作者简介:王建学，男，河北承德人，天津大学讲席教授，博士生导师，法学博士，教育部“长江学者奖励计划”青年学者，国家社科基金重大项目首席专家，研究方向：宪法学、立法学和监察法学；秦月岩，男，山东东营人，天津大学法学院博士研究生，研究方向：宪法学和监察法学。
摘要:2024年《监察法》第12条新增监察再派出制度，为进一步优化监察组织体系提供了规范依据，其可以推动监察全覆盖的深化、监察权力运行机制的优化和监察内在组织结构的强化。从功能上看，监察再派出制度消除了监察全覆盖的部分盲点，在继续延长监察触手的同时也理顺了监察机关的内部关系。不过，再派出制度本身在组织结构上可能产生内部监督链条过长、监察信息传递不畅以及国家监委监督不足等问题。因此，在监察再派出制度的实施过程中，要回归宪法规定的国家纵向治理体系，一方面要强化对再派出机构的必要性控制和对再派出机构的监督；另一方面要强化人大监督等外部监督形态，督促再派出机构严格依法履职与准确传递监察信息。
关键词:监察法治；监察派驻；监察再派出；国家治理
一、问题的提出
2024年12月，全国人大常委会最新修改《中华人民共和国监察法》（以下简称新《监察法》），其中第12条在原监察派驻制度框架中增设监察再派出制度。该条包括两款规定，第1款规定垂直管理单位再派出：“经国家监察委员会批准，国家监察委员会派驻本级实行垂直管理或者双重领导并以上级单位领导为主的单位、国有企业的监察机构、监察专员，可以向驻在单位的下一级单位再派出。”第2款规定高校和国企再派出：“经国家监察委员会批准，国家监察委员会派驻监察机构、监察专员，可以向驻在单位管理领导班子的普通高等学校再派出；国家监察委员会派驻国务院国有资产监督管理机构的监察机构，可以向驻在单位管理领导班子的国有企业再派出。”尽管学界对传统监察派驻制度的运行机理及实践效能已形成较为系统的研究成果，但由于新的监察再派出制度实施不久，其最新规范如何与监察组织实践相互调适还有待观察，法学界亟需系统探讨从监察派驻到监察再派出制度的变化。
作为监察制度改革的结构性创新，监察再派出制度通过监察权纵向穿透机制的设计，关注垂直管理单位、中管企业、国资委下属委管企业以及教育部等中央单位所属高校的监察权覆盖问题，填补2018年《监察法》第12条规定的监察派驻制度中未涉及的非“本级”单位与非“所管辖”单位的监察空白，是深化监察体制改革的重要措施。然而，在监察再派出制度设计的“国家监委—国家监委派驻机构—再派出机构”三级组织架构中，再派出机构位于组织末端，将面临两重治理挑战：其一是信息传导阻滞的风险。三级组织架构在监察权力从上到下传导以及监察信息从下到上聚集的过程中，会产生监察权威递减以及监察信息失真的层级过滤风险。其二是监督效能递减的风险。“派出监督是自中央到地方的垂直监督”，层级叠加使国家监委的边际监督成本上升，产生“选择性监督”风险。
国家纵向治理关注权力从中央到地方、从集中到分散的延伸和互动，监察再派出的制度设计，实质上是该治理逻辑在监督权维度上的具体映射，二者共同聚焦“权力纵向配置结构化调试”的关键命题。同时，国家纵向治理现代化以组织架构扁平化与权力配置优化为导向，其内核在于通过优化传统科层制下权力的线性传递机制，有效化解因多层级体制引发的执行偏差与治理效能衰减等系统性治理难题，这正是优化再派出制度本身具有的组织架构问题所需要的。由此，应在国家纵向治理现代化的视角下规约再派出制度可能衍生出的问题。在具体结构上，本文首先阐明监察再派出制度的内在逻辑和功能定位，其次分析再派出制度本身在组织架构上可能产生的问题，最后回归《宪法》规定的国家纵向治理体系，在加强内外部监督的基础上探讨如何更好地发挥监察再派出制度的应有作用。
二、监察再派出制度的内在逻辑
理解监察再派出制度首先需要理顺其内在逻辑。党的十九大报告提出：“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”是深化国家监察体制改革的目标。在原监察派驻制度的基础上，监察再派出制度不仅能够推动监察全覆盖的进一步深化，还能促进监察权力运行机制的优化和监察内在组织结构的强化。
（一）监察全覆盖的进一步深化
新《监察法》第12条增加三种类型的监察再派出制度，其规范要件互有异同，具体如表1所示。
从表1看，监察再派出制度可以深化监察全覆盖，主要体现在两个方面。第一，国家监委派驻机构作为再派出主体内含明确监察派驻范围的规范要求，应确保再派出主体范围能够被监察派驻对象范围完整涵括，这就需要重新审视原监察派驻范围的规范表达。从具体变化上看，新《监察法》第12条第1款在原监察派驻范围上增加本级“中国人民政治协商会议委员会机关”作为各级监委会派驻对象，明确回应“从严格意义上讲，人民政协不是国家机关”以及是否可以派驻的疑问。另外，“辖区内特定区域”替换了“所管辖的行政区域”，是即：这是考虑到国家级开发区等区域的特殊情况，有学者将开发区与行政区的关系总结为三类，“重叠”关系下“开发区管理权限上移至共同上级政府”，并不是本级监委会“所管辖”的区域，因其驻在本行政区域内，使用“辖区内”更为合适。简言之，再派出主体的规范要求潜在推动原监察派驻范围的扩大与更新。
第二，三类再派出对象可以扩大原监察派驻制度下的监察权覆盖范围。具体来看，类型一的监察再派出对象可扩展监察权覆盖的层级。以垂直管理单位为例，国家监委只能在中央级垂直管理单位派驻监察机构，通过监察再派出可将监察权延伸至“驻在单位的下一级单位”，使得国家监委的监察权力可以向二级垂直管理单位嵌入。同时，类型二与类型三的监察再派出对象可突破监察权覆盖的界限，使得国家监委监察权半径的极限继续扩大。以教育部直属高校为例，国家监委的派驻范围仅局限在“教育部”，通过监察再派出可将监察权延伸至“驻在单位管理领导班子的普通高等学校”，使得监察权覆盖至国家监委派驻对象的直属机构。总之，对于国家监委而言，三类再派出对象不仅横向延展了监察权覆盖的宽度，也纵向增加了监察权覆盖的长度。
（二）监察权力运行机制的优化
监察再派出可以突破原监察派驻制度的层级限制和覆盖范围，同时，其制度设计蕴含监察权力运行机制的优化逻辑。第一，横向权力运行机制的优化。原监察派驻制度下，国家监委派驻对象的范围受限于“本级”与“辖区内”所设置的规范边界，前置要件的设置考虑充分发挥“派”的权威，应“站稳立场，紧紧依靠派出机关开展监督”。派驻机构有“依靠”的来源之一便是它能够及时获得层级内监委会的权威支持。不过，某些单位需要监察派驻，但并不具备派驻监督的层级优势，例如教育部直属高校属于国家级事业单位，依照《监察法实施条例》第12条第1款理应由国家监委派驻，但其公职人员数量多，通常驻在地方且地域分散，在具体实践中由国家监委派驻难以实现有效监督，正如有学者从“大范围派驻的集约化效益还有待观察”出发，提出原监察派驻制度只能“例外性地嵌入高校监察体系”。在此背景下，增设监察再派出制度完成监察权力的横向延伸，优化监察权力的运行机制。
第二，纵向权力运行机制的优化。监察派驻对象以“辖区内”为前置条件，存在区域与单位两种类型，有学者指出之所以存在监察机关向区域派驻，“是因为这些区域没有同级人大，无法产生一级监察委，只能通过上级派出的方式来避免违反人民代表大会制度”。但是，这种从上到下的监察权延伸对国家监委而言存在问题，它的“辖区内”区域和单位均能由省级或者设区的市级监委会作为直接上级予以监察权派驻，其作为更上级的监察机关并无相应区域与之对应。不过，这并不意味着国家监委没有纵向延伸监察权的需要，例如有学者提出“实践中绝大多数直管单位公职人员职务犯罪问题出现管辖断档”。部分垂直管理单位纵贯中央与地方，最合适的监察覆盖方式为国家监察权的向下延伸，但缺乏权力延伸的规范依据，监察再派出制度的出现可以填补这一规范空缺。
总体来看，在监察权力运行呈现纵向分层、逐级延伸的整体格局下，监察再派出制度在原监察权力运行轨道尽头又搭建了双行道。一方面，国家监委可以通过监察派驻机构的再派出，突破传统层级结构，使得原监察权力运行轨道横向延伸更长，监察权力合法有效地传导至“本级”单位的驻地方直属机构。另一方面，国家监委依托中央垂直管理单位派驻机构的再派出，突破监察权力覆盖的层级限制，使得原监察权力运行轨道纵向下延更深，监察权力合法传导至驻地方的二级垂直管理单位。同时，再派出制度建立完整的权力传导路径，使得对再派出对象和派驻对象的监察权力在法律属性上保持同质性。总之，再派出制度可以在不改变整体监察格局的情况下对监察权力的运行机制进行优化，在规范立场上可以使国家监察权得以覆盖更多应当受其监督的行使公权力的公职人员，增强监察全覆盖的有效性。
（三）监察内在组织结构的强化
监察再派出制度在监察对象中设立再派出机构，也有强化监察内在组织结构的考量。原监察派驻制度下，国家、省、市、县四级监委会分别是各层级对应的最高监察机关，监察派驻机构则以横向延伸方式逐层覆盖，“保证监察委员会能够经常、及时、准确地了解分散在不同机关、组织和单位等的监察对象情况”。在职能上，各级监委会是国家监察机关，行使监察法赋予的全部监察职权，根据新《监察法》第13条，监察派驻机构依据授权，最多可以享有监督、建议、调查和处置四项具体职权。总的来看，监察派驻机构承担着层级内常态化监察的主要职责，但在地方存在例如中央垂直管理部门，中央管理高校这类特殊权能配置的组织时，其职能覆盖存在张力，无法充分发挥其监察主责。需要注意的是，地方监察派驻机构的职权覆盖范围应包括省属高校与企业，第二十届中央纪委三次全会上的工作报告强调指出，“深化中管高校纪检监察体制改革，推进省级纪委监委向省属高校和国有企业派驻纪检监察组试点”，在此指导下，“各地开展向省属高校派驻纪检监察组试点”。因此，未来省属高校及企业的监察形式仍是监察派驻。
以教育部直属高校为切入点，学界围绕强化派驻监督效能主要形成两种思路。其一是解释论路径，有学者指出“将包含高校在内的事业单位一词解释到国家监察派驻对象的范围中来”；其二是聚焦机构创新的建制论路径，有学者已预见性讨论，如果向高校派驻监察机构，“由本级监察委员会直接向高校派驻，还是由……驻高校主管部门监察机构间接向高校派驻”。监察再派出制度显然选择的是后者，其制度优势有二：第一，可以强化再派出机构与派驻机构的组织结构。两者虽然都属于监察机关的组成部分，但在管辖范围上，派驻机构主要负责“本级”和“辖区内”区域及单位的监察工作，再派出机构只是专项负责部分派驻机构驻在部门的下一级单位以及管理领导班子的单位。同时，派驻之后方能再派出，派驻机构仍然是主要监察机构，特定情况下需要再派出机构实现更为“精准”的监察。第二，可以强化再派出机构与监察对象内部监察机构的组织结构。以教育部直属高校为例，再派出机构设立后形成三层监督架构，分别是国家监察权、行业监督权与高校自治权，后两者的承载主体本文称为内部监察机构。在防止权力滥用方面，内部监察机构与再派出机构如同一根线，区分点在于两者监督职能的重点不同，对再派出机构来说，“所有派驻机构都要聚焦党风廉政建设和反腐败主业，强化监督执纪问责”，而对内部监察机构而言，更强调一种自律自纠性，例如有学者指出“高校学术惩戒制度以其学术自律的制度定位，发挥着其他监督制度难以替代的制度功能”。总之，再派出机构与再派出对象的内部监察机构可以实现互相配合，这种内外联动的监督模式充分体现新时代监察工作的全面性特征。
三、监察再派出制度的功能定位
监察再派出制度蕴含监察全覆盖的深化、监察权力运行机制的优化及监察内在组织结构的强化三重制度逻辑，在此基础上，不能将再派出制度简单理解为原有监察派驻制度的一部分，其制度创新体现在监察权力的结构性扩展及监察组织体系的重构，需要从监察范围和组织架构两方面理解监察再派出制度的独特功能。
（一）消除监察权的盲点
在增设再派出制度之前，监察权的覆盖范围即2018年《监察法》第12条第1款规定的两类监察派驻对象，其一是“本级”四类单位，是指与监察委员会具有组织层级对等性的“中国共产党机关、国家机关、中国人民政治协商会议委员会机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位”。前三类均是分层设置的公权力单位，它们构成层级内监察对象的主要部分；第四类单位可以看作是层级内公权力行使的延伸，依照法定程序事实上获得行使部分公权力的权力，它们本身可能是非公权力机关，但必须符合“本级”的要求。其二是“所管辖的”两类单位和特定区域，结合《监察法实施条例》第12条，两类单位是指国有企业和事业单位，它们通常不能与纵向治理层级挂钩，因管理体制的原因其本体驻在特定行政区域，主管部门并非各级人民政府，而是上级主管部门。特定区域是指无对应层级人大产生监委会的地区、盟、开发区等区域以及街道、乡镇等区域，它们作为派驻对象主要是因为“监察机关无法由人大产生，而是需要借助派驻或者派出的形式产生”。
监察派驻对象的分布秉持中央和地方“条块关系”下，纵向到底、横向到边的矩阵式格局，同时，强调“块”中监委会的绝对权威，其以派驻方式常态化监督层级内所有行使公权力的单位和区域。如此做法对于主要受地方政府领导和管理的单位而言，层级内最高监察机关的地位对其威慑力巨大，以行政区划为准划分监察对象也能做到“本级”公权力机关全覆盖，但对于“一竿子插到底”的中央垂直管理单位以及主要受上级对口部门领导的单位而言，却存在监察盲点。第一，监察机关盲点：国家级以下的垂直管理单位缺乏监察权覆盖。以海关系统为例，海关总署是国家级行政机关，可以由国家监委派驻，但45个直属海关分散驻在各地方，既不能被评价为“本级”国家机关，也不能被评价为“辖区内”的国有企业或事业单位，各级监委会均无法向其派驻监察机构。第二，监察人员盲点：“辖区内”国有企业和事业单位的领导班子缺乏监察。从规范文本上看，“本级”与“辖区内”表达了监察派驻制度是以同级监察或上级监察为旨趣的，但部分派驻对象因其特殊位置无法完全做到。以教育部直属高校为例，如果驻在省辖区内，依法应当由省级监委会派驻，但部分高校的校长与党委书记为副部级，监察权无法予以覆盖，且他们也可能不在其他单位的监察范围中，形成人员监察真空。
应当注意的是，之所以称为“监察盲点”，是因为在监察再派出制度之前，这些单位和人员缺乏国家监察权的外部覆盖，只存在内部监察机构的监督，为此，实践中不断进行消除盲点的探索。例如2019年《关于深化垂直管理单位纪检监察体制改革的意见（试行）》以先期试点的方式，总结了“推动垂管单位各级党组（党委）履行主体责任”“强化条块协作、组地联动”等监察经验；再如“31所中管高校纪委书记的提名、考察、任命，改由中央纪委国家监委会同主管部门党组进行”；此外在《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》的指导下，“中管企业纪检监察组履行党的纪律检查职责时，虽然是双重领导体制，但在具体实践中以中央纪委领导为主；依法履行监察职责时，受国家监委领导”。消除监察权盲点的上述探索均是在党内法规的规范下进行，以国家监察体制改革为契机，“党内法规的规定在实践中被证实有效可行后，国家法律再来引用和运用”。新《监察法》总结党内法规实践的成功经验，“保持基本监察制度顶层设计的连续性”，增设监察再派出制度，在规范层面消除了上述监察盲点。
（二）理顺监察机关的内部关系
监察再派出制度消除监察权的覆盖盲点，使国家监委常态化监督的触角延伸得更远，同时，也理顺了监察机关的内部关系，使监察权力运行保持稳定性和规范性。具体来看，第一，理顺产生关系。再派出机构产生于国家监委，并非国家监委派驻机构。根据新《监察法》第12条，经国家监委批准，国家监委派驻机构可以向特定对象再派出。在文义解释下，再派出机构产生于国家监委派驻机构，在组织上应被认为是国家监委派驻机构的组成部分。但是，这在体系解释上说不通，因为派驻机构在组织上也是国家监委的组成部分，有学者将其称为“第二性机关”，它具有非独立性，这首先“表现在‘组织形成与人员任命’来自派出它的纪检监察机关”，其次它的行为“在法律效果上最终对创设机关或第一性机关负责”。从法理上看，不能认为隶属于国家监委的组成部分能够独立产生其他组织，再派出机构的组织设置、人员构成、财政支出等组织架构要素应直接来自国家监委，也是国家监委的组成部分。简言之，再派出机构与派驻机构具有同等的组织地位，如此一来，国家监委作为组织上独立的监察机关地位也不会被动摇。
第二，理顺职权关系。再派出机构的职权来自国家监委，并非国家监委派驻机构。新《监察法》第13条规定再派出机构“根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置”。从规范表达以及“派驻监察机构的具体职责权限，则需要根据派出它的监察机关的授权来确定”的具体解释中可以看出，监察派驻机构的职权来源是各级监察委员会的具体授权，并非《监察法》的普遍授权。具体授权意味着各级监察委员有更多的自主选择权，可以根据派驻对象的不同情况设置不同的授权权限。再派出机构的权力来源也应当是国家监委的具体授权，假设再派出机构的权限来自国家监委派驻机构，那么它的权限来源将限制在国家监委根据派驻对象具体情况设置的授权权限中，无法根据再派出对象的层级或者其他情况再作出有侧重的授权，这不仅不利于具体问题的高效处理，也会使得权力逐渐分散失去控制。同时，在立法领域也有禁止“转授权”的规定，“只有全国人大拥有的立法权才能派生其他立法权，由其派生出的立法权本身便属于附属性权力，自然不能进行转授权”。由此，依法独立行使监察权的还是国家监委，派驻机构和再派出机构只在其授权范围内享有监察权。
第三，理顺监督关系。再派出机构受国家监委与其派驻机构的双重监督。无论是从产生关系还是授权关系来说，国家监委监督再派出机构都是无可置疑的，同时，国家监委派驻机构的监督也是存在的。首先在现有监察规范体系中，《宪法》第125条第2款下半句规定“上级监察委员会领导下级监察委员会的工作”，各级监委会除了依法履行自己的职责外，“还应对本行政区域内下级监察委员会的工作实行监督和业务领导”。《监察法实施条例》第322条将各级监委会派驻机构也定位为“监察机关”，从这个角度说，国家监委派驻机构可以作为再派出机构的上级监察机关发挥监督作用。其次，从组织层级看，整个监察法中的监察机构与监察对象，同级监察是常态，少数监察对象比监察机构层级低。再派出机构的监察对象完全是国家监委派驻机构监察对象的下一级或者是附属部分，这基本上能定位两者的上下级关系。总之，再派出机构可以运用所授予的监察权限独立办案，不仅应当受到国家监委作为产生机关与授权机关的监督，也应当受到国家监委派驻机构作为上级监察机关在工作业务上的监督，如此既不会打乱监察体系的核心秩序，也避免国家监委承担过多监察业务上的压力。
四、监察再派出制度的可能问题
再派出机构的组织基础与法定职权均源于国家监委的授权，这种制度安排既不会动摇其依法独立行使监察权的地位，也能通过规范设计消除监察权的覆盖盲点。但在组织架构层面，国家监委派驻机构作为国家监委与再派出机构的中间环节，可能产生内部监督链条过长、信息传递不畅与监督不足导致权力失范等问题。
（一）内部监督链条过长
依照新《监察法》第12条第4款，再派出机构要对派出它的国家监委派驻机构或者国家监委负责，从规范语境上推导，对谁负责，往往意味着应受谁监督。从监察机关的内部关系看，再派出机构既要受到国家监委派驻机构的业务监督，也要受到国家监委的全面监督。具体来看，国家监委派驻机构与再派出机构并非产生或授权关系，它的监督范围聚焦于再派出机构日常履职合法性监督，例如国家监委派驻机构作为直接上级可以批准再派出机构提出的从宽处罚建议、采取留置措施、延长留置时间以及复核审查决定等申请。相对国家监委派驻机构监督而言，国家监委不仅可以对再派出机构的工作业务进行监督，还有基于产生关系的监督以及基于授权关系的监督，前者是指对再派出机构组织设置、人员安排以及财政费用的监督；后者是指对再派出机构是否在授权范围内行权的监督。
如此安排监察机关的内部监督会出现一种有趣的现象：同为国家监委的组成部分，国家监委对再派出机构的监督链条要比对派驻机构的监督链条长，这主要体现在国家监委及其派驻机构对再派出机构的业务监督上。具体来看，国家监委作为最高监察机关的监督重点是“保证全国监察机关集中统一领导、统一工作步调、统一依法履职”，强调宏观保障与秩序维护；而国家监委派驻机构作为上级监察机关的监督重点是“监督下级监察委员会严格依法办事、公正履职”，强调微观把控和即时监督。显然，国家监委派驻机构作为直接上级监察机关的业务监督更为注重具体监察事务的合法性。假设再派出机构的监察业务违法，且派驻机构作为直接上级已经批准，那么，可能只有在国家监委作为直接上级监察机关发现派驻机构批准行为不合法时，才会纠正再派出机构的具体违法行为。但是，派驻机构欲进行相同业务之时，作为上级监察机关的国家监委在批准过程中便可直接对其具体监察业务进行实时监督。
不同长度的监察监督链条既有制度效能，也存在组织张力。再派出机构的布点密度明显高于派驻机构，就近监督不仅可以提高监察工作效率，降低管理成本，也可以减轻国家监委的日常事务负荷。同时，国家监委直接控制再派出机构的产生和授权环节，也能在组织法意义上维护监察权独立性。但不可否认的是，这种监督机制的设计需要在控权需要和工作效率之间找到平衡点，一方面，应避免过于复杂的监督程序影响监察工作的及时性和效率性。双重业务监督下，容易出现诸如监督标准不统一、监管力度不协调等问题。另一方面，国家监委派驻机构既需要收集多个再派出机构的业务信息用以监督，也要将这些信息完整地交给国家监委。在这个过程中，派驻机构有着监督者和被监督者的双重角色，其可能产生利用信息优势的合谋寻租行为，最终产生监察机关内部信息不对称的结果。
（二）监察信息传递不畅
如果将监察机关的内部监督链条过长理解为监督者与被监督者之间掌握信息差异化的组织关系问题，那么监察信息传递不畅则表达一种组织内部阻塞信息传递路径的问题。在经济学原理中，“信息阻塞是一个主要由于不确定性和机会主义而产生的衍生条件”。也就是说，监察机关内部监督链条过长可能产生一种信息不对称的结果，在探求原因时，需要重视监督者与被监督者获得监察信息过程的诸多因素。各级监委会是纵向层级内的唯一依法享有监察权力的国家机关，面对监察对象零散分布的情况，将产生如何有效监察的问题，有学者提出“集权会导致信息收集和处理的高昂成本，上级部门不得不将执行的实际权威下放到基层机构”，派驻机构和再派出机构的产生遵循这种思路，它们是承载实际监察权威的“基层机构”，能够就近收集监察对象信息并作出处理。
那么，两类监察机构能否有效收集其驻在部门的行权信息用以监察？在监察派驻制度的实证研究中，有学者发现基层派驻机构在实践中“不得不扮演超越其职责定位的角色”“在履行职责时注意力分散，获取的信息容易碎片化”“经常陷入执行偏差，难以精准、到位地履行职责”；监察机关也“难以对所有类型公权力实现精准覆盖”；也有学者直接提出“派驻制度的信息优势并没有那么大，也就是众多知情者中的一个部分”“派驻制度的公开性，以及被监督者的规避行为选择，会使该制度原本的信息优势打上折扣”。具体来看，被监察者作为公权力的行使主体，会掌握更深层次的行权信息，监察者被动获取对等信息需要更高的成本，且从不越位的行权限制和问责的职能考虑，其在该过程中被选择性披露和歪曲数据的可能性很大，也会产生默许监察工作懈怠的可能性。再派出机构与派驻机构都是监察者的角色，上述问题同样不可避免。
不过，派驻机构的监督机关直接是国家监委，它的监督和权威能最大程度地弥补因派驻机构无法充分获取监察信息而作出差强人意监察决策的不足之处，这也是监察信息在“派驻机构—国家监委”二级组织架构中传导的优势。但是，再派出机构监察工作的监督中，监察信息需要在“再派出机构—国家监委派驻机构—国家监委”三级组织架构中传导，国家监委派驻机构显然是作为中间的信息处理层级，阻滞监察信息传递的同时，相关信息在其权责影响下，其一会使监督效率降低，增加多个监督部门的协调成本；其二使得监督效果打折，传递信息面临碎片化、模糊化风险；其三也会增加问责难度，层级过多很难界定各自责任。总而言之，尽管国家监委派驻机构作为再派出机构的业务监督机关有独特考量并得到规范承认，但对于其产生的监察信息传递不畅的问题应设法予以淡化。
（三）国家监委监督不足
内部监督链条过长与监察信息传递不畅问题将会使监察监督系统的运行产生额外成本，这些成本源于再派出制度带来的三级组织架构变更。监察信息在多个层级之间传递，其一会增加信息协调成本，用于理解和确保监察信息传递的准确性；其二会增加管理成本，应确保每个层级的监督职责得到有效履行；其三会增加信息损失成本，遗漏、误解或者延迟会导致监察决策的不准确、不及时。简言之，再派出机构的增设使得监察监督系统的工作难度大大提升，理应有新的监督制度设计去完善组织架构变更下的派驻机构监督工作。新《监察法》增设再派出制度后，第12条第4款变为“监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会或者监察机构、监察专员负责”，对照2018年《监察法》第12条第2款以及《监察法实施条例》第12条第3款，这里应是强调再派出机构开展监察工作，需要对它的派出主体负责。
从规范文本上分析，应认为新《监察法》第12条第4款除了强调派驻机构“具备开展工作的独立地位”之外，也是在构建一种监察机构的业务监督体系，正如有学者指出“责任与监督的联系最为紧密，具有较高的逻辑一致性”。从规范表达看，再派出机构的派出主体是国家监委派驻机构，那么，再派出机构开展工作，受派出它的国家监委派驻机构监督；国家监委派驻机构开展工作，受派出它的国家监委监督。如此一来，国家监委必须通过其派驻机构才能展开对再派出机构的业务监督。应当看到，新《监察法》以一种科层制形式，完成了单线的监督机制建设，对再派出机构带来的三级组织架构作出了规范应对。不过，这种监督方式对监督效能考虑稍显不足，再派出机构的职权来自国家监委授予，根据“权责一致”的一般理论，对授权的监督应由作为授权主体的国家监委直接进行，派驻机构即使只进行业务监督，也不免会涉及职权问题，它并不具有足够的监督动力和监督权限。
再派出机构的监督体系并非有意设计成单线程，而是源于再派出对象在国家机构体系中的特殊地位。中央纪委国家监委法规室负责人强调增设再派出制度的目的在于“破解垂管系统监察监督的瓶颈问题”以及“在监察权运用的全覆盖方面存在与垂管单位相同的问题”。从国家治理效果看，垂直管理单位虽然“赋予中央在央地关系运作中的灵活性”，但也带来“条块矛盾的频发”“权威的碎片化状态”问题，地方政府与垂直管理单位的关系可以是前者对后者“负有监督的责任”，也可以是“工作上的伙伴关系”，但绝不是管理者与被管理者的状态。同样，在垂直管理单位监察机构的监督权方面，也不会横向让渡给纵向层级划分的各级监委，只能是国家监委监督权的向下延伸，这必然使其面对一种跨层级监督的效能难题。目前，国家监委对再派出机构单线程监督的效能尚有不足，接下来应当考虑如何使国家监委监督更具直接性，减小因监督不足导致再派出机构权力失范的风险。
五、监察再派出制度的调适策略
监察再派出制度在组织架构上可能存在的三项问题，折射出监察权力从中央到地方、从集中到分散的内在张力，因此，再派出制度的调适要在宪法规定的国家纵向治理体系中进行。一方面，应强化监察机关内部对再派出机构的监督；另一方面，也要强化人大等外部机构对再派出机构的监督。
（一）强化对再派出机构的内部监督
尽管再派出制度是实现国家监察全面覆盖的有效制度设计，但仍不可忽视其可能产生的诸多问题，从监察体系的整体优化出发，应确保每一个再派出机构的设立都是必要的，使其既能维护监察权力的集中统一，又能充分发挥其作为常态化监督主体的信息优势。根据新《监察法》第12条，“可以向”与“经国家监察委员会批准”是再派出机构设立的规范基础。第一，“可以向”表达一种选择性再派出的规范意涵，但选择标准并未明确。从规范演化中来看，2018年《监察法（草案）》的第9条曾有规定“各级监察委员会根据工作需要……派出监察机构、监察专员”，后续修改虽然删除“根据工作需要”，但并不意味着这不是必要规范要件，正如有学者指出“根据工作需要，这是……再派出监察机构或监察人员设置的原则”。第二，即使国家监委派驻机构判断可以设立再派出机构，仍需“经国家监察委员会批准”才能正式设立。国家监委批准至少要考虑两种情况，其一是国家监委派驻机构根据工作需要的判断是否合理，减小“可以向”的选择性带来的不平等对待风险；其二是对再派出机构设立必要性的二次考量，国家监委派驻机构的必要性考量重点是在特定单位或者区域内高效率地收集监察对象的信息，而国家监委考量的重点应当是减少权力分散带来的各种风险，最终在维护集中统一监察权威和有效收集监察信息的权衡下作出批准确认。
再派出机构必要设立的基础上，应当监督其有效获得监察信息，也应当维护监察信息的传递通道畅通。第一，为了使再派出机构发挥应有信息优势，内部监督应建设“监察效能评估矩阵”。根据再派出机构被授予权限，监察机关最多可以设置监督、建议、调查与处置四项核心监督指标，子项指标则各有不同，监督指标下可以设置日常性、专项性、有效性等；建议指标下可以设置适时性、针对性、可操作性等；调查指标下可以设置深入性、准确性、透明性等；处置指标下可以设置适当性、公正性、可追溯性等，对再派出机构实施监督考核。另外，子项指标的设定需要根据再派出机构的职能定位、行业特点等进行调整和优化，建立动态评估指标，使其既具有普遍性又具有针对性。同时，也应当根据评估结果及时奖励表彰或督促整改，确保再派出机构监察效能的稳步提升。第二，从畅通监察信息传递通道看，其一，在监察机构与监察对象之间，应秉持“一口锅里吃饭不是劣势是优势”的基本理念，在法定职权范围内，既不越权干预，也不受压妥协，发现刻意规避或者扭曲行权信息的行为，严格按照职务违法或犯罪的“问题线索”处置。其二，在监察机构与监督机构之间，对必要的工作业务监督，国家监委派驻机构可以处理再派出机构的监察信息，除此之外，其作为监察信息传递的中间机构不应具有信息截留功能，只能进行信息转送。
再派出机构有效获得与传递监察信息后，应强化国家监委监督的直接性，可以建构“数字穿透式监督平台”，纵向压缩再派出机构的监督链条。具体来看，第一，优化数字支撑体系。监督平台应覆盖国家监察系统，打造监察机关与监察机构的信息通道，国家监委派驻机构不再成为监察信息传送的必要中间环节，只是监察信息传导过程中的一部分。第二，压缩监督层级空间。监督平台搭建再派出机构的跨层级报告机制，部分业务虽然是先由国家监委派驻机构处理，但国家监委同样能收到跨层级传送的相同业务信息作为监督备案，减少国家监委监督依赖派驻机构传递信息的碎片化问题。第三，强化纵向监督的协同机制。针对国家监委派驻机构既是监督者也是被监督者的问题，在明确各自监督职责的基础上，国家监委可以实时了解派驻机构的监督进展。同时，当出现涉及多个再派出机构的问题时，确保国家监委可以及时介入，提高监督工作的整体效率。总之，“数字穿透式监督平台”以数字赋能方式，强调监察机关与监察机构的直接联系，降低中间环节可能出现的机会主义风险。
（二）强化对再派出机构的外部监督
监察委员会是双向负责制的国家机关，既受上级监察委员会的内部监督，也受本级人大及其常委会的外部监督。再派出机构属于国家监委的组成部分，理应受全国人大及其常委会的监督，但再派出机构通常驻在各地方，全国人大及其常委会在监督过程中不仅会面临获取信息失真的风险，监督措施也会存在亡羊补牢的不足。因此，本文认为应当强化再派出对象所在地的人大及其常委会的监督。目前，地方人大及其常委会可以对三类再派出对象进行间接监督，例如监督其对法律法规的遵守和执行情况以及其在公共事务中与地方政府的协作情况。同时，如果地方监委会掌握问题线索，根据《监察法实施条例》第52条，也可以与驻在主管部门的监察机构协商确定管辖，“实践中，监察机构、监察专员与地方监察委员会之间需要依法依规加强沟通协作，及时通报问题线索和重要情况”。如此一来，地方人大及其常委会可以知晓再派出对象的部分职权行为，也可以通过地方监委会间接知晓再派出机构是否作出监察措施，理论上可以在一定程度上承担起监督再派出机构的职责。
不过，这种思路下的地方人大及其常委会对再派出机构展开监督不仅缺乏法定权限，也缺乏监督有效性，在实践中很难发挥作用。因此，要想充分发挥地方人大及其常委会的外部监督作用，至少应解决监督权限和监督措施的难题。首先在监督权限上，可以将地方人大及其常委会的监督纳入到新《监察法》第61条规定的“民主监督”中。在官方释义中，“民主监督一般是指人民政协或者各民主党派等主体对监察机关及其工作人员进行的监督”，有学者强调这是“非党政机关为主体展开的监督”“对人大监督的有效补充”。2018年《监察法》规定地方仅存在监委会及其派驻机构时，这种观点没有问题，除了地方人大及其常委会的权力监督外，唯有人民政协及各民主党派等主体能够发挥民主监督的作用。但当新《监察法》增设再派出机构时，“民主监督”的范围应有所扩大，再派出机构驻在部门所在地方的人大及其常委会依其职能同样能承担《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》第4条要求的民主监督任务。同时，民主监督是“程序性的、非实体性权力的柔性监督”，驻在部门所在地人大及其常委会只是监督监察权力运行程序，并不干预实体内容。因此，从“非权力监督机关为主体展开的监督”理解，应当接受其作为民主监督机关的地位。
其次在监督措施方面，应构建系统监督体系并强化内外部监督的衔接。其一是完善监督信息采集机制，地方人大及其常委会作为再派出机构的民主监督主体，应当建立政社协同的监督信息平台，突破单纯依赖监察机关向社会公开信息的被动监督模式，充分发挥社会监督与舆论监督的优势。具体来看，需要设立专门渠道归集以下两类信息源：公民、法人及其他社会组织通过信访、网络等渠道反映的监督信息；各类媒体披露的监察工作问题线索。其二是在监督处置上建立双向反馈机制，发现再派出机构存在行权偏差时，一方面应当通过批评或者建议的方式反馈给再派出机构，充分发挥其协助并推进国家机关改进工作、提高效率的民主监督功能；另一方面，应通过自下到上的贯通式通报机制，直接链接国家监委内部监督机构和全国人大常委会专责部门，将监督信息传递至权力监督机关备案，督促再派出机构严格依法履职与准确传递监察信息。如此设计维护中央对监察权运行的集中统一领导，帮助实现“自上而下”监督与“自下而上”反馈的有机结合。
结语
习近平总书记强调，“深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点”。在国家纵向治理现代化的核心命题下，监察再派出制度通过延展监察权覆盖层级与范围和理顺监察机构纵横关系，有效破解了垂直管理系统与部分特殊单位的监察难题，标志着监察法治体系的进一步完善。但是，这一制度也衍生出内部监督链条过长、监察信息传递不畅等组织架构风险。对此，应遵循国家纵向治理现代化的扁平化与非线性化逻辑，强化对再派出机构的必要性审查与动态效能评估。同时，引入再派出机构驻在地人大及其常委会的民主监督，并衔接社会监督与权力监督体系，既可缓解单一内部监督的效能压力，亦能督促再派出机构在履职中准确反馈监察信息。
监察全覆盖是一项系统工程，需要持续发力、久久为功。未来，监察再派出制度需要进一步探索与现行法律框架、国家机构职能的深度适配机制，既要防范因权力延伸导致的层级管理风险，又要避免因监督力度不足产生的监察权威耗散，真正做到在维护国家监察权的集中统一属性的基础上实现监察权力下沉。同时，国家纵向治理现代化是一场深刻的制度革命，其本质在于通过对权力纵向配置的结构性调试，构建更为科学、系统、高效的国家治理体系。在该背景下，监察再派出制度既要成为法律技术层面的机制补丁，更要体现对传统科层制治理逻辑的结构性优化。唯有如此，监察再派出制度才能成为国家纵向治理现代化背景下监察体制改革的功能性支点，持续推动公权力监督体系的系统性完善。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：王建学、秦月岩：《国家纵向治理现代化视角下的监察再派出制度研究》，载《河北法学》2025年第10期，第2页-18页。
