作者简介:梁君瑜，男，广西贵港人，武汉大学法学院副教授，最高人民检察院行政检察研究基地·武汉大学行政检察研究中心研究员，法学博士，研究方向：行政诉讼法学。
摘要:行政诉讼跨区域管辖是在地方法院的人、财、物尚未实现省级以下统管的大背景下，有限分离司法审判区域与行政管理区域的改革机制。此项改革缘起于行政审判的司法地方化之困，经由地方先行的异地交叉管辖与相对集中管辖早期探索后，借助中央部署、立法授权与司法助推而得以继续深化。在既有跨区域管辖的主要模式中，除自管型普通法院集中管辖模式、选择管辖模式可能出现特例外，行政诉讼案件的被告地与集中管辖地均出现分离。因两地检察院之间缺乏有效协作机制，以致行政检察监督面临集中管辖地检察院的办案成本增加与办案压力增大、被告地检察院的办案难度增大、非集中管辖地检察院的行政诉讼监督职能弱化等挑战。有必要以行政检察一体化作为理论指引，以构建两地检察院之间的协作机制、充分运用上级检察院统一调用辖区检察人员办案的机制作为因应之策。
关键词:行政诉讼跨区域管辖；司法地方化；行政检察监督；检察一体化；异地用检
一、研究背景与问题提出
2024年7月18日，党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，其中提到“深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革”。应当说，这蕴含了对我国二十多年来行政诉讼管辖改革经验的肯定以及对未来的展望。在深化行政案件管辖改革的同时，行政检察监督工作的开展也面临新挑战。如何实现行政检察监督与深化行政案件管辖改革的有效衔接，是当下亟需解决的问题。无论是级别管辖改革中由最高人民法院循序推进的提级管辖实践，还是地方先行试点的相对集中管辖、异地交叉管辖等跨区域管辖经验，都呈现出有限分离司法审判区域与行政管理区域的努力。本质上，这些努力并不触及行政审判体制的变革问题，而是在地方法院之人、财、物尚未实现省级以下统管的大背景下所作出的“阶段性、过渡性的选择”。亦即借由被告所在地法院的上级法院或异地同级法院管辖行政案件，以期消解或至少弱化地方党政机关对行政审判的干预，钳制司法地方化的蔓延之势。
在1989年《行政诉讼法》第13、14条的规范架构下，省级政府作被告的案件由中级法院管辖，而“县级政府、设区的市（或自治州）一级政府”（以下简称“县级与地市级政府”）作被告的案件由基层法院管辖，但若属于“本辖区内重大、复杂的案件”，则由中级法院管辖。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号，已废止）第8条将被告为县级以上政府且基层法院“不适宜审理”的案件纳入“本辖区内重大、复杂的案件”，然因“不适宜审理”存在较大的解释余地，故县级与地市级政府作被告的案件仅被例外提级至中级法院管辖。相比而言，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释〔2008〕1号，以下简称《行诉管辖规定》，已废止）第1条指出，“本辖区内重大、复杂的案件”包含被告为县级以上政府的案件，但以县级政府名义办理不动产物权登记的案件，则可除外。这意味着将县级与地市级政府作被告的案件提级至中级法院管辖已成为原则，即便出现例外情形，也只是“可以除外”。2014年修改后的《行政诉讼法》将管辖改革的实践经验上升至法律层面。该法第15条将县级与地市级政府作被告的案件全面提级至中级法院管辖，并在第18条授权地方法院开展行政诉讼跨区域管辖的实践。
就提级管辖改革而言，中级法院面临的行政诉讼监督、县级与地市级政府面临的行政违法行为监督均不受影响，前者仍由法院所在地的同级检察院负责；后者原则上仍由政府“对应的”同级检察院承担，若上一级检察院更适宜的，亦可由其承担。但是，就跨区域管辖改革而言，无论采相对集中管辖、异地交叉管辖抑或其他模式，管辖法院都不是被告所在地的法院，鉴于负责行政诉讼监督的检察院与管辖法院处在同一区域，故检察院与被告自然不在同一区域。这一方面对面向法院的行政诉讼监督产生影响。例如，对行政生效裁判的监督须建立在查清案件事实的基础上，检察院调查核实的成本将随异地开展工作而增加。另一方面，被告所面临的行政违法行为监督也将受到影响。例如，管辖法院所在地的检察院更容易在行政诉讼监督中发现行政违法行为的线索；而被告所在地的检察院更便于协调当地党委、政府等部门，共同推进行政违法行为的纠错以及行政争议的实质性化解。以上两地的检察院该如何协作，仍待制度层面的细化。
综上所述，鉴于提级管辖改革未对行政检察监督造成实质影响，行政检察监督与深化行政案件管辖改革的衔接问题也就主要聚焦在集中管辖、异地管辖改革之上，后两者都具备跨区域管辖的特征。本文拟在回顾并梳理我国行政诉讼跨区域管辖改革之历程与类型的基础上，重点对实践中的异地交叉管辖、相对集中管辖等不同模式下行政检察监督可能遭遇的挑战予以反思，并尝试在制度层面提出因应之策。
二、行政诉讼跨区域管辖改革的历程回顾
无论是异地交叉管辖、相对集中管辖抑或跨行政区划法院管辖，基本上都符合异地审理的特征。除部分试点地区的集中管辖法院也审理本辖区的行政案件较为特殊外，集中管辖法院对其他辖区行政案件的审理便属“异地审理”。跨行政区划法院在设置之初就与具体区域脱钩，不存在对应的“地方党政机关”，即便不是地理上的“异地”法院，也在功能上起到异地审理的效果。异地审理意味着跨越被告所在的区域实施管辖，管辖法院既可能是普通法院、专门法院，也可能是跨行政区划法院。
（一）改革缘起：行政审判的司法地方化之困
1989年《行政诉讼法》在管辖原则上参考了民事诉讼中“原告就被告”的做法。基于该法第17条之设计，绝大多数行政案件的地域管辖权被交予最初作出行政行为的行政机关所在地法院。依当时的代表性观点，之所以如此设计，是因为这“便于被诉的行政机关出庭应诉；便于人民法院调取证据，正确及时地审理案件；当人民法院判决行政机关败诉，需由行政机关履行义务、赔偿损失时，便于判决的执行”。然而，上述理由都值得商榷。其一，行政诉讼有别于平等主体之间的民事诉讼，后者要求原告到被告所在地的法院起诉，是为了减轻被动应诉方的负担。而我国行政诉讼的被告是行政主体，其在经济实力、应诉能力上都比原告更具优势。与减轻被告的应诉负担相比，方便原告行使诉权更有必要。其二，行政诉讼最核心的问题在于被诉行政行为是否实质合法，而该问题的举证责任由被告承担。因被告作为公权力主体具备较强的举证能力，故法院调取证据的用武之地较小，所谓“便于法院取证”远不如民事诉讼中迫切。其三，有关被告败诉时便于判决执行的说辞，反过来也可作为动摇“原告就被告”管辖原则的理由，因为原告败诉时同样涉及判决的执行。
另外，“原告就被告”的管辖原则已导致行政审判陷入司法地方化的泥潭。因地方法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，在实质性权力关系上还受地方党委领导，故法院及法官在行政审判中极易受到实质干预。更何况，“不论个案中来自被告的行政权干预是否实际发生，事实上，法官因长期受体制环境、内部司法政策与考核机制的影响，也会自觉寻求政治正确的答案”。其结果是，在面对被诉行政行为违法的情形时，法院不会轻易判决被告败诉，而倾向于以协调的手段动员原告撤诉。
（二）地方先行：异地交叉管辖与相对集中管辖的早期探索
面对司法地方化的问题，自2001年起，部分法院开启了行政诉讼异地交叉管辖的改革试点。例如，山东省济宁市中级法院自2001年起，针对原告在本辖区内诉权受限、本辖区内有较大影响或有管辖权的法院认为不能正常开展审判工作的案件，根据原告申请或基层法院建议，由中级法院指定其他基层法院审理。又如，浙江省台州市中级法院自2002年起，针对一部分在当时本由被告所在地基层法院管辖的案件，改由原告向中级法院起诉，中级法院再将其认为符合起诉条件的案件指定给被告所在地以外的基层法院管辖。为了方便原告且尽量减少被告借助受案法院所在地的政府对该院施加之干扰，中级法院在指定异地法院时多采就近原则和随机原则。在当时，异地交叉管辖依托指定管辖的方式实现，具有“逐案指定”的特征。被指定的异地法院在案发前并不确定，但这恰恰可避免因异地法院的固化而与被告形成新的利益勾连，也与最高人民法院秉持的指定的异地法院与原管辖法院不宜固定对应之立场相一致。异地交叉管辖的经验被2008年出台的《行诉管辖规定》所吸收。
除异地交叉管辖外，浙江省丽水市中级法院率先实施的相对集中管辖改革试点，对司法地方化的缓和同样产生深远影响。该院在2007年9月17日发布《关于试行行政诉讼案件相对集中指定管辖制度的意见》，将本市内的两家基层法院确定为集中管辖法院。当事人在起诉时提出指定管辖申请或受案法院认为其不适宜管辖的，由中级法院从上述两家集中管辖法院中指定一家管辖。2010年2月10日，丽水市中级法院发布《关于完善行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》，将集中管辖法院增至3家，并对3家法院出于方便群众诉讼，以巡回审判方式审理的行政案件量的最低比例作出限定。在丽水试点的相对集中管辖采逐案指定管辖的方式，但与异地交叉管辖不同，被指定的集中管辖法院已相对固定，这在降低管辖法院之不确定性的同时，却增加了被告与管辖法院在长期接触中形成利益勾连的风险。
（三）中央部署、立法授权与司法助推：跨区域管辖的发展动向
除增加当事人与管辖法院的诉讼成本这一共性问题外，异地交叉管辖还面临颠倒法定管辖与裁定管辖的主次关系、在个案中指定异地法院将产生高度不确定性、被告仍可通过异地党委及政府间接干预行政审判等质疑。相对集中管辖则还遭受下列诟病：非集中管辖法院无行政诉讼案件可审，集中管辖法院却承受巨大办案压力；相对固化的管辖法院可能与被告形成新的利益勾连，进而面临新的行政干预；被告所在地的党政机关对管辖法院的行政干预成本虽有所增加，但也只是多转几道手续而已。
2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调推动省以下地方法院人财物统一管理、探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。在总结地方经验后，最高人民法院发布《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号，以下简称《集中管辖试点通知》），对集中管辖的开展方式、集中管辖法院能否管辖本地行政机关为被告的案件、非集中管辖法院的行政审判庭是否保留等问题予以明确。相对集中管辖自此改采“统一指定”的方式。传统的“逐案指定”借助行政裁定来完成，统一指定则仰赖制定试点方案和发布通知来实现。针对被告为集中管辖法院当地行政机关且该院不宜审理的情形，若存在两家以上集中管辖法院，则可彼此实行异地交叉管辖。2014年10月16日，最高人民法院下发《关于开展铁路法院管辖改革工作的通知》（法〔2014〕257号），确定部分省市依托铁路运输法院开展相对集中管辖改革试点。因铁路运输法院的设立、运行不以行政区划为参考，故具备跨区域管辖案件的特征。
2014年10月23日，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。2014年修改后的《行政诉讼法》第18条授权地方开展行政诉讼跨区域管辖。同年12月2日，中央全面深化改革领导小组通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，其中对探索设立跨行政区划法院寄予厚望，认为此举将“有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”。就在当月，上海市第三中级法院、北京市第四中级法院（以下简称“上海三中院”“北京四中院”）作为我国首批试点的两家跨行政区划法院，分别依托上海铁路运输中级法院、北京铁路运输中级法院挂牌成立。
为了配合中央部署和立法授权的跨区域管辖改革，最高人民法院通过系列司法文件助推此项改革向纵深发展。首先，根据该院发布的《关于北京、上海跨行政区划人民法院组建工作指导意见》（法发〔2014〕307号），跨行政区划法院所在地的高级法院将以司法文件的形式，指定管辖“跨地区的行政诉讼案件”等案件。其次，在《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（法发〔2015〕3号）中，最高人民法院提出，“将铁路运输法院改造为跨行政区划法院”，主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、易受地方因素影响的案件等。最后，《最高人民法院关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》（法发〔2015〕8号）提倡将行政案件集中管辖改革的试点法院由普通法院扩大至其他法院。
三、行政诉讼跨区域管辖模式的类型梳理
自2013年《集中管辖试点通知》发布以来，全国多数地方采取普通法院集中管辖模式；采取铁路运输法院集中管辖模式的地方则存在动态调整；而采取跨行政区划法院集中管辖模式的地方只有北京和上海。此外，全国还涌现出不少其他类型的跨区域管辖模式。
（一）普通法院集中管辖模式
该模式是将原管辖法院的行政案件，通过上级法院统一指定的方式，交由与原管辖法院同级的某法院集中管辖。针对集中管辖法院本辖区的行政案件（即以该院所在地的行政机关为被告、依法本由该院管辖的行政案件），因改革后的管辖法院不同，又分为三种子类型。
1.交叉型：集中管辖法院本辖区案件由其他集中管辖法院管辖
当前，关于集中管辖法院本辖区的行政案件，全国多数地方采取将以上案件交由其他集中管辖法院审理的做法。亦即集中管辖法院之间实行异地交叉管辖，而“异地交叉”的类型包含相互结对、部分结对、闭环轮转、部分轮转等。其一，相互结对是指集中管辖法院恰好两两结成一对，相互管辖对方辖区的行政案件，即A辖区案件由B法院管辖，B辖区案件由A法院管辖。其二，部分结对是指除结对的集中管辖法院外，还有未结对的其他集中管辖法院，后者辖区的行政案件由结对法院中的某一家管辖，即A辖区案件由B法院管辖，B辖区案件由A法院管辖，C辖区案件也由A法院管辖。其三，闭环轮转是指当地所有集中管辖法院两两之间的管辖关系形成首尾相连的闭环，即C辖区案件由B法院管辖，B辖区案件由A法院管辖，A辖区案件由C法院管辖。其四，部分轮转是指当地仅一部分集中管辖法院两两之间的管辖关系将形成首尾相连的闭环，即C辖区案件由B法院管辖，B辖区案件由A法院管辖，A辖区案件由C法院管辖，而D辖区案件也由B法院管辖。
2.自管型：集中管辖法院本辖区案件仍由该院管辖
实践中，仍有部分地方的集中管辖法院负责审理本辖区的行政案件。例如，黑龙江省双鸭山市中级法院下辖8家基层法院，其中的尖山区、宝清县法院为集中管辖法院，前者管辖尖山区等5区（县）法院辖区的行政案件，后者管辖宝清县等3县法院辖区的行政案件。然而，由集中管辖法院审理本辖区的行政案件，因地方法院的人、财、物仍受制于地方党政机关，故可能难逃司法地方化的命运。
3.提级型：集中管辖法院本辖区案件被提级至中级法院管辖
部分地方将负责集中管辖的基层法院本辖区的行政案件提级至中级法院管辖。例如，江苏省宿迁市中级法院下辖5家基层法院，原由沭阳县等4县（区）法院管辖的一审行政案件和非诉行政执行案件，统一集中到宿城区法院管辖。原由宿城区法院管辖的一审行政案件和非诉行政执行案件，原则上由宿迁市中级法院提级管辖。又如，广东省江门市中级法院下辖7家基层法院，第一阶段改革将原由7家法院管辖的行政案件集中到蓬江区、新会区、开平市法院管辖，第二阶段改革又将这3家法院集中管辖的案件，进一步集中到江海区法院管辖，而原由江海区法院管辖的行政案件提级至江门市中级法院管辖。
（二）铁路运输法院集中管辖模式
该模式是利用铁路运输基层法院集中管辖一审行政案件，或铁路运输两级法院集中管辖一、二审行政案件。铁路运输法院具备跨区域属性，并不对应某一行政区划设置。并非每个省级行政区划均设铁路运输法院，也不要求各铁路运输中级法院下辖的铁路运输基层法院在数量上一致。2012年改制后，全国各铁路运输法院已被移交地方管理，自然存在物理意义上的“本地”党政机关。但因现行管理体制已实现铁路运输法院之人、财、物的省级以下统管，故由此类法院管辖以本地行政机关为被告的行政案件，也不会重蹈司法地方化的覆辙。
1.铁路运输基层法院集中管辖
这是指原由普通基层法院管辖的一审行政案件，改由铁路运输基层法院审理，对应的二审环节则由当地普通中级法院负责。例如，原南京铁路运输法院曾自2016年4月1日起集中管辖原由南京市各基层法院审理的全部一审行政案件。对南京铁路运输法院一审行政裁判不服的，可上诉至南京市中级法院。又如，杭州铁路运输法院、徐州铁路运输法院在改制归地方管理后，均无省内对应的铁路运输中级法院。前者曾在2016年1月1日至2019年4月30日期间，集中管辖杭州市、区（县、县级市）两级政府作为复议机关作共同被告的原由其他基层法院管辖的一审行政案件；后者自2016年4月1日起集中管辖徐州市原由各基层法院审理的一审行政案件。对两院一审行政裁判不服的，可分别上诉至杭州市中级法院、徐州市中级法院。
2.铁路运输两级法院集中管辖
这是指铁路运输两级法院分别集中管辖原由普通两级法院管辖的一审行政案件，对铁路运输基层法院一审行政裁判不服的，可上诉至铁路运输中级法院。例如，广东省高级法院确定自2016年1月1日起，由广州铁路运输第一法院集中管辖广州市一审行政案件和非诉行政案件；由广州铁路运输中级法院集中管辖该市二审行政案件、依法应由中级法院管辖的该市一审行政案件和非诉行政案件。又如，自2016年1月15日起，西安铁路运输法院、安康铁路运输法院分别集中管辖原由西安、安康市内各基层法院管辖的一审行政案件；西安铁路运输中级法院集中管辖原由以上两市中级法院管辖的一审行政案件，对西安铁路运输法院、安康铁路运输法院一审行政裁判提起上诉的案件等。
（三）跨行政区划法院集中管辖模式
上海三中院、北京四中院是我国现有的跨行政区划法院，二者均依托铁路运输中级法院挂牌成立。除上级法院指定管辖的其他行政案件外，上海三中院集中管辖以上海市政府为被告的一审行政案件和以市级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件（但不包括知识产权行政案件）。另外，自2016年7月1日起，上海市高级法院确定上海铁路运输法院集中管辖原由静安区、虹口区、普陀区、长宁区法院审理的一审行政案件，当事人对一审行政裁判不服的，可上诉至上海三中院。据此，以上述4区的区级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件，也由上海三中院集中管辖。相比而言，北京四中院集中管辖以北京市区（县）政府为被告的一审行政案件，但不包括以各区（县）政府名义办理不动产物权登记的行政案件。另外，自2017年10月26日起，北京四中院受最高人民法院指定，管辖由天津铁路运输法院审理的环境保护行政案件的上诉案件。
（四）其他典型模式
除依托不同类型法院的集中管辖模式外，全国还涌现出多种跨区域管辖模式，且部分地方并不只推行一种模式。下面仅就三种典型模式加以阐述。
1.推磨（轮转）型异地交叉管辖模式
该模式是在辖区内的所有法院（而非集中法院）之间实行异地管辖，两两之间的管辖关系形成首尾相连的闭环，即A法院的行政案件由B法院管辖，B法院的行政案件由C法院管辖，C法院的行政案件由A法院管辖。例如，河南曾在全省范围内对部分案件实施上述模式。2014年5月27日，河南省高级法院出台《关于行政案件异地管辖问题的规定（试行）》，以“结对”和“推磨”两种方式推进三类行政案件的异地管辖。当事人既可向原管辖法院起诉，由该院向对应的异地法院移送管辖，也可到对应的异地法院起诉。2015年4月7日，河南省高级法院出台《行政案件异地管辖补充规定》，对全省中级法院的异地管辖分工作出调整，即18家中级法院被分为6组，每组3家，全部实行“推磨”方式且每两年调整一次。但在2019年8月13日，推磨（轮转）型异地交叉管辖模式被喊停。
2.选择管辖模式
该模式赋予原告选择被告所在地法院或异地法院起诉的权利。例如，在浙江省宁波市中级法院下辖的11家基层法院中，宁波市内每个县、市、区分别对应上述11家法院中的两家异地法院，原告既可选择向被告所在地法院起诉，也可选择向对应的两家异地法院中的一家起诉。所对应的异地法院由宁波市中级法院不定期调整。又如，在江苏省无锡市中级法院下辖的7家基层法院中，原由梁溪区等5区法院管辖的一审行政案件由梁溪区、滨湖区法院集中管辖；而宜兴县、江阴县法院保留一审行政案件的管辖权，就本辖区的行政案件，原告可选择其中一家法院管辖。
3.片区制下的异地审理或选择管辖模式
片区制的实质是将试点的地域范围切割为更小单位，在每个更小单位内开展跨区域管辖改革。实践中，部分地方实行片区内的相对集中管辖。例如，根据《安徽省法院关于行政案件集中管辖制度的改革方案》，全省被分为皖中、皖南、皖北三个片区，在每个片区选定1家中级法院及1家基层法院，集中管辖本片区的一审行政案件及上诉行政案件。被选定的法院不审理所在地市及下辖区县的行政案件，这些案件由其他片区的选定法院管辖。部分地方实行片区内的异地交叉管辖。例如，自2020年1月1日起，福建将全省9个设区的市划分为闽东北、闽西南两个司法片区，除信息公开案件和指定福州铁路运输法院受理的部分行政案件外，原各中级法院管辖的以市、县级政府为被告的其他一审行政案件，在所属片区内，被指定由异地中级法院管辖。从指定方案来看，各片区内的中级法院之间呈“推磨”型交叉管辖关系。另外，还有部分地方推行片区内的选择管辖模式。例如，自2016年4月1日起，山东省枣庄市中级法院将下辖范围划分为两个片区，每个片区包括3家基层法院。当事人在片区内可选择向其所在辖区的法院起诉，也可选择向本片区内的其他法院起诉。
四、行政检察监督面对行政诉讼跨区域管辖之挑战及其制度因应
行政检察监督的核心是行政诉讼监督，包含对生效行政判决、裁定、调解书的监督，对行政审判程序中审判人员违法行为的监督，以及对行政案件执行活动的监督（即通常所称的行政生效裁判监督、行政审判活动监督、行政执行活动监督）。行政诉讼跨区域管辖虽有助于扭转诉讼“主客场”现象，但也对行政检察监督带来挑战，亟待制度层面的因应。
（一）行政诉讼跨区域管辖背景下行政检察监督面临的挑战
随着行政诉讼跨区域管辖改革的推进，行政检察监督既面临办案成本增加等共性挑战，也在一些跨区域管辖模式中面临非共性的特殊挑战。
1.集中管辖地检察院办理行政诉讼监督案件的成本增加
根据《人民检察院行政诉讼监督规则》（高检发释字〔2021〕3号，以下简称《行诉监督规则》）第28条、第29条第1款反映的同级对应监督原则，行政诉讼监督职责由集中管辖法院所在地的同级检察院履行。在行政诉讼跨区域管辖改革后，除自管型普通法院集中管辖、选择管辖这两种模式可能出现的特例外，行政诉讼案件的被告地与集中管辖地均出现分离。集中管辖地检察院负责行政诉讼监督，其中便包含对行政生效裁判的监督。为了查明行政生效裁判的结果是否有误，检察院不得不对上述裁判的事实认定、法律适用等问题进行核查。行政生效裁判是对所涉行政争议的司法复审结果，无论是对发挥首次判断作用的被诉行政行为作二次评价之行政判决，还是对不符合受理条件的行政起诉拒绝二次评价之行政裁定，在接受行政检察监督时，都离不开对被告及被诉行政行为的调查核实。因集中管辖地检察院须往返本地与被告地开展工作，故时间、金钱等办案成本难免增加。
再者，有实务部门的人员研究指出：“大量调查核实工作需跨行政区域开展，由于检察人员不熟悉当地情况、行政人员不配合工作、双方信任程度较低等不利因素，易使调查核实工作受阻。”笔者认为，上述论断还可进一步延伸，即集中管辖地检察院与被告地行政机关的沟通成本，以及依托被告地党委、政府等部门开展协调工作、推动行政争议实质性化解的时间成本也将增加。另外，由于行政机关实行属地管辖，行政相对人的经常居住地与行政机关所在地往往一致。行政相对人向集中管辖地检察院申请行政诉讼监督意味着前往异地，其申请成本自然增加。这在一些所涉利益不大的案件中，可能导致部分行政相对人放弃申请。相应地，集中管辖地检察院依申请启动行政诉讼监督的案件量下降，而依职权启动此类监督需承担更多的发现线索、调查核实等工作，故办案成本也会增加。
2.集中管辖地检察院办理行政诉讼监督案件的压力增大
随着行政诉讼跨区域管辖改革的推进，集中管辖法院的行政诉讼案件量大增，对应的同级检察院的行政诉讼监督案件量亦然。非集中管辖地检察院主要保留行政违法行为监督、行政非诉执行监督的职责。相比之下，集中管辖地检察院须承担行政生效裁判监督、行政审判活动监督、行政执行活动监督中的裁判执行监督等工作。一边是机构、人员、经费未获得倾斜配置，另一边是案件量高涨，集中管辖地检察院的办案压力将直接影响其办案质效。
尤其在现阶段，我国基层检察院承担的行政诉讼监督案件主要包含三类：（1）对基层法院行政审判程序中审判人员违法行为的监督；（2）对基层法院所作行政生效裁判的执行、行政非诉执行的监督；（3）对基层法院所作行政生效裁判（即一审后未被上诉的裁判）的监督。但基层检察院一般不单设行政检察部门，而是与民事检察、公益诉讼检察部门合设，即“二合一”或“三合一”模式。许多基层检察院亦无专门配备的行政检察人员，办案人员的精力被分散至“四大检察”职能下的多项工作中，行政诉讼跨区域管辖背景下行政检察监督的“捉襟见肘”境况可见一斑。
3.被告地检察院办理行政违法行为监督案件的难度增大
行政违法行为监督是检察权直面行政权的监督机制，无须依托诉讼活动进行。然而，《行政诉讼法》仅在第11条明确规定检察院的行政诉讼监督职能，除第25条第4款规定的行政公益诉讼之诉前程序具备行政违法行为监督的特征外，未就一般情形的行政违法行为监督作出安排。关于此类监督的规范依据，较早见于2014年10月23日通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，即“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。2021年6月15日出台的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《新时代检察工作意见》）将上述督促手段细化为“制发检察建议等”。在最高人民检察院随后出台的司法文件中，上述监督职能被正式冠以“行政违法行为监督”之名，且此项监督职能被明确规定由行政机关对应的同级检察院负责。
“对应的同级检察院”即行政机关所在地的同级检察院。行政违法行为监督的案件线索往往源自法院在履行行政诉讼监督职责中的审查发现，随着行政诉讼跨区域管辖改革的推进，行政诉讼监督由集中管辖地检察院负责，行政违法行为监督则由行政机关所在地（即被告地）检察院负责。鉴于被告地检察院并无行政诉讼监督案件可办，故难以主动发现行政违法行为，其负责的行政违法行为监督之案件线索被动依托于集中管辖地检察院的提供。
除案件线索受限外，被告地检察院的办案难度增大还体现为如下情况：集中管辖地检察院在办理行政诉讼监督案件时，已通过公开听证、释法说理等方式对争议问题进行疏导、化解，对于未能实质性化解的部分，被告地检察院在办理行政违法行为监督案件时继续化解的，很可能因公开听证、释法说理等工作的“重演”而加剧行政相对人的对立情绪。
4.非集中管辖地检察院的行政诉讼监督职能弱化
对于未保留行政诉讼案件管辖权的“本地”法院而言，其无须面临当地同级检察院的行政诉讼监督。该检察院作为非集中管辖地检察院，因无行政诉讼监督案件可办，故此项监督职能将逐渐弱化。行政诉讼监督又是发现行政违法行为线索的主要渠道，随着该监督职能的弱化，非集中管辖地检察院的行政违法行为监督工作亦受影响。此外，《新时代检察工作意见》强调检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。随着行政诉讼监督职能被剥离，非集中管辖地检察院的行政争议化解工作主要集中于诉前。缘于地方文化、经济差异的影响，若集中管辖地检察院的诉中办案标准与非集中管辖地检察院的诉前办案标准偏离较大，则易导致矛盾激化，行政争议将更难获得实质性化解。
当然，受影响的还不只是行政违法行为监督、行政争议实质性化解这两项业务，有实务部门的人员坦言：“行政检察的很多业务工作都依托于行政诉讼监督……行政诉讼相对集中管辖后，必然会导致非管辖检察机关行政诉讼监督工作长期处于休眠状态……势必会影响该地区行政检察业务的综合平衡发展。”
5.非共性的特殊挑战
以上四点是行政检察监督应对行政诉讼跨区域管辖改革所面临的共性挑战。而在一些跨区域管辖模式中，行政检察监督还面临非共性的特殊挑战。例如，在铁路运输法院集中管辖模式中，负责行政诉讼监督的是集中管辖法院对应的同级铁路运输检察院。根据《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》（法释〔2012〕10号）第1—3条，铁路运输法院的案件管辖范围仅涉及刑事、民事案件。若非最高人民法院授权部分省市依托铁路运输法院开展相对集中管辖改革试点，并呼吁行政案件集中管辖改革可充分挖掘铁路运输法院等其他可利用的司法资源，则铁路运输法院本不承担行政审判工作。相应地，铁路运输检察院亦无行政诉讼监督职责，自然也就缺乏专门的行政检察部门和专业人员。随着集中管辖的推进，铁路运输检察院亟需组建行政检察队伍，同时面临提升行政检察业务能力的紧迫任务。否则，难以应对行政诉讼监督案件量由零激增的挑战。
类似挑战也出现在跨行政区划法院集中管辖模式中。上海三中院、北京四中院是我国的跨行政区划法院。负责对以上两院各自管辖的行政诉讼案件进行监督者分别为上海市检察院第三分院、北京市检察院第四分院。鉴于这两家检察院分别依托上海市检察院铁路运输分院、北京市检察院铁路运输分院挂牌成立，故也面临行政诉讼监督案件量由零激增的挑战。
（二）行政检察监督对行政诉讼跨区域管辖的制度因应
笔者认为，面对上述共性挑战，基本可依托行政检察一体化的理论指引与制度细化来应对。至于个性挑战中提及的铁路运输检察院之行政检察业务能力问题，在集中管辖启动初期较为凸显，但在经过一段时间的队伍建设、专业培训、办案实践后已获改善。
1.作为理论指引的行政检察一体化
行政检察一体化是检察一体化理论在行政检察监督工作中的具体投影。作为大陆法系检察制度的基本法理之一，检察一体化“是对近代大陆法系检察制度内部组织构建以及权能运行的原理性概括和总结”，旨在强调在检察系统内部，各级检察机关保持纵向的上命下从关系与横向的相互协作关系，构成统一的整体。
我国理论界对检察一体化的关注可追溯至20世纪90年代。主流观点认为，检察一体化包含两项基本要素：一是基于检察长的指令权（也称指挥监督权），建立上命下从的组织关系和金字塔型检察构造；二是基于指令权与检察机关的整体性，检察长被赋予职务收取权与职务转移权，前者即有权处理下级检察官的检察事务，后者即有权将上述事务交由其他下级检察官处理。其中，组织法上的“上命下从”往往由上、下级检察机关之间为领导与被领导关系这一宪制安排所决定。这不仅要求下级检察院服从上级检察院，也要求检察官服从所任职检察院内的上级领导。而行为法上的“上命下从”是对领导与被领导关系的具象化，体现为检察工作的统筹与协作。所谓统筹，即上级检察院或院内上级领导可统一调度检察资源，直接办理下级检察院管辖的案件、指令某主体将其办理的案件移交其他有权主体办理、要求若干主体协助另一主体办理案件，相关主体有义务服从。协作则是指不同检察机关之间、不同检察官之间相互协调配合，实现检察资源的优化配置。
在大多数国家，检察一体化是一种体制安排，而非明确的原则。我国立法文本未出现“检察一体化”的术语或类似表达，但《宪法》《人民检察院组织法》、最高人民检察院出台的相关司法解释及文件隐含了检察一体化的基本要素或制度安排。
首先，《宪法》第137条第2款规定，上级检察机关对下级检察机关是“领导”而非“监督”关系。这有别于法院系统的内部权力架构，为检察一体化提供了组织法上的基础。在检察系统内部，检察机关须受上级检察机关领导并对同级人大及其常委会负责，检察官须受检察长领导，似乎难言“独立”。但《宪法》第136条强调的检察院依法独立行使检察权，更多体现的是检察系统整体独立于外部组织和个人，无关检察系统的内部关系，故与检察一体化并不冲突。
其次，《人民检察院组织法》第24条第1款将上级检察院对下级检察院行使的职权归纳为四项：（1）撤销、变更或指令下级检察院纠正错误决定；（2）对下级检察院管辖的案件指定管辖；（3）办理下级检察院管辖的案件；（4）统一调用辖区的检察人员办理案件。其中，第1、4项属指令权，第2、3项分属职务转移权、职务收取权。它们共同为检察工作的统筹与协作提供了规范依据，为检察一体化提供了行为法上的基础。
再次，《行诉监督规则》包含体现检察一体化的制度安排。例如，上级检察院领导下级检察院的行政诉讼监督工作，对后者的决定具有指令纠正权、撤销权、变更权，而后者有执行上级检察院决定的义务；上级检察院可依法统一调用辖区的检察人员办理行政诉讼监督案件、可将受理的此类案件交由下级检察院办理，亦可在必要时办理后者受理的此类案件。
复次，《最高人民检察院关于做好行政诉讼监督与人民法院跨行政区域集中管辖行政案件衔接工作的意见》（高检发办字〔2021〕98号，以下简称《行诉监督与集中管辖衔接意见》）强调“健全完善一体化办案机制”，具体举措包括：（1）完善交办机制，即上级检察院可将四类行政诉讼案件的监督工作交下级检察院办理；集中管辖地检察院对已受理但不适宜办理的案件，可报告上一级检察院，后者可交被告地或其他非集中管辖地检察院办理。（2）完善提办机制，即集中管辖地检察院对其办理的涉及特定情形的案件，可报请上一级检察院办理；后者认为有前述特定情形之一、有必要由本院办理的，应提级办理。（3）完善行政争议实质性化解工作机制，即上一级检察院可将化解任务交被告地检察院负责，集中管辖地检察院予以协助。
最后，《最高人民检察院关于上级人民检察院统一调用辖区的检察人员办理案件若干问题的规定》（高检发办字〔2023〕133号，以下简称《统一调用规定》）第2、3条分别对统一调用辖区检察人员办案的条件与方式予以细化。其中，调用条件涉及案件性质（须当事人人数众多、案情特别重大复杂）与办案力量（须受理检察院确难承担相关工作）两方面。调用方式则包含调用本院检察人员到辖区的下级检察院办案、调用后者的检察人员到本院或到辖区的其他下级检察院办案。
2.基于行政检察一体化的相关制度细化
在行政诉讼跨区域管辖背景下，行政检察监督面临的核心问题是集中管辖地检察院与被告地检察院缺乏有效协作机制。这导致集中管辖地检察院的办案成本增加、办案压力增大，被告地检察院的办案难度增大，长此以往，非集中管辖地检察院的行政诉讼监督职能将弱化。以上问题皆可基于检察一体化理论，通过构建集中管辖地与被告地检察院之间的协作机制、充分运用上级检察院统一调用辖区检察人员办案的机制来解决。
其一，集中管辖地检察院可委托被告地检察院审查行政诉讼监督案件，协助调查核实、送达文书以及联系被告地党委、政府等部门参与协调工作。首先，被告地检察院无行政诉讼监督案件可办，委托该院审查此类案件，可减轻集中管辖地检察院的办案压力，亦可避免非集中管辖地检察院的行政诉讼监督职能弱化。作为配套机制，可利用检察机关的内网办公系统实现案件材料共享，具体可由集中管辖地检察院在受理行政诉讼监督案件申请、控告或依职权启动此类案件后，将案件材料上传内网，再由被告地检察院负责审查。其次，委托被告地检察院协助调查核实、送达文书，可降低集中管辖地检察院前往异地开展工作、多次往返两地的成本。最后，委托被告地检察院联系当地党委、政府等部门参与协调工作，充分利用该院熟悉当地情况、便于与当地部门沟通协调的优势，可避免集中管辖地检察院因与被告地党政机关缺乏常态化联络机制而增加沟通成本。行政诉讼跨区域管辖是为了避免被告地党政机关干预当地法院审判，但在行政诉讼监督工作中，为了推动行政争议的实质性化解，往往又离不开被告地党政机关等多部门形成合力，故须仰赖被告地检察院的横向协作。
其二，为了拓宽被告地检察院行政违法行为监督案件之线索，可在该院与集中管辖地检察院之间建立案件线索移送机制；为了保证集中管辖地检察院受理依申请行政诉讼监督案件的来源，可建立异地监督便民服务机制或网上受案、远程办案机制。当前，被告地检察院仍办理行政违法行为监督案件，然因案件线索的来源不足，办案难度有所增加。考虑到由集中管辖地检察院办理的行政诉讼监督案件是发现行政违法行为的主要渠道，故由该院向被告地检察院移送行政违法行为的线索，可弥补行政违法行为监督案件线索来源之短板。又考虑到行政相对人向集中管辖地检察院申请行政诉讼监督意味着前往异地，申请成本的增加可能导致部分行政相对人望而却步。其直接结果是行政诉讼监督案源减少，而这又间接导致集中管辖地检察院向被告地检察院移送的行政违法行为线索减少等连锁反应。通过建立异地监督便民服务机制（如设立巡回检察室）或网上受案、远程办案机制（如构建跨区域远程公开听证和矛盾化解平台），可减轻行政相对人申请监督的成本，从而避免上述连锁反应。
其三，集中管辖地检察院应加强与集中管辖法院以及被告地检察院、党委、政府等部门的交流。首先，实践中的同案不同判、裁判与被告地行政机关普遍执法尺度不统一的现象，导致矛盾激化，检察机关面临更大的争议化解难题。集中管辖地检察院积极了解当地法院的裁判标准与被告地行政机关的执法尺度可能存在之差异，可更有针对性地开展公开听证、释法说理等工作。其次，被告地检察院具有沟通协调当地党委、政府等部门的便利优势。集中管辖地检察院在与被告地党政机关建立常态化联络机制前，亟需被告地检察院的配合。从长远来看，集中管辖地检察院应“坚持在集中管辖和原管辖地党委领导和人大监督下，积极构建与政府及其职能部门协作配合，与公安、法院、司法行政机关既各司其职又积极联动的多元化工作格局”，积极向党委及其政法委、人大报告，向政府通报行政诉讼监督与跨行政区域集中管辖行政案件衔接工作情况，从而争取重视与支持。
其四，建立健全行政检察力量统筹调配机制。首先，省级检察院应在机构、人员、经费方面给予集中管辖地检察院（尤其基层检察院）倾斜保障。在具体操作上，可依托《行诉监督与集中管辖衔接意见》第9点提供的机构设置标准与人员配备方式进行。关于机构设置，可根据基层检察院受理行政检察案件量的多寡，区分以下两种情形：（1）案件量特别大的，可在内设机构数量限额内合理调整机构职能整合模式，设立专门的行政检察机构；（2）案件量较大的，原则上应设置专门检察官办案组，确实无法设置该办案组的，也应有独任检察官负责行政检察业务。关于人员配备，省级检察院应采取借用、临时借调、正式调入、交流相结合等方式，增强基层检察院的行政检察专业力量。其次，上级检察院应充分运用统一调用辖区检察人员办案的权力。针对集中管辖地检察院案件过多的问题，《行诉监督与集中管辖衔接意见》第7点规定，上级检察院可抽调辖区内检察院的检察人员组成临时办案组织，参与办案；相邻的基层检察院也可在报请共同的上级检察院同意后，整合各自所属的行政检察人员组成临时办案组织，共同办理各自受理的行政检察案件。
3.“异地用检”的引申问题及其回应
当前，行政检察资源与行政诉讼监督案源存在错位：集中管辖地检察院“案多人少”，非集中管辖地检察院却“无案可办”。上级检察院统一调用辖区检察人员办案，可有效缓解该局面。根据《检察官法》第2条，检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员均属检察官序列。而要成为检察官，除须具备《检察官法》规定的任职资格外，还须经历法定的任职程序。根据《人民检察院组织法》第38条第1款，地方各级检察院的检察长由本级人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员则由检察长提请本级人大常委会任免。据此，在检察长、副检察长一般不被调用的制度安排下，检察人员须经本地同级人大常委会任命，方可具备在当地以检察官身份办案的资格。那么，在调用辖区检察人员到其他检察院办案（俗称“异地用检”）前，被调用的检察官是否须经过调入地检察院的同级人大常委会重新任命？
在《统一调用规定》出台前，学界曾就上述问题展开激烈争论，并形成旗帜鲜明的两种立场。持肯定立场的学者认为，“检察机关异地调用检察官制度应当遵循现行检察官任命方式”；未经调入地人大常委会任命手续的“异地用检”违反人民代表大会制度，对于被调用的检察官，在其正式履职前，应由原任命机关予以免职并由调入地人大常委会重新任命。持否定立场的学者主要从以下方面展开论证。其一，“异地用检”是个案临时调用检察官，未打破检察官原有的“地域依附性”——调用结束即回原机关，不存在虚化人民代表大会制度的问题；且检察官兼有产生程序上的地域性和职权内容上的超地域性，不能认为调出地人大常委会任命的检察官无权在外地办案。其二，对于被调用的检察官，无需报请调入地人大常委会任命，因为一旦实施任命就必须先由调出地人大常委会完成免职手续，且在调用结束后还需调入地、调出地人大常委会依次免职和任命，这样的程序过于繁琐。其三，调出地人大常委会任命的检察官在调入地同样具备检察官的任职资格，且“异地用检”不涉及检察官职务的变动，自然不该由调出地人大常委会作出免职处理，相应地，也就无需由调入地人大常委会再次任命。其四，各级人大常委会依法对检察官作出的任命在全国范围内有效，若要求被调用的检察官还须经过调入地人大常委会重新任命，则意味着原来由调出地人大常委会对该检察官的任命是无效的。
面对上述学理争论，全国人大常委会法制工作委员会的立场是，被调用检察人员代表办理案件的检察院履行出庭支持公诉等检察职责，须经本级人大常委会作出相关任职决定。为了进一步规范提请人大常委会任命的程序，最高人民检察院在深入调研后出台《统一调用规定》。此规定第7条明确采取被调用的检察官须经调入地人大常委会任命之肯定立场。同时，此规定第8条容许例外情形的存在。但除第8条的情形外，是否须先由调出地人大常委会免职，则未明确。
笔者认为，持否定立场者的四点理由均无法成立。其一，“异地用检”虽未打破检察官原有的“地域依附性”，但在未获调入地人大常委会任命的情况下，亦未创造检察官新的“地域依附性”，故其无法在调入地履行检察官职责。其二，任命程序的繁琐可通过简化方式处理，即调出地人大常委会无须先予免职。理由是“异地用检”不涉及被调用检察官在原单位的岗位或职务变动，调出地人大常委会没必要以免职方式介入，且一旦免职，待调用结束后还要对回到原单位的检察官重新任命，纯属出尔反尔的多此一举。其三，具备检察官的任职资格不等于可直接在某地检察院担任检察官，各级人大常委会对检察官的任命仅允许后者以检察官身份在所属检察院履职。除非将来实行由全国人大常委会统一任命全国检察官的制度，否则，不能以“司法权属中央事权”“检察官系共和国检察官而非地方官员”等理想、期待以偏概全，无视既有检察官产生程序的地方性。其四，各级人大常委会对检察官的任命是有效的，但这种有效性并非笼统承认检察官身份，而是基于履职的地域范围。鉴于调出地、调入地人大常委会各自的任命均以地域范围为限，故二者的任命并行不悖。
结语
行政诉讼跨区域管辖的直接目的是钳制司法地方化的蔓延之势、扭转诉讼“主客场”现象。借助司法审判区域与行政管理区域的有限分离，为人、财、物尚未实现省级以下统管的地方法院创造依法独立行使行政审判权的实然空间。相比于“在最高人民法院之下建立一套接受该院监督指导的专门行政法院系统”，跨区域管辖的改革成本更小；而相比于提级管辖，跨区域管辖可缓和高级法院、最高人民法院直面二审、再审案件的压力。但任何改革都不是风平浪静的，随着行政诉讼跨区域管辖改革的深化，行政检察监督也面临如何与上述改革相衔接的问题。无论负责行政诉讼监督的集中管辖地检察院还是负责行政违法行为监督的被告地检察院，二者都面临自身难以完成而对方更具优势的工作内容。构建集中管辖地与被告地检察院之间的协作机制、充分运用上级检察院统一调用辖区检察人员办案的机制，是行政诉讼跨区域管辖背景下行政检察监督可采的制度因应之策。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：梁君瑜，《行政诉讼跨区域管辖背景下行政检察监督的制度因应》，载《河北法学》2025年第10期，第92页-115页。
