作者简介:刘灵辉，男，河南伊川人，电子科技大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向:公共政策、三农问题、城乡融合。

摘要:“五保户”是农村可持续发展水平最差的群体之一，属于农村中绝对的弱势群体，且“五保户”未来大概率会走向消亡。故而，研究“五保户”的承包地权益保护问题，对于保障农村弱势群体的权益，规范农村土地承包关系，具有较高的作用和价值。通过案例分析后发现，“五保户”承包地的使用与处置失范现象主要表现在：第一，“五保户”生前处置承包地的行为效力不被重视或认可；第二，“五保户”消亡后其承包地归近亲属或供养人耕种但存在着确权与否的差异；第三，“五保户”消亡后其承包地被集体收回后再分配给其他主体诱发矛盾冲突；第四，“五保户”消亡后供养人使用其承包地的年限存在差异；第五，“五保户”结婚后夫妻一方死亡另一方继承土地权益被否定。“五保户”承包地问题的成因主要有三个方面：第一，相关法律制度的缺陷与不足；第二，“五保户”身份的特殊性与复杂性；第三，农村土地的集体公有与农户私权的双重属性。由此，针对性地提出了保障“五保户”承包地权益的政策建议：第一，明确“五保户”生前对承包地的各项处置权利；第二，赋予“五保户”土地退出权；第三，依法厘清“五保户”消亡后的承包地继承问题；第四，保障“五保户”中外嫁女的土地权益；第五，规范“五保户”通过合户以维护土地权益的行为。

关键词:五保户；承包地；土地承包经营权；消亡户；户内继承

引言

家庭联产承包责任制的根本特征就是在坚持农村集体土地所有制不变的原则下将农村集体土地按人头平均发包到户以实现“耕者有其田”“人人有份”的目标。我国农村土地发包是以农户为单位开展的，农户依据户内享有承包资格的人口数量多寡分得相应数量、相应块数的承包地。农民集体成员依据土地承包经营权使用集体土地进行劳动生产，以土地产出的农产品作为基本生活资料，保障户内成员的生存和发展。一般而言，农户是由2 个及以上家庭成员组成的。然而，在农村地区，存在着少量户内只有1位孤寡老人且无儿无女的“五保户”。根据家庭生命周期理论，“五保户”已经处于解体阶段，且一般而言，这类农户在城镇以及其他集体经济组织较少存在血缘或姻缘关系的近亲属，故而，这类农户可称之为潜在“消亡户”，在唯一一个家庭成员死亡后，他们就从潜在“消亡户”演变成为了实际“消亡户”。截至 2018年底，全国有农村五保供养对象534.1万户，共计556.3万人，相较2015年增加6.35%。按照我国人均耕地面积1.37亩来测算，“五保户”占有的耕地面积达762.13万亩。在“五保户”消亡前，国家对农村最为贫弱的“五保户”提供了兜底型的保障，且集体经济组织对“五保户”也担负起了供养义务和保障责任，那么，在“五保户”消亡后，该农户的承包地该如何处置？就成为亟需关注的重要现实问题。农村土地作为农民的主要生产资料与生活资料，对于农民而言意义重大。“五保户”属于农村中既贫困又弱势的群体，如果不能妥善保障其土地权益，无疑将影响其风险承受能力和可持续生计水平；同时，如果不能对 “五保户”消亡后其户内的承包地进行科学统筹再配置，将可能诱发拥有权力或资本的强势群体对“五保户”这一弱势主体土地权利的肆意抢夺，最终侵害社会公平正义，影响社会和谐与稳定。

在学术界，一些学者已经对“五保户”的土地权利问题展开了相关研究，笔者研究发现，集体经济组织在“五保户”消亡后对其承包地的处置方式有较大差异，存在着集体经济组织收回承包地、交给供养人使用、交给集体内其他农户使用、被邻居捡走耕种等多种情形，故而，亟需对“五保户”消亡后的承包地进行规范化处置。张立冬和李丹认为，“五保户”死亡后，其承包地应由集体经济组织依法收回。曾子祺和唐浩认为，对于去世的“五保户”，他们作为集体经济组织的成员身份已经自然消失。因此，在农村第二轮土地承包期届满后，其承包地应由集体经济组织收回。程渭山认为，在二轮延包中，要妥善处理“五保户”亲属继承承包地等历史遗留问题。王小映和王得坤认为，在“五保户”消亡后，其供养人（包括外村的）可以继承其承包地。刘同山和孔祥智认为，为保障没有子孙的、在农村属于弱势群体的“五保户”的利益，应提高农村土地的可交易性，为农民转让承包地提供制度安排。王兆林等认为，对于户主年龄较大、无力从事农业生产的“五保户”等群体，他们更倾向于退出承包地，但不退出宅基地，以获得政府补偿以及较高层次的城镇社会保障。综上，学术界针对“五保户”承包地方面的研究主要围绕着承包地收回、承包地继承、承包地权利处置等方面开展。然而，现有研究在观点上仍存在着一些争议或者不深入、不系统之处，具体体现在：第一，在“五保户”消亡后，集体经济组织是应及时收回承包地，还是在第二轮土地承包期届满后再收回承包地？抑或是在哪个时间节点收回承包地？目前在学术界尚未予以明确和细化。第二，在“五保户”消亡后，其承包地是不是存在着继承（法定继承、遗嘱继承、户内继承）问题？在学术界尚未深入系统研究。第三，“五保户”在生前对承包地享有哪些权利？他们是不是可以通过出租（转包）、入股、转让、退出等方式处置自己的承包地？他们处置自己的承包地是否存在着一些约束条件？上述问题都需要予以深入研究和妥善回应。

一、“五保户”承包地的使用与处置失范的现实表现

（一）“五保户”生前处置承包地的行为效力不被重视或认可

1.“五保户”生前转让其承包地给供养人但遭到近亲属反对。刘某是RB村“五保户”，其无儿无女并且无法定赡养义务人，平时由邻居赵某照顾其生活起居。2021 年4月，刘某去世，在生前其曾口头承诺将户内的3.8亩承包地转让给供养人赵某，且RB村的村规民约也认定，“消亡户”的承包地应留给对老人生前尽赡养义务的人。然而，刘某的远房侄儿孙某却找到RB村村委，称自己对刘某在日常生活中也尽了赡养义务，刘某的承包地应该由他继承，RB村以其不属于本村集体经济组织成员为由拒不将土地发包给孙某。与之同时，孙某以“消亡户”的承包地应由RB村收回为由，强烈反对RB村将刘某的承包地发包给赵某。

2.“五保户”生前将承包地遗赠给供养人但法院判决不予支持。韦某是 H村白泥田组的“五保户”，一生无儿无女，其生活及看病等费用全部由外村的亲侄承担，韦某在生前与亲侄签订有遗赠抚养协议，该协议约定，在韦某去世后其名下坐落于H村白泥田组的房产、承包地等归亲侄享有。然而，在韦某去世后，其承包地被政府依法征收，征地补偿款被街道办事处以H村集体公户名义留存，H村白泥田组可根据需要申请使用。于是韦某的亲侄以遗赠抚养协议为依据向当地法院提起诉讼，最终法院判定，韦某的房屋属于私人财产，可以继承，而承包地属集体经济组织所有，韦某的亲侄不属于H村白泥田组的集体成员，不能享有该集体的土地承包经营权，不能继承韦某的征地补偿款和青苗补偿费。

2007年10月开始实施的《物权法》已明确确认了土地承包经营权的用益物权属性，并在2021年1月实施的《民法典》中进一步巩固了这一权利属性。故而，“五保户”对其分配获得的承包地，应当享有占有、使用、收益和处置的权利。“五保户”在生前有权通过口头承诺或者书面协议等方式将承包地转让或遗赠给供养人，然而，在农村土地集体所有制下，若供养人与“五保户”不在同一集体经济组织，是否意味着他们无法享受到土地转让或遗赠带来的权益，从而导致“五保户”生前对承包地的处置行为失效？此外，“五保户”去世后，其生前对承包地的处置是否能够对抗集体经济组织的土地收回权？集体经济组织能否以不知情或未进行备案等理由，否认“五保户”的承包地处置行为？这些问题的回应与解决深刻地影响着“五保户”生前对承包地的处置效力问题。

（二）“五保户”消亡后其承包地归近亲属或供养人耕种但存在着确权与否的差异

1.“五保户”消亡后，其承包地被近亲属实际耕种，但存在着部分确权而部分没有确权。在宁远县CA村有6户“五保户”，在其成为“消亡户”后，他们户内的承包地均由其侄儿、侄孙、弟弟等近亲属耕种。其中，3户“五保户”的承包地在2016年开展土地确权登记时已经确权到实际耕种人名下，另外3户“五保户”的承包地则没有确权到实际耕种人名下。

2.“五保户”消亡后，其承包地被供养人实际耕种但没有确权。在容县石寨镇大兆村全村有20多户的“五保户”，其中，有4户成为“消亡户”。“消亡户”的承包地由生前供养人继续耕种，在土地确权登记时，“五保户”的承包地没有确权到供养人的名下，而是作为村里的机动地进行管理。

3.“五保户”消亡后，其承包地被供养人耕种并全部予以确权。在贵港市覃塘区五里镇林村，村里没有收回过“消亡户”的承包地。按照惯例，村里丧失劳动力的“五保户”，在生前其承包地由供养人使用，在去世后其承包地由供养人继续使用，在土地确权登记时给予确权登记颁证。

土地确权是一种行政行为，即人民政府依法对土地的所有权和使用权予以认定，并明确土地权属的行政行为。土地确权使得农户与承包地之间的法律关系得到了政府的认定，变得更加可信赖、有保障，真正实现“确铁权、颁铁证”，给农民吃下一颗土地权利的“定心丸”。那么，在同一集体经济组织内，“五保户”消亡后，其承包地由近亲属、供养人等实际耕种，政府对实际耕种人从“五保户”处获得的承包地是不是要予以确权？政府确权与否，是不是会产生不同的法律后果，进而影响实际耕种人享有承包地的权利期限以及后续处置承包地的权利？这些问题是值得深入思考和探究的。

（三）“五保户”消亡后其承包地被集体收回后再分配给其他主体诱发矛盾冲突

1.“五保户”消亡后其承包地被集体收回后分给供养人实际耕种，但诱发无地少地农户的不满。王某与妻子温某系村里的“五保户”，其户内有承包地3.96亩。2014年秋，温某因病去世。邻居曹某一家便将王某接到家中一起生活，并帮忙耕种王某户内的3.96亩承包地，种地收入主要用于王某的生活开支。2015年初，王某去世，曹某一家为其办理了丧葬事宜。村委会同意将王某户内的承包地交给曹某一家耕种。然而，2015年4月，村民赵某以其孙子从出生至今未分到承包地为由，强行耕种王某和温某两位“五保户”的承包地。虽村委会多次与赵某协商，可赵某依然没有放弃耕种这一承包地。2016年2月，曹某将赵某告上法庭，要求退还3.96亩承包地，并赔偿2015年的种地损失5200元（按每亩承包地约1300元计算）。曹某提供了村委会出具的、经村民代表会同意其耕种的会议记录，以及争议承包地周边土地每亩平均产粮1300斤、每斤粮食价格1元的证明等证据。法院最终支持了曹某的诉讼请求，判决赵某退还其耕种王某户内的3.96亩承包地，对曹某主张赔偿的经济损失，参照双方认可的同村土地承包费用（每亩500元至900元不等），由赵某一次性支付曹某赔偿款3564元。

2.“五保户”消亡后其承包地被集体收回后分给无地少地农户耕种，但诱发供养人的不满。王某是泌阳县泰山庙镇陈力村委某村组的村民，其有一女儿孟某。1974年，为赡养照顾自己的母亲王某，孟某从泰山庙镇惠河村委某村组搬迁到王某所在村组。1981年，陈力村开展了土地承包，王某从该村组分得4亩承包地，并由孟某代为耕种。1992年，在村集体开展土地调整时，孟某全家搬回泰山庙镇惠河村委某村组，并且在惠河村委某村组分配获得了相应的承包地。与此同时，王某被所在村组确定为“五保户”，并在所在村组分得了4亩承包地，该4亩承包地继续由孟某实际耕种，且不用缴纳农业税及其他费用。1997年，王某去世，孟某为给王某看病治疗以及料理丧葬等事宜共计花费37 000多元，并欠下一些债务。在1992年至2001年间，王某留下的4亩承包地由孟某的丈夫继续耕种，用于偿还欠债。2001年，泰山庙镇陈力村委某村组收回了该4亩土地，并将该4亩土地发包给了姚某。于是，孟某不服，并将姚某告上了法院。

从上述两个案例可以看出，在“五保户”消亡后，其承包地是应由集体经济组织收回，并发包给本集体内的无地少地农户，还是应由“五保户”的供养人继续耕种？在实践中存在着矛盾和分歧。无地少地农户会以户内新增人口没有分得土地，进而影响其家庭可持续生计为由向集体经济组织施压，以试图达到在“五保户”消亡后将其承包地向无地少地农户转移并长期占有的目的。而“五保户”的供养人，会以自己是“五保户”的亲属并承担了养老送终等义务为由，拒绝放弃土地权利，以达到长期占有和控制“五保户”承包地的目的。故而，在“五保户”的供养人、集体经济组织、无地少地农户等主体之间围绕“五保户”的承包地产生了微妙的博弈和冲突关系。这场博弈和冲突关系映射出了农村土地承包制度与社会保障体系之间的衔接问题，以及不同利益主体之间权益分配的平衡难题。这需要集体经济组织、政府部门和社会各界共同参与，通过协商、调解等方式，寻求一个既能保障“五保户”供养人的合法权益，又能满足无地少地农户的要地诉求，还能维护集体经济组织土地发包秩序的解决方案。

（四）“五保户”消亡后供养人使用其承包地的年限存在差异

1.“五保户”消亡后其承包地由供养人实际耕种但没明确年限。自1995年第二轮土地承包以来，常水社区有4户“五保户”消亡，他们的耕地由对“五保户”生前进行照料、扶养的亲戚耕种。

2.“五保户”消亡后其承包地由供养人在集体经济组织村民组自治决议的规定年限内耕种。S某为X村的“五保户”，在S某去世后，根据相关政策，X村认定S某所在的农户为“消亡户”。由于村民K某长期照顾S某，并在其死亡后料理后事，故而，经X村集体经济组织研究决定，先将S某的3.5亩承包地收回，然后，再交给K某无偿经营10年。

3.“五保户”消亡后其承包地先由供养人耕种一段时间，然后，集体经济组织基于村民组自治决议收回承包地。甲某为泌阳县赊湾乡桑盘村委前桑盘第四村民小组村民，属于“五保户”，其一人独立生活。1992年，在集体经济组织调整土地时，甲某分得耕地4.5亩。乙某是甲某的女儿，为泌阳县赊湾乡桑盘村委前桑盘第三村民小组村民，在1992年集体经济组织调整土地时已出嫁，户口迁出第四村民小组，且第四村民小组也没有给其发包土地。甲某生前由乙某赡养，去世后由乙某负责安葬。乙某耕种甲某的4.5亩耕地至今。2014年11月9日，泌阳县赊湾乡桑盘村委第四村民小组召开村民会议，会议经2/3村民代表同意，决定收回所有“五保户”消亡后的承包地，并推举本组村民丙和丁为村民代表进行诉讼。2014年11月25日，原告第四村民小组以丙和丁为代表起诉乙某，请求法院判令被告乙某归还侵占的4.5亩耕地，并赔偿经济损失1.05万元。最后法院判决：第一，乙某于本判决生效时当季农作物（小麦）收割完成后5日内将其耕种甲某的4.5亩耕地返还给泌阳县双庙街乡桑盘村委前桑盘第四村民小组；第二，驳回泌阳县双庙街乡桑盘村委前桑盘第四村民小组的其他诉讼请求。

对比上述三个案例可以发现，在“五保户”消亡后，供养人对其承包地的使用期限存在着三个不同的情况：第一，没有明确具体的使用期限；第二，集体经济组织基于村民自治决议规定的使用期限；第三，“五保户”消亡后到集体经济组织决议收回这两个期限的中间时段。同时，在理论上还存在着至少两种可能：第一，第二轮土地承包期剩余年限与二轮延包期在内的使用期限；第二，土地承包关系“长久不变”法律政策背景下承包地的使用期限。那么，在土地使用期限不明确的情况下，“五保户”消亡后的承包地在多长年限内可由其供养人耕种？还是由集体经济组织适时收回？这成为当前农村土地承包中一个亟待解决的复杂问题。同时，供养人拥有“五保户”的承包地在使用期限上的长短差异，对于其经济利益、处置土地的权利等方面都会产生影响，故而，这一现实问题需要针对不同情形予以区分明确。

（五）“五保户”结婚后夫妻一方死亡另一方继承土地权益被否定

“五保户”作为孤寡老人，虽然经济较贫困、劳动能力也较差，但是法律法规并未限制其结婚，那么，在“五保户”结婚后，若夫妻其中一方死亡，另外一方是否享有土地权益继承权，是值得思考的问题。在兴城市甲村，张某（女）是村里的“五保户”，1982年，在第一轮土地发包时，张某在甲村分配获得一份承包地；1997年，第二轮土地发包时，张某继续经营这份承包地。在1982年，张某与本乡乙村的“五保户”李某结婚，在2005年，张某将户口迁到乙村，然而，张某在甲村的承包地一直保留没有被收回，同时，乙村也没有给张某分配承包地。2006年张某去世，甲村将张某列为“消亡户”，并收回张某的承包地，然而，其丈夫李某要求到甲村享受张某的土地承包经营权。该案例凸显了一个重要问题：当两个不属于同一集体经济组织的“五保户”结婚，若其中一方去世，另一方作为配偶是否有权通过继承来继续经营承包地？与之相对应，如果结婚的“五保户”双方属于同一集体经济组织，承包地被集体经济组织收回的情况是否就不会发生？这种情况下，是否会导致即便是夫妻关系，由于存在是否属于同一集体经济组织的差异，进而在配偶一方去世后另一配偶是否有权继续承包经营承包地这一问题上产生不同的法律后果，从而引发横向对比？这一议题值得深入探讨和研究。

二、“五保户”承包地问题的形成原因

（一）相关法律制度的局限与不足

《农村土地承包法》(2018年修正)、《土地管理法》（2019年修正）等法律法规对发包方和承包方的权利和义务、承包的原则和程序、承包期限、承包合同、土地承包经营权的保护与互换和转让等内容进行规定，明确了农户是土地承包的基本单位，并依法维护农户的土地权益不受任何组织和个人的侵犯。然而，现行法律法规，并没有直接对农户消亡的判断标准以及农户消亡后其承包地的规范化处置方式等内容进行明确规定，对于未来将大概率走向消亡的“五保户”在生前对其承包地经营管理和权利处置行为，以及“五保户”消亡后其承包地的归宿也没有具体的操作细则。国务院发布的《农村五保供养工作条例》第11条规定“农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。”该条规定涉及“五保户”的土地代耕行为，且干预了“五保户”与其他主体之间代耕行为的收益归属，毕竟“五保户”既可以免费将承包地交给他人代耕，也可以与代耕人之间约定代耕收益的分配比例。同时，“五保户”出租（转包）、入股、转让、退出、互换等承包地处置行为没有在《农村五保供养工作条例》等法律法规中得到明确规定。在“五保户”消亡后，虽然其承包地可以参照《民法典》第1160条规定处理，即“无人继承又无人受遗赠的遗产，归国家所有，用于公益事业；死者生前是集体所有制组织成员的，归所在集体所有制组织所有”。但是若“五保户”在生前通过口头承诺、签订遗赠扶养协议或立遗嘱等方式，将承包地留给供养人或其他人，那么“五保户”是否有权根据个人意愿将承包地转让给城镇居民、其他集体经济组织的农户，甚至是外国人？关于“五保户”处置承包地的权利内容和承接主体范围，目前的法律法规尚未给出明确的规定，这些问题尚待在法律层面上进一步明确和规范。

（二）“五保户”身份的特殊性与复杂性

“五保户”作为供养对象具有身份特殊性。首先，在“五保户”、低保户与一般贫困户之中，“五保户”的可持续生计水平最差。因而，“五保户”是农村中最困难、最特殊的弱势群体，需要政府部门、集体经济组织和社会组织等主体给予特殊的扶持和照顾。其次，由于经济贫困、劳动能力较差等缘故，“五保户”一般没有配偶、没有子女后代，其所在农户很大概率面临着消亡的最终结局。最后，农村土地是以户为单位承包的，农户的持续存在是承包土地的前提，在“五保户”消亡后，其承包地将面临着从农户重回集体的命运。同时，“五保户”的类型也是复杂多样的。第一，按照供养方式来划分，“五保户”分为集中供养和分散供养，对于集中供养的“五保户”，主要在特定的供养机构（如敬老院）集中供养，“五保户”入院自愿，出院自由，在集中供养下，“五保户”的生活费用、医疗费用等开支通常由供养机构统一负责；对于分散供养的“五保户”，他们选择在家接受供养，由相关部门、村民委员会或者指定的村民提供必要的照料、帮助和医疗救助。第二，按照户内有没有承包地来划分，分为有承包地的“五保户”和没有承包地的“五保户”，前者参加了土地发包，并分到了一定数量的承包地，或者经营管理其长辈去世留下的承包地；后者是指“五保户”由于没有参与土地承包或者放弃土地承包资格等缘故，他们没有从集体经济组织分到承包地。笔者在十堰市郧阳区谭家湾镇五道岭（4组）调查发现，该村民小组共有9户“五保户”，其中，4户“五保户”是有承包地的，共计3亩多，而另外5户“五保户”则没有承包地。同时，对于集中供养的，虽一般不分配承包地，但也存在着部分“五保户”在集体经济组织分配获得了承包地后，再选择集中供养。故而，“五保户”身份的特殊性和复杂性，使得其承包地权益极易受到侵害，且“五保户”消亡后其承包地的处置往往缺乏规范性，使得“五保户”承包地问题成为一个备受社会关注的敏感话题。

（三）农村土地的集体公有与农户私权的双重属性

在我国，土地不存在私有的情况，农村土地归集体经济组织所有，集体经济组织依法开展土地发包，将一定年限相应数量的承包地分配给农户经营。同时，在土地发包后，集体经济组织作为土地所有者可以对农户承包经营土地的行为进行监督和管理。集体经济组织是某个村组（社区）范围内全体成员的集合体，是全部集体成员合法权益的代表者。为避免不同农户间人均承包地显著失衡，进而导致农户间的土地分配基尼系数不断攀高的情况愈演愈烈，集体经济组织先依法收回“消亡户”的承包地，然后将收回的承包地再发包给无地少地农户的做法，就成为集体经济组织发挥土地所有者职能的体现。与之同时，在“增人不增地，减人不减地”、土地承包经营权的物权地位确立、农村土地确权颁证、土地承包关系“长久不变”等一系列稳定地权关系的改革措施的综合作用下，农户对承包地享有的权利更加丰富、更加饱满，这具体表现在：第一，农户对承包地享有的权利期限越来越长，从15年增加到30年，再演变为现今通过“土地承包期届满与自动无偿延包”相结合的“长久不变”；第二，在“还权赋能”的改革逻辑下，农户对承包地享有的权利越来越多，对承包地的处置权能越来越得到强化。农户可以在保留土地承包权的前提下对承包地采取出租（转包）、入股，也可以采取土地退出、土地转让等方式完全让渡承包地的权能，并一次性获得较多的经济收益。故而，“五保户”在生前也可以对承包地行使处置权：第一，通过订立遗赠扶养协议的方式，将承包地、宅基地等让渡给生前照料人；第二，通过市场行为将承包地转让或退出给其他单位或个人。那么，在“五保户”消亡后，当集体经济组织行使土地所有者权利以公益目的收回或者处置“五保户”的承包地时，就会使得“五保户”对承包地处置权的效力大打折扣，进而造成公权与私权之间的竞争与冲突。例如，在没有经过村委会变更或村委会不予办理变更的情况下，若“五保户”生前私下将承包地转移给其他人员，在“五保户”消亡后，当集体经济组织收回其承包地并发包给无地少地农户时，将导致“五保户”的承包地权利受让人与无地少地农户之间产生矛盾纠纷，并出现无地少地农户即使办理相关手续也不能正常经营“五保户”的承包地的现象。

三、保障“五保户”承包地权益的政策建议

（一）明确“五保户”生前对承包地的各项处置权利

“五保户”作为集体经济组织的合法承包方，在生前享有土地承包经营权，这一权利不因他们接受政府部门的优待、救济政策或集体经济组织的供养而受到影响。与之相对应，需要清晰地界定“五保户”对承包地的各项权利，维护其凭借承包地获得相应经济利益的权利，充分发挥承包地对弱势群体的社会保障功能。

1.委托代耕。委托代耕是指一些没能力种地或者不愿意种地的农户将土地委托给其他农户或者新型农业经营主体，由其代耕代种，双方协商代耕所产生收益的分配问题。“五保户”生前一般劳动能力差，自身耕种承包地比较困难，容易导致承包地的撂荒或低效利用。故而，“五保户”可以将承包地委托给供养人或者亲友邻居耕种，委托代耕期间所获得种地收益以及政府补贴等利益，以优先保障“五保户”的利益为原则，可以在集体经济组织的监督下由“五保户”和代耕人之间协商分配比例。

2.出租。土地出租是指农户将一定年限的土地经营权交给其他农户或者新型农业经营主体使用，并按年度赚取土地租金的行为。故而，“五保户”可以在保留土地承包权的前提下出租土地经营权，这不仅可以帮助其稳定地赚取租金收益以缓解家庭面临的经济风险，还可以促进缺乏劳动能力和种地意愿的“五保户”的承包地在市场化机制作用下向资金与机械化程度等方面实力较强、种地积极性高的主体流动，进而实现农村土地资源的高效利用。

3.入股。土地入股是农户将土地经营权入股到专业合作社等新型农业经营主体，农户按照入股土地经营权的价值量享有相应的股份，并根据入股新型农业经营主体的盈利情况、股份总量以及自身持有的股份数量等因素获得分红收益。同时，在实行土地股份制改革的村庄（社区），“五保户”可以将承包地入股，按照其村所有农户平均拥有的集体资源股权份额计算年度分红。

4.转让。经济困难且年老多病的“五保户”，由于无配偶、无子女照料其生活起居，老人可能会在生前承诺将自己的承包地低价甚至无偿转让给同一集体经济组织的供养人作为“报答”，尤其当“五保户”的去世时间在第二轮土地承包期届满以后（例如2029年），他们届时的土地转让行为，将使供养人作为土地受让方获得可能延续到本世纪中叶的土地承包经营权。笔者认为，“五保户”是拥有处置自己承包地的权利的，以避免他们丧失凭借土地来获取自己生存保障的权利。对于在同一集体经济组织内通过土地转让获得“五保户”土地的供养人，可以确权到土地受让人的户内。然而，“五保户”不能将承包地跨区域转让给城镇居民或者其他集体经济组织成员，且土地转让的权利内容是土地剩余承包年限的土地经营权。

（二）赋予“五保户”土地退出权

土地退出权是农户将其拥有的一定数量承包地的“权利束”一次性完全让渡给其他主体，退地农户作为土地退出方和其他主体作为土地承接方协商确定退地补偿价格与价款支付方式等重要合约内容。农村老年人群体，尤其是无儿无女的“五保户”，他们虽然享受各级政府和集体经济组织等主体提供的保障，但是生活水平仍然比较低、抗风险能力差。“五保户”退出土地，不仅没有子孙后代需要依靠土地获得生存保障的后顾之忧，而且土地退出一次性获得的较大数额补偿金有利于他们安享晚年。在成都，“五保户”被纳入到土地退出的目标群体范畴，在土地退出补偿标准上，如果属于结合新农村建设的有偿退出方式，“五保户”退出承包地的补偿标准为4.8万元/亩；如果属于集体经济组织内部有偿退出方式，通过竞拍方式确定最终补偿价格为4.3万元/亩。故而，在充分尊重农民意愿前提下，探索建立“五保户”、进城农户等群体的承包地有偿退出机制，明确退出的基本程序、补偿标准、退出土地利用管理模式，形成多样化退出补偿方式，可以满足“五保户”等主体的利益诉求。

（三）依法厘清“五保户”消亡后的承包地继承问题

“五保户”在生前，可以采取订立遗嘱、遗赠扶养协议等方式将承包地、宅基地及地上房屋等户内财产指定由某个近亲属或者供养人继承。如果“五保户”在生前没有立遗嘱、遗赠扶养协议，他们的近亲属或者生前照料人也期望以继承、遗赠的途径合法获得该“五保户”的承包地等财产权益。一般而言，对于无儿无女或无赡养人的老年人，从鼓励老年人家庭养老的原则出发，采取“五保户扶养人继承”的原则，谁扶养“五保户”老年人，谁可以继承老年人所承包的土地。刘宗志等研究发现，在第二轮土地承包期满后，在“五保户”消亡后，承担了“五保户”的生前赡养和养老送终义务的亲戚子侄理所应当地享有“五保户”承包地权利的“继承权”，普遍不愿意交回承包地。然而，根据《民法典》规定，遗产是指公民死亡时遗留的个人合法财产，包括合法收入、房屋、储蓄、生活用品等，而土地承包经营权具有身份属性和社会保障功能，不属于农户的私有财产，并没有被纳入到遗产的范畴。故而，在“五保户”消亡后，其对承包地享有的权利和义务也随之消失，只有以当季承包地的种植收益或土地流转收益等为代表的承包利益才能按照《民法典》等法律法规的规定进行继承。

在广大农村地区，按照“增人不增地，减人不减地”的原则，户内继承是普遍存在且被默认的，即农户内一个成员死亡后，其承包地被禁止收回，并自然而然地沉淀在户内由剩余家庭成员继续承包经营。然而，“五保户”的家庭成员往往只有一人，其消亡后意味着户口簿上的家庭成员全部死亡，且“五保户”的亲戚子侄基本上隶属于另一个农户，故而，也不会发生户内继承。当“五保户”的亲戚子侄是其他集体经济组织成员时，适用“跨越社区禁止继承”的条款。基于本位主义的逻辑，集体经济组织在“肥水不流外人田”的思维驱使下，基本不会允许“外人”通过继承来获得本集体的承包地，这样也可以避免土地承包秩序的混乱，以及在土地统一管理、规划和使用方面出现不利于农田灌溉、道路整修等问题。然而，“五保户”并非全部会转化为实际“消亡户”，法律政策并没有禁止“五保户”通过收养、过继等方式延续农户持续存在的权利。故而，如果经过了“申请—审查—办证”这一合法的收养手续，“五保户”过继、收养了其他近亲属或集体成员的子女，那么在“五保户”消亡后，其承包地可以通过户内继承的方式留给其继子女、养子女继续承包经营，这就需要明确户内继承人的确定方式、户内继承的启动时点、户内继承的遗产份额划分等重要内容。

（四）保障“五保户”中外嫁女的土地权益

“五保户”如若有女儿（婚生或者收养）且外嫁，当该外嫁女在“娘家”未分得承包地的情况时，“五保户”消亡后，其承包地是该全部由其女儿承包经营，还是仅保留1人份额的承包地给其外嫁女承包经营？当“五保户”中的外嫁女，在嫁入地已经分得承包地，是不是就意味着“五保户”消亡后就要收回其承包地，这可能会引发性别歧视的问题。同时，在农村，还存在着一些外嫁女未将户口迁往“婆家”的情形，那么，“五保户”消亡后，其承包地是不是就可以名正言顺地由其嫁出但未迁户的女儿继续承包经营，这可能会引起已迁户口与未迁户口的外嫁女之间的强烈对比，甚至可能间接鼓励外嫁女不迁移户口。因此，本文认为，保障“五保户”中外嫁女的承包地权益，应该区别不同的情况进行具体分析：

第一，如果“五保户”中的女儿已经外嫁，且在“婆家”尚未实际分得承包地，为了避免农村妇女土地权益“两头空”，根据《妇女权益保障法》《农村土地承包法》（2018年修正）等法律法规，“五保户”消亡后，在土地剩余承包期内，其承包地应当依法留给其外嫁的女儿承包经营，集体经济组织不应当收回。

第二，如果“五保户”中的女儿已经外嫁，同时将户口迁往了“婆家”集体经济组织，且在婆家已经实际分得承包地，为了避免农村妇女土地权益“两头占”，此时，在“五保户”消亡后，应由集体经济组织收回其户内承包地。

第三，如果“五保户”中的女儿已经外嫁，且在婆家已经实际分得承包地，但是其女儿的户口仍在原“五保户”内，此时，应当根据农村妇女的意愿，由其自主选择退出“娘家”或者“婆家”其中一边的承包地，以避免出现“两头占”。

（五）规范“五保户”通过合户以维护土地权益的行为

农村户口合并，简称“合户”，是指将两个或者多个农村户口合并到同一户口的行为。由于“五保户”可能会有旁系血亲或者其他远亲居住在同一集体经济组织内，在“五保户”消亡前，通过与这些亲属进行合户，就可以变相地延续农户的存在，此时，两个农户分别享有的土地承包经营权权证就可以合并为一本权证，并重新签署土地承包合同，进而达到避免其承包地被集体经济组织收回的目的。本文认为，由于农村合户涉及到承包地、宅基地等财产权益问题，故而，应当建立农村的合户、分户制度，明确规定农村合户的条件和原则，即不在同一集体经济组织的农户不能合户，城市户口与农村户口不能合户，没有直系血缘关系、姻缘关系或合法收养与过继关系的不能合户等。同时，农村合户需遵循相应的法定程序，要以政府户籍管理部门的登记为准，未经政府户籍管理部门批准，两个及以上的农户私下进行合并的，则合户行为不成立。通过严格把握农村合户要求和程序，不仅能够限制以逐利为目的的临时合户行为，而且可以有效避免“五保户”的承包地、宅基地等财产权益被供养人、债权人、村组干部等主体以合户的名义兼并。同时，在办理农村合户时，户籍管理部门应当提醒当事人，合户的法律后果是与宅基地的相关权益相联系的，由于农村实行“一户一宅”的政策，在合户前，每个农户均各自分得了宅基地，那么，在合户后，则会面临着“一户多宅”或者宅基地面积超占等问题。户籍管理部门通过提醒合户可能带来的不利之处，引导一些农户放弃其逐利性的合户行为。

结语

“五保户”承包地问题的妥善解决，不仅关乎这一农村特殊弱势群体的基本权益保障，而且是农村土地制度改革和乡村振兴战略实施的重要内容。通过对“五保户”承包地问题的深入探讨，笔者提出了系列政策建议，以期在法律制度、政策执行和社会实践中找到平衡点，确保“五保户”能够在承包地的承包、经营、处置和继承等方面得到公平对待，期望通过这些努力，构建更加公平、有序的农村土地承包关系，推动农村社会的和谐发展。

因篇幅限制，已省略注释及参考文献。

引注：刘灵辉：《农村“五保户”的承包地问题研究》，载《河北法学》2025年第10期，第19页-34页。