作者简介：郭一君，男，河北邯郸人，河北经贸大学法学院讲师，河北经贸大学地方法治建设研究中心兼职研究员，法学博士，研究方向：行政协议、政府规制。
摘要：通行观点以“因公共利益需要”作为行政协议中单方变更解除权力的行使条件，但仅对其作文义解释将存在违反法律明确性的理论瑕疵，以及无法避免行政机关滥用职权的现实漏洞，故有必要在文义解释的基础上构建“因公共利益需要”的判定规则。基于行政协议具有授益行政行为的特征，应当借以“撤销和废止授益行政行为”的许可情形，构建“因公共利益需要”的判定规则，且透过最高人民法院的审判实践亦可发现如此痕迹。基于行政协议契约性特征，尚需参照民事合同规则对上述规则进行修正。另外，面对民事合同规则与“因公共利益需要”的竞合，基于控权论的立场和确保行政机关履行法定职责，应当优先适用“因公共利益需要”。
关键词：行政协议；变更解除；公共利益；信赖保护；公私法竞合
一、问题的提出：如何理解适用“因公共利益需要”
所谓“单方变更解除权力”是指，在行政协议履行过程中行政机关以公法上单方意思表示变更、解除协议的权力。例如《浙江省行政程序办法》第81条第3款规定，行政机关“因国家利益、公共利益需要”有权变更或者解除行政协议。虽然我国尚未制定并颁布《行政程序法》授予行政机关“单方变更解除权力”，但在审判实践中已然认可其构成行政机关的固有职权。例如在“向世松诉铜仁市碧江区人民政府等再审案”中，碧江区人民政府单方变更征补协议欠缺授权规范，而最高人民法院对变更行为的合法性作出了肯定性裁判。学界亦较为普遍地认为，基于行政协议以实现行政管理或公共服务为目标，有必要赋予行政机关超越一般私法规则的权力，以主动引导行政协议的履行向着其所期望的方向发展。需要注意的是，“单方变更解除权力”的行使势必将对行政协议的合意性产生较大挑战，若不严格限制此项职权的行使条件，在实践中行政机关可据此恣意摆脱行政协议的拘束，在学理上亦将触动行政协议的制度功能及其作为行政行为形式的存在价值。
回顾学界关于“单方变更解除权力”之行使条件的探讨，可知“因公共利益需要”为目前的通行观点。而且实定法亦多采用“因公共利益需要”或者类似表述，例如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第39条规定，行政机关可以“根据公共利益需要，要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务”。包括最高人民法院前后两次发布的司法解释，似乎也是提供如此指引。实际上，学界早已关注到对“因公共利益需要”作文义解释，将为行政机关预留较大的裁量空间。只是在早期的研究中，多将其视为运用不确定法律概念之立法技术的固有问题。而近期的研究方才提及对“因公共利益需要”的适用，应当在文义解释的基础上设定必要的判定规则。但学界目前尚未就该判定规则达成共识，且笔者认为既有主张在合理性与实效性上亦值得商榷。有鉴于此，本文将首先剖析对“因公共利益需要”作文义解释的不适，并分析学界既已构建之判定规则可能存在的瑕疵。其次观察作为司法解释制定者的最高人民法院，在审判实践中如何理解、适用“因公共利益需要”，并据此尝试重新构建“因公共利益需要”的判定规则。
二、作文义解释的不适及其他学理主张的瑕疵
（一）对“因公共利益需要”作文义解释的不适
对“因公共利益需要”作文义解释，能否有效约束“单方变更解除权力”的启用，取决于对公共利益这一不确定法律概念的厘定。回顾学界关于公共利益概念的探讨可知，学者曾就其内涵与外延展开过持续、深入的研究。但由于公共利益语义结构的开放性、模糊性，至今尚未能从客观层面对其予以清晰的界定，而多处于一种主观层面的价值判断，如“符合社会进步需要的利益”等表述。既然公共利益的概念解释存在如此学理现状，其在行政实务中适用的任意性自不待言。故而对“因公共利益需要”作文义解释，并非仅为行政机关预留较大的裁量空间，而是致使“单方变更解除权力”的启用在事实层面脱逸于行政实体法的约束。因为作为公益代表人的行政机关，总能为其启用“单方变更解除权力”冠以追求公益的“帽子”。例如地方政府为获取高价土地出让金单方解除国有土地使用权出让协议时，可轻易寻得实现城市规划、产业布局调整等公益外观。
从学理上来看，既然关于公共利益的认知更多是一种价值判断，则对“因公共利益需要”作文义解释，本质上是在限定“单方变更解除权力”的启用目的。而且对“因公共利益”作文义解释，实为“公益原则”在行政协议制度中的体现，故上述判断亦可经由“公益原则”与“行政目的”之间的关系导出。所谓“行政目的”在形式上是指行政主体根据自身需求，借助意识、观念之中介作用预先设想的行为目标和结果。但“行政目的”在实质上应该是经过民主正当化的程序、衡量各种利害关系后所追求的利益，否则仅为名目上的行政目的而已。换言之，“行政目的”是一种纯化后的价值，而“公益原则”正是由形式意义酝酿成实质意义之“行政目的”，所必经的公正、合理、利益权衡等过程性控制。据此，“公益原则”和“行政目的”互为表里，对“因公共利益需要”作文义解释时，只能表明“单方变更解除权力”的启用具有正当目的。但目的之正当不必然证明权力启用之正当，其尚需接受其他行政法原则的规范以补强适法性。
对“因公共利益需要”作文义解释，并作为“单方变更解除权力”的行使条件，具有违反法律明确性的嫌疑。具言之，法律明确性为依法治国原则的基本要求，即法规范中的构成要件和法律效果需充分明确，确保实现法律的预先告知功能使得受规范者能够预见其行为的法律效果。虽然提倡严格限制裁量权、预设唯一正解的绝对明确性已受到质疑，运用不确定法律概念的立法技术被普遍认可，即以相对明确性替代绝对明确性，但是相对明确性仍然存在一个合理程度的问题。相对明确性的审查标准通常采用“一般人标准”，即法规范的内容和适用范围，依据日常生活和语言经验能够为受规范者所理解，唯有针对专业领域的法规范方可采用“专业人士标准”。就公共利益概念而言，行政法学者尚未能对此作出明确界定，对于协议相对人而言显然更为困难。如此，对“因公共利益需要”作文义解释，协议相对人无法准确预见行政机关究竟在何种情形下可以启用“单方变更解除权力”，其已突破相对明确性所要求的“一般人标准”。
（二）学界既已构建之判定规则可能存在的瑕疵
如前所述，目前学界既已关注到仅对“因公共利益需要”作文义解释的不适，并尝试在文义解释的基础上构建其他判定规则，大致可区分为以下两种路径：
第一种路径是通过限定“因公共利益需要”之“公共利益”，以明确“单方变更解除权力”的行使条件。例如有学者主张，应当将公共利益区分为“行政法律规范创设的利益”以及“事实上的公共利益”，且只有前者才属于此处之“公共利益”。诚如该学者于个案分析中指出涉案机关欲实现的利益为《文物保护法》规定的“促进科学研究工作”，故可判定其符合“因公共利益需要”。而依笔者之见，如此未能有效实现对此处之“公共利益”的限缩。一方面基于行政法律规范创设利益的宽泛性，似乎不存在学者描述之“事实上的公共利益”。另一方面学者所指称的“事实上”主要强调行政机关的利益判断过程缺少规范适用，但如此作出的判断结果不必然差异于行政法律规范创设的利益。换言之，学者对此处之“公共利益”的认定与排除存在逻辑上的冲突。也有学者关注到正向限定此处之“公共利益”的困境，故主张建立负面清单，如排除政府财政利益。对此笔者亦持有疑惑，例如学者提及之财政利益是否必然需要予以排除。若因协议相对人的欺诈导致财政支出增加时，似乎不应否定行政机关启用“单方变更解除权力”的适法性。实际上笔者并不认同上述路径，很难想象如何在公共利益中划分出必然（必然不）优于协议相对人利益的类型。
第二种路径是在文义解释的基础上附加适用其他原则或规则，以限定“单方变更解除权力”的行使条件。例如有学者主张引入“比例原则”作为“因公共利益需要”的判定规则，即“行政机关在变更、解除行政协议时，应当依循比例原则，确保变更、解除协议确实能够有助于公共利益，对缔约相对人不构成不必要的损害，并且不得为了分量较小的公共利益而牺牲分量较大的相对人利益”。笔者认为此路径或许构成一种有效方案，正如前文既已提出仅对“因公共利益需要”作文义解释，只是在限定“单方变更解除权力”的启用目的，其尚须接受其他行政法原则或规则的规范。但适用“比例原则”作为“因公共利益需要”的判定规则，或存在不适。具言之，“比例原则”的规范价值主要在于确保单方变更、解除行为内容的合理性，即行政机关欲实现之利益与被牺牲之个人利益间是否合乎比例。而“单方变更解除权力”之行使条件旨在调控此项职权的启用情形，在此阶段行政机关究竟是解除协议抑或变更协议以及如何变更等尚未确定，故进行利益衡量的前提条件尚未成就。另外，适用比例原则将导致在公共利益概念未得以明确的基础上，进一步引入其他具有主观判断的要素，更无法满足法律明确性原则的要求。
综上，学理探讨中既已提出之“因公共利益需要”的判定规则，在合理性与实效性上均存在一定的局限，亟待探寻其他方案以构建相应的判定规则。
三、最高人民法院审判实践中适用方式的观察
通过观察最高人民法院的审判实践可发现，裁判文书所记载的内容较少能够直接呈现出如何适用“因公共利益需要”的司法态度，而更多是基于案件事实直接作出是否有权启用“单方变更解除权力”的审查结论。据此，本文将对审判实践中有权/无权启用“单方变更解除权力”的案件事实进行类型化，尝试从中发掘最高人民法院适用“因公共利益需要”的线索。换言之，下述裁判情形只是说明在某种案件事实中，最高人民法院作出过有权/无权启用“单方变更解除权力”的判断，而非表明其已构成最高人民法院在审判实践中适用的裁判规则。
（一）有权启用“单方变更解除权力”的裁判情形
在笔者梳理的判例中，法院判定行政机关有权启用“单方变更解除权力”的情形，可以区分为以下五种类型：
“情形一”：当行政机关具有行政法律规范的明确授权时，法院判定其有权启用“单方变更解除权力”。所谓“明确授权”是指，行政法律规范明确规定行政机关在何种情形下可以单方变更、解除行政协议，而非以“因公共利益需要”等类似表述作出概括授权。例如在“寿光中石油昆仑燃气公司诉寿光市人民政府等解除特许经营协议案”（以下简称“昆仑案”）中，法院认为寿光中石油昆仑燃气公司长期不能完成经营区域内燃气项目的建设足以影响社会公共利益，其已构成《市政公用事业特许经营管理办法》第18条规定之应当终止特许经营协议的情形，故寿光市人民政府有权单方解除涉案特许经营协议。
“情形二”：在行政协议履行过程中因行政法律规范的制定或修改，导致协议履行不能时，即继续履行协议将构成违法行为，法院判定行政机关有权启用“单方变更解除权力”。例如在“甘肃兴国水电开发有限责任公司诉甘肃省夏河县人民政府行政协议案”（以下简称“兴国案”）中，法院认为涉案协议履行过程中，《甘肃省甘南藏族自治州生态环境保护条例》颁布实行，而涉案协议约定的王格尔塘水电站属于该条例规定之禁止开发建设的水电项目，因此夏河县人民政府单方解除涉案协议，属于为履行生态环境保护职能、维护公众环境权益的合法行为。
“情形三”：在行政协议履行过程中因规范性文件的制定导致协议履行受挫时，即协议约定内容与规范性文件的内容相抵触，法院判定行政机关有权启用“单方变更解除权力”。例如在“何胜贵诉贵州铜仁市碧江区人民政府等行政协议案”（以下简称“何胜贵案”）中，法院认为涉案协议履行过程中，铜仁市人民政府重新制定城市规划并向所辖区县人民政府下发文件，要求在规划区域内停止审批私人建房的申报，因拆迁补偿需要安置由区县人民政府统一规划并报市人民政府批准，而涉案协议约定的安置宅基地位于规划区域内，因此碧江区人民政府的变更行为系基于公益需要的合法行为。
“情形四”：在行政协议履行过程中因其他合法行政行为导致协议无法继续履行时，法院判定行政机关有权启用“单方变更解除权力”。例如在“庞正权与贵州省盘州市人民政府行政协议案”（以下简称“庞正权案”）中，法院认为在涉案协议履行过程中，因协议约定划定宅基地的土地被征收为国有，而国有土地上依法不能划定宅基地进行建设，确已导致该项约定内容不能继续履行。土地征收工作关乎国家或某个地区的统筹规划和经济社会发展，涉案土地规划实施的首黔项目属于工业开发项目亦涉及公共利益，因此盘州市人民政府的变更行为合法。
“情形五”：当行政协议的订立存在违法性，且协议相对人对于违法事实的出现具有过错时，法院判定行政机关有权启用“单方变更解除权力”。例如在“王小伏等诉郑州市金水区人民政府行政协议案”（以下简称“王小伏案”）中，法院指出依法行政原则要求行政协议保持合法的状态，若协议相对人通过恶意欺诈、胁迫或对重要问题不正确、不完整陈述而促成行政协议的订立，行政机关有权单方变更、解除行政协议。本案中王小伏刻意隐瞒了与他人合作建房的事实，此协议的履行必将损害其他二十二户居民的合法权益，故金水区人民政府单方解除涉案协议具有实体合法性。
（二）无权启用“单方变更解除权力”的裁判情形
在笔者梳理的判例中，法院判定行政机关无权启用“单方变更解除权力”的情形，可以区分为以下三种类型：
“情形A”：当行政协议的订立存在违法性，且协议相对人对违法事实的发生不存在任何过错时，法院判定行政机关无权启用“单方变更解除权力”。例如在“唐仕国诉贵州省关岭布依族自治县人民政府行政协议案”（以下简称“唐仕国案”）中，法院认为涉案协议因事实认定错误而具有违法性，但该违法性归因于政府工作人员的失误，且无证据证明协议相对人对于事实认定错误存在主观上的故意或过失，是故作为善意的协议相对人在本案中有值得保护的信赖利益，仅以多支出一部分补偿款就认定关岭县政府有权变更涉案协议，对协议相对人不公平。
“情形B”：当行政机关主张协议约定的金钱给付不当，且此不当未导致行政协议的订立存在违法性时，法院判定行政机关无权启用“单方变更解除权力”。例如在“潍坊讯驰置业发展有限公司诉安丘市人民政府行政协议案”（以下简称“讯驰案”）中，安丘市人民政府主张涉案协议约定的税收优惠，应当以长安路道路建设成本为限。但法院认为涉案协议约定的税费优惠条款合法有效，安丘市人民政府的主张对协议条款作出了限缩解释，减损了协议相对人应获得的利益，属于不当行使行政优益权。安丘市人民政府也未能提供充分的证据证明，税收优惠超出道路建设成本会导致公共利益受到损害。
“情形C”：虽然行政机关单方解除行政协议明显具有维护公共利益之目的及功能，但当其符合民事合同规则中“约定解除权”和“法定解除权”的适用情形时，法院判定行政机关无权启用“单方变更解除权力”。例如在“湖北草本工房饮料有限公司诉湖北省荆州经济开发区管理委员会等行政协议案”（以下简称“草本案”）中，法院明确提出行政协议履行过程中，行政机关有权依照合同法规定及合同约定行使合同权利，而草本工房公司的行为已符合涉案协议约定的解除条件，再以行政优益权肯认荆州开发区管委会作出的单方解除行为，既无必要，也一定程度上存在对行政优益权的不当理解。
（三）审判实践中“因公共利益需要”的适用方式
梳理最高人民法院的审判实践，尚未能发现其有意限定“因公共利益需要”之“公共利益”。具言之，观察法院判定有权启用“单方变更解除权力”的判例，行政机关单方变更、解除协议主张实现的利益，除可宽泛地界定为公共利益外，欠缺其他共同特征。如果一定要描述行政机关主张之利益间的共性，只能借用学者既已提出的表述，即“行政法律规范创设的利益”。例如“昆仑案”为《市政公用事业特许经营管理办法》创设的利益、“兴国案”为《甘肃省甘南藏族自治州生态环境保护条例》创设的利益，等等。但因其未对公共利益外延予以有效限定，故此描述不具有实际意义。观察法院判定无权启用“单方变更解除权力”的判例，最高人民法院似乎是将政府主张的财政利益予以排除。例如“唐仕国案”中的增加补偿金额、“讯驰案”中的减少政府税收，均被视为未损害此处之“公共利益”。但在“王小伏”案的裁判理由中，最高人民法院明确指出，因协议相对人的过错致使财政支出增加时，行政机关有权单方变更、解除行政协议。据此，可对上述推论予以否定。概言之，最高人民法院对此处之“公共利益”的界定较为宽泛。而该司法态度亦能够在一定程度上印证本文提及之主张，即限定此处之“公共利益”并非构建“因公共利益需要”判定规则的有效路径。也正因如此，本文并未以行政机关主张的利益特征为标准，对最高人民法院的审判实践进行类型化。
虽然最高人民法院未限定“因公共利益需要”之“公共利益”，但并非意味着其是在文义层面理解、适用“因公共利益需要”。根据有权启用“单方变更解除权力”的“情形五”和无权启用“单方变更解除权力”的“情形A”可知，当涉案协议存在违法性时，协议相对人是否存在值得保护的信赖利益，似乎构成最高人民法院判定是否符合“因公共利益需要”的考量因素。具言之，在“王小伏案”与“唐仕国案”中，涉案协议的订立均存在一定的违法性，即征收补偿对象发生错误和征收补偿标的认定错误。但由于前案违法事实是因协议相对人故意隐瞒与他人共建房屋所产生，而后案违法事实是因行政机关自身过失所导致，故而法院针对是否有权启用“单方变更解除权力”作出了差异化判定。另外，将观察视野从个案裁判转移至所有判定有权启用“单方变更解除权力”的裁判情形时，便可发现其与信赖保护原则下“撤销和废止授益行政行为”的许可情形具有一定的吻合度。具言之，“情形五”属于对违法行政协议的变更、解除，“情形一”“情形二”“情形三”“情形四”均属于对合法行政协议的变更、解除。其中“情形一”是法规范容许下的变更、解除；“情形二”是因法规范修改作出的变更、解除；“情形三”和“情形四”则是基于客观事实变化作出的变更、解除。
当然，由于判定有权/无权启用“单方变更解除权力”的裁判情形是笔者整理所得，且在涉案协议不具有违法性的个案中均未提及信赖利益的问题。据此，或不足以说明最高人民法院是在对“因公共利益需要”作文义解释的基础上，适用“撤销和废止授益行政行为”的许可情形以构建判定规则。但此司法现象或者称之为“巧合”不免使笔者推测，法官在判断行政机关是否有权启用“单方变更解除权力”时，在一定程度上受到信赖保护原则的影响。另外，从学理上来看，行政协议作为一种典型的双务契约，在内容上虽然表现为“授益行为”与“负担行为”的复合，但根据协议相对人的缔约动机，其整体上应当具有授益行政行为的特征。如此，能够为适用“撤销和废止授益行政行为”的许可情形构建其他判定规则提供一定的理论基础。而且基于行政协议的合意性，其较之传统的单方行为理应更具有拘束力，故在“举轻以明重”的逻辑下，行政机关单方变更、解除协议至少应当符合“撤销和废止行政行为”的许可情形。有鉴于此，最高人民法院的审判实践能够为构建“因公共利益需要”的其他判定规则提供一种全新的思路，且其符合本文既已提及之另一主张，即对“因公共利益需要”作文义理解的基础上，适用其他原则和规则以构建其他判定规则。
另外，观察最高人民法院的审判实践可知，其已然关注到民事合同规则对行政协议规范体系的补充功能，只是主要呈现为将符合单方变更、解除民事合同的法定情形排除于“因公共利益需要”的范畴，即无权启用“单方变更解除权力”的“情形C”。但此并非审判实践中普遍适用的裁判规则，例如“昆仑案”中协议相对人的行为既触发《市政公用事业特许经营管理办法》规定的解除情形，也符合《民法典》规定的“法定解除权”行使条件，而法院仍然判定行政机关有权启用“单方变更解除权力”。另外，个别判例也能够反映出最高人民法院的一种模糊态度，例如在“济南瀚洋固废处置有限公司诉山东省济南市环境保护局行政协议案”中，法院同时指出依据合同法律规范和《山东省行政程序规定》，济南市环保局有权单方解除涉案协议，但未进一步明确解除行为的权利基础。上述问题实为对相关公私法律竞合的处理，亦为构建“因公共利益需要”判定规则不可回避的问题，因为如果优先适用民事合同规则，则需要将相应的情形从“因公共利益需要”中排除。对此，笔者主张优先适用“因公共利益需要”，具体理由将于文末阐述。而上述司法现象至少为构建“因公共利益需要”判定规则提供了另一种指引，即需立足于行政协议的契约性特征，根据民事合同规则修正从行政性出发所构建的判定规则。
四、“因公共利益需要”判定规则的学理重构
（一）基于行政协议行政性特征的构建
如前所述，基于行政协议的行政性特征，有必要适用“撤销和废止授益行政行为”的许可情形以构建“因公共利益需要”的判定规则。如此，判断行政机关单方变更、解除协议是否符合“因公共利益需要”，首先需要考量协议相对人是否具有信赖利益，即是否满足“信赖基础”“信赖表现”和“信赖值得保护”。在行政协议履行过程中，协议相对人通常具有“信赖基础”和“信赖表现”。具言之，只要行政协议的订立非因重大且明显的瑕疵致使无效，协议相对人则具有“信赖基础”。虽然在单方行政行为中，行政相对人的“信赖表现”需要其实施具体的处分行为，但在行政协议中无需作此判断，因为协议相对人在订立阶段作出的“承诺”已构成处分行为。据此，协议相对人是否具有信赖利益的关键，在于其是否满足“信赖值得保护”，即对行政协议的订立是否属于善意、无过失。若为否定性答案，即可判定符合“因公共利益需要”。反之，则需要根据“撤销和废止授益行政行为”的许可情形，判断行政机关启用“单方变更解除权力”的客观事实，是否满足对此信赖利益不予存续保护的要求。若为肯定性答案，即可判定符合“因公共利益需要”。反之，则应当判定不符合“因公共利益需要”。
在我国目前的法制实践中，由于尚未制定并颁布《行政程序法》，故缺乏关于“撤销和废止授益行政行为”的规定。虽然《行政许可法》第8条通常被视为信赖保护原则在实定法上的表达，但此条款的内容也仅限于对合法行政许可之废止的规范。另外，从既有的学理探讨来看，我国学界对此问题的研究主要是在德国法制与学说的基础上展开。故而，在构建“因公共利益需要”的判定规则时，可尝试借鉴德国《联邦行政程序法》第48条、第49条的规定。在德国法中，针对违法授益行政行为的信赖保护主要采用财产保护的方式，至于存续保护仅适用于违法的金钱给付类行为，即仅有国家的财政利益可能需要退让于行政相对人的信赖利益。而针对合法授益行政行为的信赖保护，则预设了可以实施废止的条件，其主要包括：（1）法规范容许或行政行为保留废止；（2）行政行为附负担，且受益人未履行该负担；（3）如基于法规范的修改，具有不作出该行政行为的正当性，但限于相对人未受领该给付的情况，且不废止该行政行为会危害公益；（4）如基于事后发生的事实，有不作出该行政行为的正当性，且不废止该行政行为会危害公益。
综上，立足于行政协议的行政性，协议相对人满足“信赖值得保护”时，判定“因公共利益需要”应当符合以下条件：（1）若行政协议的订立存在违法性，且违法后果非仅对财政利益导致损害，除非行政协议约定的金钱给付内容畸高或畸低。（2）若行政协议的订立合法有效，则应当满足以下情形之一：a.具有行政法律规范的明确授权；b.行政协议中包含相应的约定条款；c.协议相对人不履行义务或未按照约定履行义务；d.因法规范修改导致行政机关必然不会签订相同内容的协议；e.基于客观事实变化行政机关必然不会签订相同内容的协议，且协议尚未进入实际履行阶段或变更、解除对象是尚未实际履行的内容。需要说明的是，针对上述条件“d”和“e”，笔者并未完全借鉴德国法中废止授益行政行为的条件，就前者而言是基于对《行政许可法》第8条第2款的考量，即允许法律修改对授益行为的溯及既往，即使行政相对人已受领给付；对后者来说是因为在我国行政协议制度实践中，客观事实变化通常表现为规范性文件的制定，基于法安定性的要求无法承认规范性文件可以产生溯及既往的效果，若客观事实变化为其他合法行政行为的作出则自不待言。
（二）基于行政协议契约性特征的更正
如前所述，基于行政协议的契约性特征，有必要根据相关的民事合同规则对“因公共利益需要”的判定规则进行更正，具体如下：
根据《民法典》第148条、第150条、第151条的规定，一方当事人在合同订立中实施欺诈、胁迫、趁人之危等行为，另一方当事人有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。在行政协议订立过程中，上述意思表示的瑕疵主要体现为协议相对人存在欺诈、隐瞒重要事实等情形。由此，针对协议相对人不满足“信赖值得保护”的情形判定符合“因公共利益需要”，并未突破合同法规则中干预合同继续履行的法定事由。根据《民法典》第147条的规定，基于重大误解订立合同，行为人有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。如此，行政协议的违法订立仅对财政利益产生损害时，要求金钱给付满足畸高或畸低方可判定符合“因公共利益需要”，亦未突破合同法规则中干预合同继续履行的法定事由。然而行政协议的违法订立非仅对财政利益产生损害时判定符合“因公共利益需要”，似乎已经突破合同法规则中作为法定事由的“重大误解”。具言之，基于行政机关在事实认定、法律适用方面的专业性，若未导致第三人利益损害或财政利益重大损失，而只是打破客观法秩序不宜视为“对行为性质、内容和主体等方面的错误认识”，亦即不应判定符合“因公共利益需要”。
根据《民法典》第562条第2款的规定，当事人可以约定一方解除合同的事由。解除合同的事由发生时，解除权人可以解除合同。由此，启用“单方变更解除权力”具有行政法律规范的明确授权、行政协议中包含相应的约定条款判定符合“因公共利益需要”，并未突破合同法规则中干预合同继续履行的法定事由。需要说明的是，“单方变更解除权力”的明确授权规范，实为特定类型行政协议的“隐形条款”，其与双方约定的变更、解除条件均可视为合同法规则中干预合同继续履行的法定事由。根据《民法典》第563条第1款第2项、第3项、第4项的规定，一方当事人明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务、迟延履行主要债务且经催告后在合理期限内仍未履行、迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，另一方当事人可以解除合同。如此，协议相对人不履行义务或未按照约定履行义务判定符合“因公共利益需要”，并未完全突破合同法规则中干预合同继续履行的法定事由，但基于“严守契约”原则宜采用民事合同规则的表述替代“协议相对人不履行义务或未按照约定履行义务”。
根据《民法典》第563条第1款第1项的规定，因不可抗力致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。如此，将因法规范修改导致行政机关必然不会签订相同内容的协议，视为符合“因公共利益需要”的情形，亦未突破合同法规则中干预合同继续履行的法定事由。根据《民法典》第533条第1款的规定，合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，受不利影响的当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。由此，基于客观事实变化行政机关必然不会签订相同内容的协议，且协议尚未进入实际履行阶段或变更、解除对象是尚未实际履行的内容时判定符合“因公共利益需要”，并未突破合同法规则中干预合同继续履行的法定事由。但需要注意的是，在上述判断过程中应当参照民事合同规则中“情势变更”的认定标准。具言之，“行政机关必然不会签订相同内容的协议”实际上已包含对“受不利影响”的表达。但除此之外，还应当考量行政机关对于“客观事实变化”是否满足“不可预见”和“不可归责”。
所谓“不可预见”强调行政机关在行政协议订立时无法预知“客观事实变化”，例如在订立国有土地使用权出证和转证协议时，行政机关已获知相关规划可能发生调整并会导致协议履行受挫，则违反“不可预见”。所谓“不可归责”强调行政机关对于“客观事实变化”不具有推动作用，例如作为行政协议当事人的行政机关与导致协议履行受挫之规范性文件的制定主体具有同一性，则明显违反“不可归责”。从行政协议的制度实践来看，导致行政机关“假借公益之名、行违约之实”的症结，即在于忽略对行政机关是否满足“不可归责”的考量。正因如此，本文对“庞正权案”的裁判结果持有异议，盘州市人民政府在与庞正权签订征补协议后，自行针对涉案土地实施国有化征收并导致涉案协议无法继续履行，已明显违反“不可归责”标准。无独有偶，在“新疆新望房地产有限公司与呼图壁县人民政府行政协议纠纷再审案”中，呼图壁县人民政府在涉案协议履行过程中，自行调整涉案土地规划并单方变更协议约定的商住比例、容积率，而最高人民法院判定呼图壁县政府有权变更涉案协议。
（三）与《民法典》合同编的竞合处理
从既有的学理探讨来看，虽然实定法和司法解释在选择以“因公共利益需要”作为“单方变更解除权力”的行使条件，并确立民事法律规范构成行政协议法制体系的补充性规范时，既已产生“因公共利益需要”与民事合同规则中“约定解除权”“法定解除权”之适用情形的竞合。但直到最高人民法院在“草本案”作出再审裁定后，方才真正将如何构建公私法竞合的处理规则引入学理探讨的视野。并且最高人民法院在此案中提出的主张，即在行政协议履行过程中行政机关应当优先适用民事法律规范实施“自我救济”，亦即民事合同规则较之“因公共利益需要”具有适用上的优先性，已在一定程度上得到了学界的支持。且学界对“草本案”裁定的支持，同最高人民法院的裁判逻辑基本保持一致，即通过将双方“拉入”一种平等的契约关系以实现对协议相对人的保护。基于行政机关在事实上的优势地位，笔者认同行政协议制度的构建，应当强化对协议相对人的保护机制。但这是否意味着应当致力于限缩行政机关在行政协议履行过程中的权力范围，值得行政法学者反思。若忽视限缩权力范围所产生的事实效果，反而可能会因权力向权利的转变弱化对协议相对人的保护。
根据最高人民法院在“草本案”的裁判理由来看，其提出之主张正是基于对协议相对人权利保护的考量。例如此案裁判理由中说明，“……缔结协议后，切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动”。但是此案裁判所产生的实际效果，是否真正实现了对协议相对人权益的最大保护，是值得怀疑的。因为民事合同规则中的“法定解除权”属于一种形成权，即满足法定条件时即可行使并产生相应的法律效果。虽然实务中，当事人通常选择以诉讼方式解除合同，但其仅是对行使“法定解除权”之法律效果的司法确认。如此，将此案中行政机关的单方解除行为界定为权利行为，并不会解决裁判理由所提及之担忧，即“行政机关以单方行为径令协议相对人无条件接受权利义务变动”，反而使行政机关的单方解除行为摆脱行政法上的程序性约束。换言之，此案裁判虽然突显了行政协议的契约属性，即强调协议双方均需要遵守民事合同规则的约束，但实际上是对行政机关的“松绑”，而非对协议相对人的有利保护。综上，若基于“控权论”的基本立场，应当确立“因公共利益需要”优先适用的规则。
除此之外，基于对确保行政机关履行法定职责的考量，针对“因公共利益需要”与民事合同规则的竞合问题，似乎亦应当优先适用“因公共利益需要”，即将行政机关的单方解除行为界定为权力行为。具言之，行政协议本质上是行政机关履行法定职责的一种行为方式，当协议相对人违约致使协议目的无法实现时，行政机关负有主动解除行政协议的职责，以保证行政管理目标或公共服务目标的实现。同理，当行政协议约定的解除条件成就时，则必然是出现了阻碍实现协议目的之情形，故行政机关亦应当积极解除行政协议，反之则具有行政不作为之嫌疑。基于权利的可处分性，优先适用民事合同规则可能导致行政机关借用契约的行为形式，减免自身所需承担的法定职责。另外，从行政协议制度实践来看，双方约定的解除条件存在“授权规范契约化”的情形，即将单方解除权力的授权规范写入协议文本，若优先适用民事合同规则将其视为“约定解除权”的适用情形，行政机关可借此规避依法行政原则的约束。综上，协议相对人违约致使协议目的无法实现，以及双方约定的解除条件成就，不仅应当归属于“因公共利益需要”的范畴，更是行政机关实施羁束行为（解除协议）的情形。
余论
观察公私法学科之间的对话可知，民法学界针对以“因公共利益需要”作为“单方变更解除权力”之行使条件提出了较大的质疑，甚至因此尚未给予行政协议制度充分的认可。例如有学者提出，应当限缩行政协议的外延，因为以“因公共利益需要”作为权力行使条件意味着，行政机关天然地享有单方变更解除权力，无须以法律条文明确授权，其将导致行政机关单方变更、解除协议所受约束少而松，增强了侵害市场主体民事权益的概率。而当行政法学者发现无法通过限定“因公共利益需要”之“公共利益”，有效约束行政机关启用“单方变更解除权力”的裁量空间时，或许是迎合民法学界以期为行政协议正名，行政法学界逐渐对“单方变更解除权力”的适法性产生怀疑，甚至是予以彻底的否定。
但本文在研究的过程中发现，当适用“撤销和废止授益行政行为”的许可情形，构建“因公共利益需要”的判定规则，并依据民事合同规则进行必要的修正时，行政机关可以启用“单方变更解除权力”的情形，与民事合同规则中当事人可以干预合同履行的法定事由，具有较高程度的相似性。换言之，“单方变更解除权力”对民事合同规则产生的冲击仅限于部分形成诉权向形成权的转化。如此，是否触动契约关系之根本是值得思考的。依本文之见，导致公私法学科存在冲突认识的症结在于两个方面：（1）“单方变更解除权力”之行使条件的构建有待完善，而非止步于从文义层面理解、适用“因公共利益需要”；（2）“单方变更解除权力”享有一个不妥当的名称即“行政优益权”，这似乎表明行政机关干预协议履行完全是因为公共利益优于私人权益，进而导致忽略其并未彻底突破合同法规则的基本原理。
综上，需要在打破固有认知的基础上重新思考“单方变更解除权力”的制度功能，其当然具有确保实现行政管理目标和公共服务目标的取向，但其是否同样具有相应的“控权”功能，即将行政机关的单方变更、解除行为纳入公私法体系共同管辖的领域。或许这一问题正是为行政协议制度正名，以获得民法学界充分认可的关键。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：郭一君：《论行政协议中单方变更解除权力的行使条件——基于最高人民法院的审判实践展开》，载《河北法学》2025年第10期，第164页-180页。
