作者简介:傅贤国，男，贵州大方人，贵州民族大学法学院教授，博士生导师，法学博士，研究方向：民事诉讼基础理论、公益诉讼制度。

摘要:根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》等相关规定，高级法院可在辖区内确定部分中级法院受理第一审消费民事公益诉讼案件，但确定标准以及由此形成的跨区域集中专属管辖的属性不明。高级法院在确定中级法院名单时，应遵循民事案件管辖的基本法理，并以这部分中级法院拥有稳定的审判团队、丰富的审判经验为前提。中级法院对第一审非互联网消费民事公益诉讼案件的管辖属于法定管辖，不得以管辖协议进行规避；为保障当事人的审级利益，中级法院不应将管辖权转移至基层法院，除非法律、司法解释有明确规定。中级法院对第一审非互联网消费民事公益诉讼案件的管辖，形成了跨区域集中专属管辖：跨区域管辖的主要目的在于祛除地方保护主义；集中管辖的主要目的在于充分发挥有限司法力量的解纷作用，提高审判质效；专属管辖的主要目的在于确保裁判思路的统一性和尺度。将被告住所地中级法院管辖改造为原告住所地中级法院管辖，有助于落实便利当事人诉讼原则，降低原告的诉讼成本，提高其诉讼积极性，实现维护社会公共利益与保障经营者合法权益之间的平衡。

关键词:消费民事公益诉讼；跨区域管辖；集中管辖；专属管辖；原告住所地法院

一、问题的提出

相较于消费民事公益诉讼而言，环境民事公益诉讼领域存在着较为典型的跨区域集中专属管辖，且无论是在规则确立、实务操作还是学术研究方面都走在了消费民事公益诉讼的前面。譬如，贵州省贵阳市早在2007年就出台了《贵州省贵阳市中级人民法院指定管辖决定书》（［2007］筑环保指字第1号），对生态环境保护案件的管辖问题进行了初步探索；江苏省高级法院于2012年4月15日专门下发《关于在我省部分法院开展环境保护案件集中化审判试点工作的通知》，在全省范围内启动环保案件集中化审判试点工作；2014年4月，在报经最高法院同意后，贵州省高级法院下发了《关于环境保护案件指定集中管辖的规定(试行)》，以生态区域板块（其实质为按照水域范围）为准将全省划分为五个生态环境司法保护板块，形成“1+4+5”的生态环境保护审判庭布局，在全省范围内实行生态环境保护案件的跨区域集中专属管辖模式，属于全国首创，得到最高法院的充分肯定。在此之后，全国绝大多数省份均由高级法院制发了调整本省域内生态环境保护案件跨区域集中专属管辖的规范性文件。

与生态环境保护案件跨区域集中专属管辖的实践进程相呼应，学界关于生态环境保护案件跨区域集中专属管辖的研究成果较为突出，主要涉及省域内跨区域集中专属管辖、超省域的跨区域集中专属管辖。譬如，有学者认为，可通过高级法院指定中级法院对省域内的生态环境保护案件集中管辖，对超省域的生态环境保护案件则由最高法院根据全国生态流域的分布指定某一省（自治区、直辖市）的法院管辖。与此观点略有差异的是，有学者认为，省域内跨区域的生态环境保护案件可根据案件数量及生态环境保护的成熟度在相应的中级法院或者基层法院设置生态保护法庭集中管辖，超省域的生态环境保护案件则通过在所超省域的某一中级法院设置生态保护法庭集中管辖；甚至有学者认为，超省域的生态环境保护案件可以通过设置专门的环境法院实行集中管辖。虽然《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼解释》）第7条并未涉及超省域生态环境保护案件的管辖问题，但有关超省域生态环境保护案件管辖问题的学术见解对于建构、完善超省域生态环境保护案件的法院管辖制度来说，无疑是有借鉴、启示作用的。

经检索，有关消费民事公益诉讼案件法院管辖的规范性文件，除了湖北省高级法院与湖北省检察院在公益诉讼试点期间联合制发且已失效的座谈会议纪要，目前仅能查询到新疆维吾尔自治区高级法院制发的《关于消费民事公益诉讼案件跨区域集中管辖的通知》（以下简称《新疆跨区域集中管辖通知》）以及重庆市检察院、四川省检察院、重庆市消费者权益保护委员会（以下简称重庆消保委）、四川省保护消费者权益委员会（以下简称四川消委）联合印发的《重庆四川跨省域消费民事公益诉讼工作规范》（以下简称《工作规范》）。同时，与学界针对生态环境保护案件跨区域集中专属管辖较为丰富的研究成果不同的是，笔者在“中国知网”以“跨区域管辖”为篇名、关键词进行检索，或者将“跨区域管辖”分别与“消费民事公益诉讼”或“消费者权益保护”组合后进行篇名、关键词检索，均未查找到相关的研究成果；同时，按照上述检索路径、方法，分别针对“集中管辖”“专属管辖”进行检索，亦未查找到直接相关的研究成果。鉴此，有必要对我国消费民事公益诉讼案件跨区域集中专属管辖进行研究。

二、消费民事公益诉讼案件跨区域集中专属管辖的历史考察

2013年11月12日，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《全面深化改革决定》）提出要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度；2014年10月23日，中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《全面依法治国决定》）提出要探索设立跨行政区划的法院和检察院，办理跨地区案件；2015年2月4日，最高法院发布的《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》（以下简称《四五改革纲要》）提出将建立与行政区划适当分离的司法管辖制度作为全面深化法院改革的主要任务之一，并探索设立跨行政区划的法院、改革行政案件管辖制度、健全公益诉讼管辖制度等举措，以有效解决现行管辖制度存在的问题，合理配置司法资源。

首先，《四五改革纲要》提出，“将铁路运输法院改造为跨行政区划法院，主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件。”出于诸多原因，对铁路运输法院的改造并未取得明显的成效，就笔者在中国裁判文书网等公开途径查询到的案例来说，铁路运输法院中较为集中地管辖消费民事公益诉讼案件的是上海铁路运输法院、乌鲁木齐铁路运输中级法院，而较为集中地管辖环境民事公益诉讼案件的则是陕西省安康铁路运输法院，其他地方的铁路运输法院的改造尚在逐步推进中，且仅管辖了《四五改革纲要》所涉五类案件中的“跨行政区划案件”。

其次，为了祛除地方保护主义对行政司法的不利影响，最高法院制定了《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》，指导部分高级法院根据本地实际，确定若干法院进行跨行政区域集中管辖行政案件的试点。2015年以来，省域内的跨区域集中专属管辖在环境民事公益诉讼领域得以体现。根据《环境公益诉讼解释》第7条，环境民事公益诉讼案件经高级法院确定、可由辖区内的部分中级法院跨区域集中专属管辖有了规范依据，且成为实务司法操作的常态。遗憾的是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）并未吸收《环境公益诉讼解释》第7条的内容，未对民事公益诉讼案件的跨区域集中专属管辖作出规定。根据《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《消费公益诉讼解释》）第3条第1款，第一审非互联网消费民事公益诉讼案件的管辖法院可根据《民诉法解释》第283条予以确定——据此，第一审非互联网消费民事公益诉讼案件原则上由侵权行为地或者被告住所地的中级法院管辖；根据《消费公益诉讼解释》第3条第2款，在报请最高法院批准后，高级法院可根据本辖区的实际情况，确定由部分中级法院管辖第一审非互联网消费民事公益诉讼案件，该规定与《环境公益诉讼解释》第7条第1款保持了一致。不过，《消费公益诉讼解释》第3条第2款并未借鉴《环境公益诉讼解释》第7条第2款，未就部分中级法院管辖第一审非互联网消费民事公益诉讼案件的区域范围进行界定；同时，《消费公益诉讼解释》第3条第2款与《环境公益诉讼解释》第7条第1款一样，均未明确高级法院确定由部分中级法院管辖的标准。

司法实践中，由高级法院制发规范性文件确定由辖区内的部分中级法院受理第一审消费民事公益诉讼案件的情形并不常见，笔者仅检索到《新疆跨区域集中管辖通知》。但这份通知并未规定由伊犁哈萨克自治州分院、喀什地区中级法院、乌鲁木齐铁路运输中级法院跨区域集中专属管辖的标准究竟是什么。截至2024年12月8日，新疆法院共受理、处理跨区域消费民事公益诉讼案件9件。如何确定超省域第一审非互联网消费民事公益诉讼案件的管辖法院，《民诉法解释》《消费公益诉讼解释》均未涉及。《工作规范》是全国首个关于超省域消费民事公益诉讼的指导性文件。该规范明确了异地消费者协会（组织）超省域提起消费民事公益诉讼的要求和做法，进一步推进了川渝两地深化沟通协作、健全合作机制，形成川渝两地消费者权益保护超省域、跨部门、越层级合力。自《工作规范》制发以来，川渝两地超省域提起的消费民事公益诉讼案件主要由重庆市一中院、二中院管辖，但《工作规范》亦未明确由重庆市一中院、二中院管辖的缘由。

除此之外，我国还通过司法解释确立了基层法院管辖第一审民事公益诉讼的例外情形。譬如，根据最高法院《关于互联网法院审理案件若干问题的规定》（以下简称《互联网法院审理案件规定》）第2条，检察院提起的第一审涉互联网民事公益诉讼案件由北京、广州、杭州三家互联网法院管辖；又如，根据2018年最高法院、最高检察院联合制发的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）第20条第2款，检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的法院一并管辖。司法实践中，食品药品安全领域的刑事案件几乎都由基层法院管辖；受此影响，绝大多数刑事附带民事公益诉讼案件也都由基层法院管辖。如何看待、协调《检察公益诉讼解释》第5条与第20条第2款规定不一以及由此导致的中级法院与基层法院的管辖冲突，值得关注。

综上，我国经由司法解释的方式，就第一审非互联网消费民事公益诉讼案件形成了中级法院跨区域集中专属管辖为主、第一审互联网消费民事公益诉讼案件由互联网法院跨区域集中专属管辖为辅的格局。虽然说，从表现形式上来看，无论是中级法院的省域内、超省域的跨区域集中专属管辖，抑或是互联网法院的跨区域集中专属管辖，均属于消费民事公益诉讼案件管辖制度的重要组成部分，并不存在本质差异而有合并研究的必要；但鉴于互联网法院在管辖第一审互联网消费民事公益诉讼案件时主要基于《互联网法院审理案件规定》的授权而非高级法院的确定，其与中级法院对第一审非互联网消费民事公益诉讼案件的管辖之间存在一定差异，不在本文讨论之列。

三、消费民事公益诉讼案件跨区域集中专属管辖的内涵与功能

（一）跨区域管辖、集中管辖与专属管辖的内涵界定

1.跨区域管辖的内涵界定

所谓跨区域管辖，其大意是指某一法院（或某一类别的法院）超出其现有管辖区域，管辖辖区范围之外的案件。由此，将导致某一法院（或某些法院）不能再行管辖原本属于其辖区内的案件。根据所跨区域是否属于跨省（自治区、直辖市），跨区域管辖分为省域内的跨区域管辖和超出两个以上（含两个）省域管辖的情形。正如前文所指出的那样，通常情况下第一审消费民事公益诉讼案件只能由中级法院管辖，故可将第一审消费民事公益诉讼案件的跨区域管辖界定为：某一中级法院超出其辖区范围管辖其他中级法院辖区内的第一审消费民事公益诉讼案件的情形。鉴于所跨区域分为省域内、超省域，故而第一审消费民事公益诉讼案件的跨区域管辖又可细分为省域内的跨区域管辖与超省域的跨区域管辖。

我国率先规定“跨区域管辖”的法律是《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）。出于落实《全面深化改革决定》《全面依法治国决定》《四五改革纲要》所提出的“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”目标的需要，2014年修改后的《行政诉讼法》新增第18条第2款创设了行政案件跨行政区域管辖制度：得到最高法院批准后，高级法院可以确定辖下的若干法院在省域内跨行政区域管辖行政案件。虽然“跨行政区域管辖行政案件”这一立法用语未提及“集中”二字，不过一旦实行跨区域管辖行政案件，就必然会导致原本有管辖权的法院无权管辖，而该法院辖区内的行政案件必须到高级法院确定的法院（即原本属于无管辖权的法院）进行诉讼，这就形成了实质上的“集中管辖”。可见，跨区域管辖必然催生出集中管辖，两者密不可分。

2.集中管辖的内涵界定

集中管辖并非民事诉讼立法上明确规定的概念。从历史发展的角度来看，集中管辖最先出现于行政诉讼案件试点，其目的主要是祛除地方保护主义对司法活动的影响，解决行政案件中的“三难问题”（即“立案难”“审理难”与“执行难”）。随着行政诉讼案件跨区域集中管辖试点改革的顺利推进和经验的积累，跨区域集中管辖的制度优势愈加显现。此后，跨区域集中管辖开始拓展及于刑事诉讼、民事诉讼。根据最高法院于2002年2月25日发布的《关于涉外民商事案件诉讼管辖若干问题的规定》（以下简称《涉外管辖规定》）第3条、第4条，对部分民商事案件实行集中管辖。由此形成的管辖即为涉外民商事案件的集中管辖：指特定涉外民商事案件由特定地方法院管辖，系特定中级法院重新划定区域管辖范围的一种管辖方式。就非涉外民商事案件而言，有学者认为，所谓集中管辖是指一定区域内将某类案件集中由特定一家或几家法院统一管辖；或者将同类案件纳入统一司法审判整体专门审理，以充分发挥司法整体效能的法院管辖的制度。最高法院则认为，“所谓集中管辖是指特定类型民事案件不再依据案件诉讼标的金额的大小来确定管辖法院，而是主要依据案件性质或案件结果可能造成的社会影响来确定级别管辖法院。”相对来说，最高法院基于案件性质、案件的社会影响对集中管辖所作界定更为科学、可靠，对于消费民事公益诉讼案件的集中管辖之内涵界定具有借鉴意义。鉴此，消费民事公益诉讼案件中的集中管辖，是指不再依据案件诉讼标的金额大小来确定级别管辖法院，而主要依据案件性质或者案件结果可能造成的社会影响来确定级别管辖法院。

3.专属管辖的内涵界定

第一审消费民事公益诉讼案件一旦确定由部分中级法院管辖，由此形成的到底是专属管辖还是专门管辖，并无明确的法律规定，学界对此也缺乏必要的关注和讨论。专门管辖是我国民事诉讼中的一项重要制度，但迄今并无立法对之作出规定。民事诉讼中的专门管辖最早规定于2001年7月颁布的《全国海事法院院长座谈会纪要》：“海事法院依照《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》的规定对海事案件行使专门管辖权。”自此之后，“专门管辖”频繁地出现于最高法院制发的相关司法解释中，且常与专属管辖一起出现。可见，专门管辖和专属管辖是两个互不隶属、相互独立的概念。

有学者认为，专门管辖是指专门法院之间、专门法院与地方法院之间对第一审民事案件在受理范围上的分工权限。在性质上，专门管辖属于事项管辖，是指将某些特别事项规定由某些法院专门受理和审判的制度。也有学者指出，我国专门法院管辖的事项并不都具有专门性，有的只不过是对特定区域内普通民事案件的集中管辖。故不能一概地将专门管辖等同于专门法院管辖。在此基础上，专门管辖指的是专门法院对涉及专门性的事项行使管辖权，是一种学理概括。而专属管辖则属于地域管辖的范畴，是指“法律规定某些特殊类型的案件只能由特定的法院管辖，其他法院无管辖权，当事人也不能协议变更管辖法院”。或者“这种管辖不能通过当事人协议或者无责问地对主诉辩论而变更，并且应当在权利争议的任何状态依职权注意之”。根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第34条，专属管辖具有排他性，且不适用一般地域管辖和特殊地域管辖的规定。从类型上来说，我国专属管辖大致可以分为两类：其一为依据诉讼客体的特征（典型如《民诉法》第34条规定的三类案件）确定的管辖；其二为性质上属于形成之诉的案件类型，典型如再审之诉、第三人撤销之诉、案外人异议之诉、许可执行之诉等，这些案件应根据法律、司法解释的规定由特定法院专属管辖。就第三人撤销之诉而言，其只能由作出生效裁判、调解书的原审法院受理，其他法院均无管辖权。这种排他性地专享管辖权的情形，与我国《民诉法》所规定的专属管辖制度的理念高度契合，可视为一种特殊的专属管辖。

综上，根据《民诉法解释》第283条、《消费公益诉讼解释》第3条，第一审非互联网消费民事公益诉讼案件的管辖权只能由侵权行为地或被告住所地的中级法院行使，此为某一省域内在级别管辖层面对第一审非互联网消费民事公益诉讼案件的首次权限分工；如高级法院视本院辖区的实际情况，在报请最高法院批准后，确定部分中级法院管辖第一审非互联网消费民事公益诉讼案件的，则得到确定的该部分中级法院相对于其他未得到确定的中级法院而言，排他性地拥有了管辖权，此为某一省域内在地域管辖层面对有权管辖第一审非互联网消费民事公益诉讼案件的中级法院进行的二次权限分工；如果高级法院未报请最高法院批准且对辖区内中级法院管辖第一审非互联网消费民事公益案件进行确定的，则只要属于“侵权行为地、被告住所地的中级法院”均有管辖权。

（二）跨区域管辖、集中管辖与专属管辖的制度功能

1.跨区域管辖的制度功能

随着经济和科技的快速发展，消费领域社会公共利益保护问题日益突出，地域限制逐渐成为司法公正的瓶颈。消费民事公益诉讼案件的跨区域管辖，意味着法院在受理案件时不再受地域限制，可以受理其他行政区域内的案件。这为克服地方保护主义提供了有效的解决方案。

在行政法视域之下，“区域府际合作治理是克服行政区行政的缺陷，解决跨域公共问题和公共物品得不到治理和提供等问题，实现区域协调发展的一种重要途径；是一种政府主导、多元参与，以实现区域治理主体‘双赢’或‘多赢’为直接目的，以实现区域公共利益、增进全民福祉为最终目的的区域利益协调机制。”消费民事公益诉讼案件的跨区域管辖实现了司法权与消费民事争议案件的相对分离，能够较为有效地规避地方保护主义带来的不利影响，从而保证案件裁判的公平、公正，保障当事人的合法权益。不仅如此，跨区域管辖还有助于克服部门主义的弊病，加强区域之间的沟通与交流，更好地整合、利用稀缺的司法资源，提高法院在疑难、复杂法律问题方面的应对能力，提供全域无缝隙的公共法律服务，实现社会公共利益的整体优化。

2.集中管辖的制度功能

（1）从诉讼效益的角度来讲，集中管辖具有节约司法资源的功能。“诉讼效益指在诉讼程序中当事人的开支，有关国家机关的人力与物质耗费与通过审判所实现的当事人的权益、社会公平、社会正义实现之间的比例关系。”即便不考虑《民诉法解释》所规定的一般侵权案件的管辖法院多达三类或八类的情形，因产品、服务质量不合格而引发的消费民事公益诉讼案件，至少也有三个有权管辖法院，任何时候只要同一案件由两个以上的法院同时受理，就会造成司法资源的浪费。对消费民事公益诉讼案件实行集中管辖无疑避免了重复诉讼、多头诉讼，避免司法资源的浪费。

（2）集中管辖有助于提高法官的审判水平。消费民事公益诉讼案件涉及面广、影响范围大、专业性强，案件审判结果的影响辐射全国，可谓牵一发而动全身。最高法院认为，应将消费民事公益诉讼案件集中到部分审判力量更强、司法资源更多的中级法院，这既是对部分中级法院审判能力的肯定，也对这部分中级法院中负责审理消费民事公益诉讼案件的法官提出了更高的要求。消费民事公益诉讼案件在事实查明、法律适用方面的难度较大，这对办案法官而言既是一种考验，也是一种机遇，有利于督促司法审判人员不断提升业务水平和职业素养，甚至有利于促进司法鉴定等业务的良性发展。“在消费民事公益诉讼中，经常会涉及对特定行业、特定技术进行试验，而这些技术参数、技术指标往往需要专业人士从专业角度进行解释、论证。而由此带来的结论性意见，则往往成为人民法院审理此类案件、作出裁判的主要依据。”

3.专属管辖的制度功能

“民事诉讼中的专属管辖制度主要是基于公益目的而设置的”。而“是否规定专属管辖，应当从公共利益出发，如果立法规定的专属管辖适用的范围过大或者过小都不符合专属管辖制度的本旨，或者会对当事人造成重大不公，或者不利于公共利益的保护”。此论断虽是针对民事私益诉讼中的专属管辖而言，同样适用于消费民事公益诉讼。有学者考察了大陆法系相关国家、地区的法律制度后指出，“设立部分案件的级别专属管辖恰恰可以更好地保障我国级别管辖的有效实施。”

鉴于我国法律、司法解释均未对基层法院受理第一审非互联网消费民事公益诉讼案件作出例外规定，故从理论上来说，目前只能由中级法院管辖。当高级法院确定由辖区内部分中级法院管辖第一审非互联网消费民事公益诉讼案件，则该部分中级法院就在事实上取得了特殊的专属管辖（即该部分中级法院除了可以管辖自己辖区内的第一审非互联网消费民事公益诉讼案件，还有权管辖本属于同一省域内其他中级法院辖区内的第一审非互联网消费民事公益诉讼案件），除非高级法院在确定由辖区内部分中级法院的管辖范围时，为了避免地方保护主义的负面影响而将原本属于该部分中级法院辖区内的第一审非互联网消费民事公益诉讼案件指定给其他中级法院作交叉管辖。换言之，如何确保得到高级法院确定而拥有第一审非互联网消费民事公益诉讼案件管辖权的中级法院正确行使权力，避免地方保护主义，同样值得研究。

四、消费民事公益诉讼案件跨区域集中专属管辖的实证考察与理论反思

（一）消费民事公益诉讼案件跨区域集中专属管辖的实证考察

如前所述，按照消费民事公益诉讼的被告住所地、侵权行为实施地、侵权结果发生地等要素是否跨越省一级的行政区域，可将跨区域集中专属管辖区分为省域内的跨区域集中专属管辖和超省域的集中专属管辖。在此，笔者分别以新疆法院审结的1起消费民事公益诉讼案件以及川渝两地的省一级消费者协会联合提起的1起消费民事公益诉讼案件为例加以说明。

案例1：在新疆维吾尔自治区人民检察院阿克苏分院（以下简称“阿克苏检院”）诉新和县美丽地方水果批发部（以下简称“水果批发部”）消费者权益保护民事公益诉讼一案中，阿克苏检院请求法院判令被告承担惩罚性赔偿金4000元，并在阿克苏日报上公开赔礼道歉。法院认为，水果批发部不能提供供货者的许可证和食品合格的证明文件，不能提供合法进货来源，亦未依法履行进货查验义务，销售金额为4000元，水果批发部购进、销售不合格香蕉的行为侵害了众多消费者身体健康，损害了社会公共利益，阿克苏检院在履行诉前公告程序后，没有法律规定的机关和组织提起诉讼，也没有相关消费者提起诉讼，其按照《食品安全法》第148条第2款的规定，请求水果批发部支付惩罚性赔偿金4000元，并不违反法律规定，应予以支持；由于水果批发部经营明知是不符合食品安全标准的食品，造成众多消费者身体健康受到侵害，对阿克苏检院主张水果批发部公开赔礼道歉的请求依法予以支持。

案例2：2022年10月，重庆消保委与四川消委联合起诉云阳县某副食店销售假冒白酒消费民事公益诉讼一案，在重庆市第二中级人民法院开庭，重庆市检察院第二分院对本案支持起诉。这是全国首例超省域的消费民事公益诉讼案件。庭理结束后，法官当庭宣判，判决胡某在新闻媒体上就其销售假冒注册商标的食品、侵犯消费社会公共利益的行为刊登书面道歉信、公开赔礼道歉；且胡某将以行为赔偿损失（即自判决书生效之日起两年内参加四次消费领域的公益活动，每次活动支付的经费不低于1万元）。本案探索了超省域消费社会公共利益受到侵害时的救济机制，明确了异地省一级消费者协会超省域提起且由异地中级法院管辖的消费民事公益诉讼案件办案机制，对于完善超省域的消费民事公益诉讼制度提供了一定的实证经验。

当某一案件超省域时，如何确定管辖法院，《民诉法》《民诉法解释》《消费公益诉讼解释》《检察公益诉讼解释》均未规定。有学者指出，“对于那些有证据表明诉讼成员范围将涉及多个省份的消费者侵权案件，原则上应由高级人民法院进行一审，最高人民法院仅审理在全国有重大影响且赔偿金额巨大的公益诉讼案件。”这一观点具有一定的超前性，思考方向值得肯定。不过，该观点并未明确消费侵权行为超出某一省域时如何确定管辖法院的问题，并不利于及时、有效地对社会公共利益提供司法救济。笔者认为，对于超省域的消费民事公益诉讼案件，可以根据民事诉讼案件管辖相关规定，由受理案件的法院协商确定；如协商不成的，可报最高法院根据《民诉法》指定由案涉省域内某一中级法院管辖第一审消费民事公益诉讼案件。

（二）消费民事公益诉讼案件跨区域集中专属管辖的理论反思

1.消费民事公益诉讼案件跨区域集中专属管辖的合法性依据不足

在传统民事诉讼管辖制度下，依据《民诉法》《民诉法解释》确定管辖法院即可。在我国消费侵权事件频发、消费民事公益诉讼审判形势日益严峻的背景下，消费审判司法体制——沿着“无消费案件审判专门机构——有必要设立专门审判组织——跨区域集中专属管辖”的逻辑理路、改革路径摸索前行。这种“只知其叶、不知其干”的做法无法有效应对消费类案件审判中刑事、民事和行政三重法律关系交织、司法专门化、跨区域等特殊程序、实体问题。

目前，我国大多数地方法院尚未全面推进消费类案件的跨区域集中专属管辖改革。为数不多的实践摸索虽有《全面深化改革决定》《全面依法治国决定》《四五改革纲要》等文件的宽泛授权，由各高级法院视其所在省份的具体情形，根据《民诉法解释》《消费公益诉讼解释》等的规定，在报经最高法院批准后自行制定规范性文件来确定由部分中级法院跨区域集中专属管辖第一审消费民事公益诉讼案件。必须指出，这种“以地方高级人民法院规范改变全国人民代表大会及其常委会出台的法律规定，其方式本身具有违背法治逻辑及要求的嫌疑。在正常的法治实践中，下位规范的生成至少需要某种上位法的解释空间，否则就是对效力等级规则的直接违反。实际上，现行各地高级人民法院的具体改革措施已经突破现行法律框架，实难将其归于‘于法有据’的范畴” 。根据2018年修订后的《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《新法院组织法》）第27条，中级法院设置消费类综合法庭或消费类综合业务机构有了明确的法律依据，为消费民事公益诉讼案件的跨区域集中专属管辖扫清了制度障碍。不过，目前除了《行政诉讼法》第18条第2款为行政案件的跨区域集中专属管辖提供了明确的法律依据，《刑诉法》《民诉法》均无跨区域集中专属管辖的立法规定，这就导致消费类案件的跨区域集中专属管辖面临着“于法无据”的问题。从新疆、川渝两地的做法来看，第一审消费民事公益诉讼案件的跨区域集中专属管辖虽表现为对地域管辖的变通，但实际上是对指定管辖规则内涵的“错位”理解与适用，即突破“一案一指定”的规则边界，将指定管辖扩大解释为“类案指定管辖”。这一做法无疑“违背了立法时仅将指定管辖定位于适用特殊情况、个别案件的本意”。从民事公益诉讼管辖制度的改革目的来看，适当地对指定管辖的文意作扩大理解与适用并非完全不可行。故“在指定管辖制度设计和运行的指导思想上，首先需要坚持程序法定原则，注意慎重启动和适用指定管辖”。

2.消费民事公益诉讼案件跨区域集中专属管辖的规则局限

消费民事公益诉讼跨区域集中专属管辖对于解决传统管辖制度下管辖标准不一、管辖主体多元、地域管辖局限以及组织机构不健全等问题有着积极作用。目前，尚处于探索中的我国消费民事公益诉讼跨区域集中专属管辖规则粗糙不堪，存在不少缺陷。

（1）法院内部暂未形成良好的分工体系。从改革试行的角度来说，各地法院基于自身实际情况积极探索消费类案件的跨区域集中专属管辖，所采用的方式哪怕存在瑕疵、所取得的成效哪怕还比较微弱，仍值得肯定。不过，在合法性依据不足且未得到解决，而传统的管辖规则仍居于基础性地位的情形下，大多数法院持观望态度，使得消费民事公益诉讼案件跨区域集中专属管辖的制度改革停滞不前，难以通过广泛的实践试点总结经验。在此背景下，如要再次改变消费类案件的管辖规则，极有可能会导致管辖制度的进一步混乱。

消费民事公益诉讼案件的跨区域集中专属管辖会导致管辖法院案件数量的激增，在同级别法院之间以及同一法院内部形成业务量的多寡不均，加剧人案矛盾。管辖法院受理的消费民事公益诉讼案件增加，必然会加重其工作负担，而原本有管辖权的法院则因未得到高级法院的确定而导致案源相应减少甚至急剧减少。对于获得管辖权的法院而言，案多人少将会引发如下一系列问题：其一，消费民事公益诉讼案件数量庞大且疑难、复杂，势必会造成案件审理周期过长，当事人的诉求得不到及时回应；其二，案多人少会影响法官办案的质量和效果，为了节省时间、提高工作效率，承办法官难以对案件进行精细化审理。以上问题，势必会影响管辖法院的公信力。因此，在消费民事公益诉讼跨区域集中专属管辖实践中，需要不断积累经验，探索合理的破解之策。总之，就目前我国的消费民事公益诉讼实践而言，由于缺乏统一、明晰的管辖规则，使得中级法院在管辖案件的时候面临着标准、尺度不一的问题，极易导致中级法院之间以及同一中级法院内部不同业务部门之间的工作量分配不均。

（2）消费民事公益诉讼案件实行跨区域集中专属管辖，不利于法院、适格起诉主体调查取证。首先，对于适格起诉主体而言，存在着案件线索来源不畅的问题。作为适格起诉主体的省一级消费者协会与各层级检察院无法及时了解、掌握各地区的消费民事公益诉讼案件线索；即便知晓案件线索，由于是异地办案，还需要耗费大量时间、精力去调查、核实。其次，办案难度不断加大。以检察院提起消费民事公益诉讼为例，与跨区域集中专属管辖法院对应的同级检察机关，必须跨区域对案件进行调查核实，无形中增加了工作难度，提高了工作成本。因此，如何面对、解决异地诉讼加重检察机关的工作负担这一问题，值得思考。

（3）跨区域集中专属管辖有违便利当事人诉讼原则。便利当事人行使诉讼权利是我国民事诉讼立法一以贯之的指导思想和原则。在案件的管辖方面，便利当事人诉讼意味着应尽可能地将管辖法院确定为与当事人住所地、义务履行地、与争议标的有联系的法院。然而，对于当事人来说，消费民事公益诉讼案件的跨区域集中管辖很多时候并无便利性可言：如果当事人的住所地距离跨区域集中管辖的法院路程较远时，无疑会增加该当事人参加诉讼的经济成本、时间成本，势必会与“便利当事人诉讼原则”相悖。由于诉讼成本的增加，当事人往往会陷入两难的境地，在追求司法公正与节约诉讼成本之间进行权衡利弊，难免会出现懈怠诉讼或者畏惧诉讼的心理而选择息事宁人。不仅如此，跨区域集中专属管辖还会削弱当事人的诉权：由于跨区域集中专属管辖法院的排他性、唯一性，适格起诉主体只能向该法院提起诉讼，而被告即便不方便异地诉讼、不愿意异地诉讼，为了避免承担由此可能导致的不利后果而不得不参加诉讼。总之，消费民事公益诉讼案件的跨区域集中管辖在一定程度上有违便利当事人诉讼原则，无法从根本上保障案涉当事人的合法权益。

五、消费民事公益诉讼案件管辖规则及其配套机制的完善构想

（一）细化跨区域集中专属管辖规则

由于《消费公益诉讼解释》第3条第2款仅笼统地规定高级法院在得到最高法院的批准之后，有权根据本辖区的实际情况确定由部分中级法院集中管辖第一审非互联网消费民事公益诉讼案件，但未提及高级法院确定的标准；不仅如此，当高级法院确定由部分中级法院管辖之后，是否可随形势变化而适时作出调整（譬如，将案件转交基层法院审理）并不清晰。如前所述，《新疆跨区域集中管辖通知》并未明确说明由三家中级法院管辖新疆第一审消费民事公益诉讼案件的确定标准，相关法院在进行案件移送时更未提及。此种做法极容易造成司法运行机制的混乱，难以让当事人和公众信服。

笔者认为，有必要参照环境民事公益诉讼案件要么以水域分布为标准、要么以生态状况为标准的做法，由各高级法院根据《消费公益诉讼解释》第3条第2款进行细化规定，明确部分中级法院管辖第一审消费民事公益诉讼案件的标准、资质、优势以及范围，在维护司法公正和司法权威之间保持平衡。具体来说，高级法院确定由部分中级法院受理第一审消费民事公益诉讼案件时，应遵循民事管辖制度的基本规定和法理，并以这部分中级法院拥有稳定的审判团队、丰富的审判经验为前提。虽然在确定部分中级法院的名单时，系由高级法院进行的，但却须以最高法院的批准为前提，故可得出部分中级法院对第一审消费民事公益诉讼案件的管辖权在本质上属于法定管辖的结论。同时，鉴于我国暂无相关法律、司法解释就中级法院可将其受理的第一审消费民事公益诉讼案件转由基层法院审理的特别规定，故实践中中级法院基于“便于案件审理”等的考量而进行的管辖权转移，均应视为违法。由于消费民事公益诉讼的适格起诉主体并非消费者，不能与经营者签订协议以确定甚至规避管辖。同时，为了克服跨区域集中专属管辖给当事人尤其是适格起诉主体造成的不便，有必要将被告住所地中级法院管辖改造为适格起诉主体的住所地中级法院管辖，以更好地发挥消费民事公益诉讼制度在维护消费社会公共利益与保障经营者合法权益之间的平衡作用。

（二）完善分工体系，提升业务能力，构建案件沟通、协调机制

司法是现代社会治理的重要环节。作为国家的审判机关，法院在国家治理体系中不仅承担着运用审判权解决矛盾纠纷的重担，还扮演着维护法律权威、进行权力监督的重要角色。这就要求法院必须迎难而上，积极面对司法改革中的各种疑难杂症，及时完善法院内部管理机制、奖惩机制。

首先，面对消费民事公益诉讼案件跨区域集中专属管辖带来的案多人少问题，可以从法院内部机构设置和人员调配方面入手，调整不同业务部门的人员占比。在内部机构设置暂无可能的背景下，鉴于各个部门的工作负担不尽相同甚至存在较大差异的现状，可对不同业务部门的人员分配比例适时地进行调整，将具备特定专技能力、学科知识的人分派到对应岗位上以发挥其专业优势，在提升工作效率、提高办案正确性的同时，满足当事人对于诉讼公正的需求。譬如，就立案庭（诉讼服务中心）工作人员的配备而言，需要适时补充娴熟于管辖规则、具有丰富立案工作经验的业务骨干。

其次，提高审判人员的职业素养和专业素养。消费民事公益诉讼案件涉及范围广、人数众多、社会影响大，这就要求拥有管辖权的法院应当培育并确保审判团队的稳定性，并采取各种可能的措施、办法丰富办案人员的审判经验。只有审判人员具备过硬的业务素质，才能保证审判组织的专业化，在提高办案效率的同时保证裁判结果的公平公正。

最后，针对跨区域案件建立常态的案件沟通、协调机制。消费民事公益诉讼案件的跨区域集中专属管辖，必然会造成案件信息在时空上的延滞。建立常态、高效的案件沟通、协调机制，有助于跨区域的异地法院之间破除信息差，推动跨区域消费民事公益诉讼案件审判、执行工作的顺利开展。

（三）强化法院、检察院的调查取证权

调查取证是查明、认定案件事实的必要前提。因此，有必要加强跨区域集中专属管辖法院以及作为适格起诉主体的省一级以上的消费者协会、各层级检察院的调查取证权，保证法院和适格起诉主体在跨区域调查、收集证据方面的合法性和执行力。为此，除了需要巩固司法解释已明确的法院、检察院调查取证权，还要采取措施保证法院、检察院调查取证权的顺利行使。譬如，当有义务协助调查取证的单位和个人实施了妨碍行为时，可考虑适用《民诉法》有关妨碍民事诉讼行为的强制措施，对行为人施以惩戒；情节严重构成犯罪的还应依法追究其刑事责任，以增强法律的震慑力，保障消费民事公益诉讼案件在起诉、审理、裁判、执行等方面的工作得以依法推进。

（四）加大在线诉讼的比例，减轻诉讼负担，提升服务质量

我国已进入“互联网+”时代，线上服务在提高办事效率的同时，也为人民群众提供了便利。进行消费民事公益诉讼跨区域集中专属管辖规则设计时，应当充分考虑当事人到异地法院进行诉讼的成本支出、难易程度。有学者提出，在生态环境保护案件中构建“异地受理＋巡回审理”模式，有助于降低当事人的诉讼成本。消费民事公益诉讼案件与环境民事公益诉讼案件具有同质性，都具有复杂性、专业性、特殊性等特点，在跨区域集中专属管辖模式中都存在着加重当事人诉讼负担的问题，可考虑加大在线诉讼（包括但不限于线上立案、线上开庭、线上送达等方式）的比例，在降低当事人诉讼成本的同时，树立司法服务意识，采取各种办法提升线上服务质量。

结语

“管辖是诉讼的基础，司法权的运用是通过管辖权确认来获得其合法性的。”消费民事公益诉讼案件涉及成千上万消费者的利益，相关立法在制度设计上应综合利弊，以达到司法公正的目的。在当下，法律、司法解释虽为消费民事公益诉讼案件跨区域集中专属管辖提供了可能性，但纵观全国，真正实行跨区域集中专属管辖的案件却少之又少。著名法学家庞德曾言“法律的生命在于它的实行”；霍姆斯也说“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”。可见，法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施，法律在制定出来后实施前只是一种书本上的法律，只有在实施过程中，才会暴露出其本身存在的缺陷，这就需要司法工作人员以及相关学者及时根据司法经验、司法实践对法条的不足之处加以完善。“不同的司法解释出于不同的政策考量，对《民事诉讼法》关于侵权纠纷诉讼的特殊地域管辖作了不同的细化……受诉法院出于减轻案件负担、提高结案率等目的，作出较为随意甚至任性的裁定。这给法院管辖带来了极大的不确定性，引发管辖争议，导致投机主义泛滥和程序频繁‘空转’。面向未来，最高人民法院应当考虑统合侵权纠纷诉讼的特殊地域管辖，以明确的规则增加程序的安定性。”

随着我国经济社会的快速发展，消费民事公益诉讼案件呈现出不断增长之态，体现了涉案范围广、受害者人数众多等特点，跨省域内的行政区划甚至超省域的消费侵权案件大幅增加，跨区域集中专属管辖模式应运而生。跨区域集中专属管辖模式的运用，对于第一审非互联网消费民事公益诉讼案件的审理有着必要性、可行性。法院裁判标准不一、案多人少矛盾突出、调查取证难度大、当事人诉讼成本高，均是实行跨区域集中专属管辖模式需要重点解决的问题。为此，亟需完善法院内部分工机制，完善跨区域集中专属管辖消费民事公益诉讼案件调查取证制度，完善线上服务、创新诉讼服务方式，细化跨区域集中专属管辖的规则，以体现消费民事公益诉讼保障社会公共利益的司法功能。具体来说，对第一审非互联网消费民事公益诉讼案件的跨区域管辖规则方面可作如下完善：原则上，第一审非互联网消费民事公益诉讼案件均应由中级法院管辖，若被告与该中级法院同级，则可由该中级法院的上一级法院（即省高级法院）另行指定辖区内的其他中级法院审理；若辖区内多个中级法院都有管辖权的，则由高级法院指定某个中级法院审理；若多个有管辖权的中级法院均受理了针对同一被告提起的消费民事公益诉讼案件的，则后受理的中级法院应将案件移送给先受理的中级法院管辖。

为了从源头上解决中级法院管辖第一审非互联网消费民事公益诉讼案件所引发的诸多问题，建议再次修改《民诉法》时在第二章中增加一条：“因国家利益、社会公共利益纠纷提起的诉讼，由受到侵害的国家利益、社会公共利益所在地的人民法院管辖。”同时，把《民诉法》第19条所规定的中级法院管辖的第一审民事案件第1项即“（一）重大涉外案件”修改为“（一）重大涉外案件和公益诉讼案件”；或者将该条第3项即“（三）最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件”予以细化，不再保留“口袋条款”，将消费民事公益诉讼案件和环境民事公益诉讼案件，海事、海商案件，除专利行政案件外的其他专利纠纷案件，著作权纠纷案件，重大的涉港澳台案件，证券虚假陈述民事赔偿案件和垄断民事纠纷等案件一并列举出来。

因篇幅限制，已省略注释及参考文献。

引注：傅贤国：《消费民事公益诉讼案件 跨区域集中专属管辖规则阐释》，载《河北法学》2025年第9期，第19页-38页。