生态环境损害赔偿制度与生态环境检察公益诉讼共同发挥维护公益的作用；第二，生态环境行政检察公益诉讼能够督促行政机关采取的环境行政执法手段丰富。
1.生态环境损害赔偿制度引发民事检察公益诉讼使用量减小
（1）两者之间的规则冲突打击检察机关适用民事检察公益诉讼的积极性
根据《办案规则》第91条和第96条的规定，检察机关在履行民事检察公益诉讼的诉前公告程序时，对于符合启动生态环境损害赔偿程序条件的案件，应当告知赔偿权利人启动生态环境损害赔偿程序。只有在“生态环境损害赔偿权利人未启动生态环境损害赔偿程序，或者经过磋商未达成一致，赔偿权利人又不提起诉讼”且“社会公共利益仍然处于受损害状态”的情形下，检察机关才能提起民事检察公益诉讼。但《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）第17条规定：“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。”就上述规定而言，生态环境损害赔偿制度具有绝对优先的效力：即使行政机关在民事检察公益诉讼的诉前公告期内未启动生态环境损害赔偿程序，也并不意味着其放弃了生态环境损害的索赔权，该项权利依然能够被随时行使。对于检察机关而言，一方面，法院于诉前公告期届满后受理生态环境损害赔偿诉讼，将使检察机关为提起民事检察公益诉讼付出的时间成本丧失意义；另一方面，法院中止正在审理的民事检察公益诉讼，可能导致检察机关为民事检察公益诉讼案件所进行的努力付诸东流。是故，检察机关适用民事检察公益诉讼的积极性无疑受到打击。
最高人民检察院与生态环境部联合印发的《关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的意见》（以下简称《衔接意见》）也可以从侧面反映生态环境损害赔偿制度与民事检察公益诉讼的规则冲突。根据《衔接意见》，检察机关受理生态环境民事公益诉讼案件线索后，发现符合生态环境损害赔偿条件的，可以在公告时通报同级生态环境部门，生态环境部门未在检察机关公告期内函告的，视为不立案启动索赔程序，检察机关可以依法提起生态环境民事公益诉讼。一方面，《衔接意见》为行政机关设置了在检察机关公告期内进行函告的义务，旨在为检察机关是否提起民事检察公益诉讼提供及时的反馈；另一方面，《衔接意见》明确了行政机关未在检察机关公告期内函告的法律效果，即视为不立案启动索赔程序，从而确保检察机关提起民事检察公益诉讼后的程序连贯性。
（2）两者索赔情形的模糊重叠致使检察机关审慎选择民事检察公益诉讼
《改革方案》将生态环境损害索赔限定于“发生较大及以上突发环境事件的；在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；发生其他严重影响生态环境后果的”这三类情形。民事检察公益诉讼中请求赔偿损失的适用情形则无明确限定。但有观点指出，“那种认为有‘环境侵害’就有‘环境损害’，就得修复、赔偿的认识，既不正确，也不现实。”在此基础上，该观点认为不符合生态环境损害赔偿制度索赔情形的案件同样不符合民事检察公益诉讼请求赔偿损失的适用情形，即民事检察公益诉讼中的索赔可以由生态环境损害赔偿制度全面替代，民事检察公益诉讼的补充性体现于请求赔偿损失之外的其他方式。尽管未有迹象表明检察机关在进行检察公益诉讼程序选择时受到这种观点的影响，但该观点本身却体现了生态环境损害制度和民事检察公益诉讼的索赔情形处于一种模糊重叠的状态。对于行政机关未启动生态环境损害赔偿程序的案件，检察机关对赔偿损失诉讼请求适用空间的考虑会更加审慎。
2.丰富的环境行政执法手段掩盖行政检察公益诉讼维护公益的局限性
正如上文所述，由生态环境损害赔偿、行政罚款、责令赔偿、责令恢复原状等环境行政执法手段组成的生态环境损害行政救济体系看似能够全面维护公益，但这些手段因与行政检察公益诉讼缺乏稳定的联系抑或遗漏部分公益的维护，从而产生行政检察公益诉讼维护公益的局限性。但也有某些手段被法律赋予补充遗漏部分公益的功能，由此使行政检察公益诉讼产生突破局限性的可能。
责令修复生态环境是行政机关环境行政执法的重要手段之一，也是行政检察公益诉讼能够实现的效果之一。修复生态环境分为直接修复与替代性修复，替代性修复适用于无法直接修复的情形。生态环境功能永久性损害造成的损失能否通过替代性修复弥补，是行政检察公益诉讼与民事检察公益诉讼保持相同效果（即充分实现侵权人赔偿无法修复的损害要求）的关键。《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《管理规定》）第9条第3款规定：“生态环境损害无法修复的，赔偿义务人应当依法赔偿相关损失和生态环境损害赔偿范围内的相关费用，或者在符合有关生态环境修复法规政策和规划的前提下，开展替代修复，实现生态环境及其服务功能等量恢复。”根据这一条规定，赔偿损失与替代性修复是“或者”的关系，即替代性修复能够弥补生态环境功能永久性损害造成的损失，继而作为替代性修复“推动力”之一的行政检察公益诉讼能够实现与民事检察公益诉讼相同的效果。
但以替代性修复代替对生态环境功能永久性损害造成损失的赔偿有违全面维护公益的理念。一方面，面对物种灭绝等极端的永久性损害，替代性修复在功能上无法实现生态环境恢复目的，灭绝物种的存在价值无法通过替代物种予以弥补。另一方面，根据《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》，永久损害是指“受损生态环境及其功能难以恢复，其向人类或其它生态系统提供服务的能力完全丧失”。而替代性修复之所以能够实现，是因为“异地”的生态环境具有“向人类或其它生态系统提供服务的能力”的潜在可能。无论是否进行替代性修复，“异地” 生态环境具有的“向人类或其它生态系统提供服务的能力”始终存在潜在可能，而受侵害地生态环境不再具有“向人类或其它生态系统提供服务的能力”的潜在可能。是故，对生态环境功能永久性损害造成损失进行赔偿，指向的应当是具有“向人类或其它生态系统提供服务的能力”潜在可能的生态环境面积总量的减小。
综上所述，替代性修复不应也无法代替对生态环境功能永久性损害造成损失的赔偿。但《管理规定》对替代性修复的功能作出不合理的评估，使行政检察公益诉讼的局限性被掩盖，继而导致检察机关认为适用单一行政检察公益诉讼已足以维护公益。
四、困境纾解：生态环境检察公益诉讼程序选择的优化路径
使生态环境检察公益诉讼摆脱“单一行政型”的程序选择，需要系统地进行推进。具体应当包括理念性完善与机制性完善两个维度。
（一）理念性完善：以全面维护公益作为生态环境检察公益诉讼程序选择的指引
既然生态环境检察公益诉讼程序选择的困境在于难以全面维护公益，便需要在理念上进行强调，将其作为检察机关进行生态环境检察公益诉讼程序选择时的指引。但目前作为生态环境检察公益诉讼程序选择指引的主要理念为督促行政机关依法履行监督管理职责，如何协调其与全面维护公共利益之间的关系是对生态环境检察公益诉讼程序选择进行理念性完善必须回应的问题。笔者认为，无论是将一方的地位优先于另一方，还是将两方地位并列，在实质上并不会影响生态环境检察公益诉讼全面维护公益的效果：第一，当全面维护公益的理念优先或者等位于督促行政机关依法履职的理念，检察机关将全面维护公益置于第一（或者同时第一）考虑，固然能够实现检察公益诉讼对公益的全面维护。第二，当督促行政机关依法履职的理念优先于全面维护公益理念，尽管检察机关在思维上会优先考虑适用行政检察公益诉讼，但全面维护公益理念的存在也要求检察机关在实际作出的程序选择之前比较行政检察公益诉讼维护的公益范围与受损公益范围之间的差异，从而同时适用民事检察公益诉讼实现全面维护公益。由此可见，确保检察机关作出的生态环境检察公益诉讼程序选择能够全面维护公益的关键，在于实现全面维护公益理念的“从无到有”。
对照上文分析的“单一行政型”生态环境检察公益诉讼程序选择难以全面维护公益的具体表现，全面维护公益理念的具体内容呈现为两个方面：一方面，无法修复的损害由损害生态环境的违法行为人赔偿。这一方面的重点在于“完全赔偿”，检察机关需要特别关注是否存在不可被替代性修复填补的生态环境功能永久性损害造成的损失。另一方面，能够修复的损害由损害生态环境的违法行为人修复（或负担修复费用）。这一方面的重点在于“由违法行为人负担修复费用”，检察机关需要特别关注对代履行费用的追缴情况。生态环境功能永久性损害造成损失的赔偿与对代履行费用的追缴均需要通过生态环境损害赔偿制度或民事检察公益诉讼实现，在行政检察公益诉讼未与生态环境损害赔偿制度形成稳定联系的情况下，检察机关在程序选择中践行全面维护公益理念的方式，便体现为更频繁地适用民事检察公益诉讼。
（二）机制性完善：围绕同时适用两种检察公益诉讼程序构建规则
1.增加行、民检察公益诉讼适用关系规则
根据当前的规则，行政检察公益诉讼的适用与民事检察公益诉讼的适用实质上处于割裂的状态。是故，规则构建的首要任务就是在行政检察公益诉讼与民事检察公益诉讼的适用之间建立联系，即增加检察机关可以同时适用行政检察公益诉讼与民事检察公益诉讼的规则。就《办案规则》而言，可以在“行政公益诉讼”章节末尾，增加“人民检察院认为通过行政公益诉讼不足以全面维护社会公共利益的，可以同时启动民事公益诉讼程序”的规定；在“民事公益诉讼”章节末尾，增加“人民检察院认为通过民事公益诉讼不足以全面维护社会公共利益的，可以同时启动行政公益诉讼程序”的规定。行政检察公益诉讼与民事检察公益诉讼适用关系规则的意义，一方面在于对检察机关在进行程序选择时同时适用两种检察公益诉讼程序的明确授权，另一方面也是对全面维护公益理念的“规则化”。
2.重构检察公益诉讼程序选择时点规则
在目前的规则中，检察机关原则上于“案件线索发现”阶段或“案件线索评估”阶段进行生态环境检察公益诉讼的程序选择。过早的检察公益诉讼程序选择时点导致检察机关很容易“管中窥豹”，依据相对有限的信息作出未能全面维护公益的程序选择。对此，有必要将检察公益诉讼程序选择的时点设置于“立案”阶段后的“调查”阶段。具体包括以下要点：首先，在“发现案件线索”阶段，检察机关对于发现的公益诉讼案件线索，不进行民事检察公益诉讼案件线索与行政检察公益诉讼案件线索的区分。其次，在“评估案件线索”阶段，检察机关重点围绕公益受到侵害的事实本身（即以验证线索的真实性和可查性为目的）进行评估与初步调查，而不应聚焦于造成公益损害的违法行为人或负有监管职责的行政机关。再次，在“立案”阶段，检察机关以检察公益诉讼案件立案，不再区分行政、民事检察公益诉讼案件立案。从次，在“调查”阶段，检察机关首先需要确认无需进行检察公益诉讼程序选择的案件：仅符合行政检察公益诉讼适用条件或仅符合民事检察公益诉讼适用条件的案件以及虽然同时符合两种检察公益诉讼适用条件但能够确定无需同时适用两种检察公益诉讼程序的案件（如本文限定范围之外的违法行为人数量众多的案件）。最后，在查明公益损害范围的基础上，依据两种检察公益诉讼对公益维护的不同效果进行程序选择。
3.设置生态环境损害赔偿制度与检察公益诉讼的关系规则
“单一行政型”生态环境检察公益诉讼的程序选择难以实现公益的全面维护，其主要原因之一为行政检察公益诉讼督促行政机关依法履职与行政机关启动生态环境损害赔偿程序之间缺乏稳定的联系。对此进行完善的思路包括以下两种：第一，将行政机关不启动生态环境损害赔偿程序纳入行政机关不依法履行监管职责的范围，即明确行政检察公益诉讼督促行政机关的内容包括启动生态环境损害赔偿程序。第二，强化民事检察公益诉讼对行政机关启动生态环境损害赔偿程序的督促效果，同时规定检察机关经调查认为存在启动生态环境损害赔偿程序空间的必须适用民事检察公益诉讼。相较而言，笔者认为第二种思路更为适宜：首先，《衔接意见》设置行政机关在检察机关公告期内进行函告的义务，明显便是遵循强化民事检察公益诉讼对行政机关启动生态环境损害赔偿程序督促效果的思路。可见第二种思路与规范完善的方向一致。其次，民事检察公益诉讼能够对公益的维护发挥“兜底性”作用，即公益的全面维护并不以行政机关启动生态环境损害赔偿程序为必经路径，检察机关将行政机关是否应当启动生态环境损害赔偿程序的争议提交司法判断，实质上构成程序空转。最后，实践中行政机关执行生态环境损害赔偿制度的能力参差不齐，行政机关请求检察机关提起民事检察公益诉讼的情况也时有发生，以民事检察公益诉讼督促行政机关启动生态环境损害赔偿程序的思路显然更有利于节约检察机关与行政机关的沟通成本。
同时，对于生态环境损害赔偿诉讼与民事检察公益诉讼的审理冲突而言，《衔接意见》中虽蕴含“行政机关未在检察机关公告期内函告即放弃索赔权”的意思，但仍有必要进一步明确。对于行政机关在公告期届满后向法院提起生态环境损害赔偿诉讼的，如果法院已经受理检察机关提起的民事检察公益诉讼，其应当组织行政机关与检察机关进行协商，而非单方面裁定中止民事检察公益诉讼。
4.调整民事检察公益诉讼的审判级别管辖规则
如前所述，民事检察公益诉讼立案管辖与审判管辖的错位，打击了基层检察机关适用民事检察公益诉讼的积极性。为了实现民事检察公益诉讼立案级别管辖与审判级别管辖的对应，具体方法为赋予基层人民法院民事检察公益诉讼案件的审判管辖权。在实践中，绝大多数刑事附带民事公益诉讼案件由基层检察机关起诉、基层人民法院审理，相当部分单独起诉的民事公益诉讼案件，起诉到中级人民法院后，法院又裁定交由基层人民法院审理。一方面，基层人民法院实际已经审理大量民事检察公益诉讼案件，反映其具有审理民事检察公益诉讼案件的能力；另一方面，中级人民法院裁定将民事检察公益诉讼案件交由基层人民法院审理司法操作的普遍存在，也表明由中级人民法院管辖民事检察公益诉讼的规定已经对检察公益诉讼的整体流程产生了一定程度的负面影响。由此可见，由基层人民法院行使民事检察公益诉讼案件的审判管辖权具有可行性与正当性。基层检察机关适用民事检察公益诉讼，经履行诉前公告程序确认无其他主体提起民事公益诉讼后，可直接向对应的基层人民法院提起民事检察公益诉讼。
结语
基于行政检察公益诉讼在实现违法行为人赔偿不能修复的损失以及修复能够修复的损失方面的局限性，“单一行政型”生态环境检察公益诉讼的程序选择确实难以全面维护公益。实现检察机关以全面维护公益作为程序选择指引的“从无到有”，是对生态环境检察公益诉讼的程序选择进行理念性完善的关键。对生态环境检察公益诉讼的程序选择进行机制性完善，需要围绕两种检察公益诉讼的同时适用进行规则构建，从“行政、民事检察公益诉讼适用关系规则”“检察公益诉讼程序选择时点规则”“生态环境损害赔偿制度与检察公益诉讼的关系规则”以及“民事检察公益诉讼的审判级别管辖规则”入手。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：白杨：《论生态环境检察公益诉讼的程序选择 ——以存在个别违法行为人的案件为限定》，载《河北法学》2025年第10期，第181页-200页。
