作者简介:冯玉军，男，甘肃白银人，中国人民大学习近平法治思想研究中心主任、法学院教授，博士生导师，研究方向：法学理论、立法学、宗教法治；李依明，女，河北石家庄人，中国人民大学法学院2022级博士研究生，研究方向：法学理论、立法学。
摘要:健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，健全完善科学高效的立法协调机制，是增强立法系统性、整体性、协同性、时效性，提高立法质量的重要途径。在研究立法协调的内涵和外延、揭示人大的立法协调主要职能和重点工作、透彻分析立法协调面临的挑战和问题的基础上，提出健全立法协调的理念原则，即遵循坚持党领导立法，坚持“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”，坚持人民主体地位，坚持改革和立法的辩证统一等理念原则。立法协调要明确人大法工委是立法协调的枢纽机关，形成立法协调的规范化工作路径、职责分工，优化夯实立法协调的内容与形式，建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，运用人工智能和大数据方法量化调优。
关键词:立法协调；理论探析；机制方法；健全完善
当前我国的立法供给格局实现了从有法可依到科学立法、从形成法律体系到建设法治体系的重要转变，但也出现立法领域愈来愈宽、立法需求愈来愈大、立法任务愈来愈重、审议节奏愈来愈快的现象和挑战。而要增强立法系统性、整体性、协同性、时效性，以良法促进发展、保障善治，一个十分重要的现实途径是优化立法职权配置，健全立法协调机制。2014年2月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议的讲话中，就对立法协调提出重要要求：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”他特别强调要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序……”。在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的新形势下，党的二十届三中全会提出“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”“统筹立改废释纂”等深化立法领域改革的任务要求和决策部署，进一步凸显出健全科学高效的立法协调机制的必要性和紧迫性。但学界对此主题几乎没有任何研究，本文即在辨析立法协调概念的基础上，揭示人大立法的协调职能和现实挑战，提出健全立法协调的理念原则和思路途径。
一、立法协调的涵义辨析和现实挑战
（一）立法协调的含义
立法追求创制良善之法的过程，很大程度上，就是一个协调立法关系和规则冲突的过程。“应当承认,现代立法实际上就是不同利益群体互相博弈的结果,这种利益博弈,是实现民主政治的有效途径,也使民主制度更加富于生气。”为了防止人们不希望的结果发生，在面对特定的现实及利益相关者的意图时，立法者需要进行大量协调，这样的协调既是对复杂的外部环境的响应，也是处理规则冲突的一部分。综观立法过程的各个阶段，都有大量的协调工作要做，而正式立法阶段的协调尤为重要，因为这个阶段是凸显矛盾和解决矛盾的决定性阶段，立法者总是试图通过法律手段来协调社会中存在的各种利害关系和对立冲突，对规则进行精心修改，以便更积极、更有效率地实现社会福利和社会正义等公共目的。
外国议会在涉及立法事项时，也有繁杂的协调博弈程序，从立项到提案、从听证到表决的所有过程，都要在公众、利益集团、议员、委员会里进行大量的组织协调和沟通。在西方国家，利益集团的存在并对政治进程施加影响是一种十分普遍的现象。它参与政治过程的方式主要有介入选举过程，影响选举结果；介入立法过程，影响立法。
和西方资产阶级国家公然进行的院外“游说”以及压力集团干预政治不同，本文所论立法协调是中国特色社会主义立法工作的专有概念，是在党领导下充分发挥国家权力机关立法主导作用的专门工作。一部法案从立项、起草、调研，到审议、修改、表决通过乃至后续实施等多个环节,都需要各相关方面的共同参与和配合,也不可避免地会受到各方面利益的影响。这种影响有时是一致的，有时是不一致的；有时是单方的，有时是多方的；有时是正面的，有时是负面的，但都需要在立法中综合平衡、求同存异、达成共识，最终解决立法中出现的矛盾或分歧问题。最终的立法结果，是要在充分发扬民主、广泛听取意见、深刻把握规律的基础上，切实解决矛盾和问题，既不能回避矛盾、绕道问题，也不能议而不决、决而不行。
据此，我们认为，立法协调是指立法机关在立法过程中，在创制、修改、废止、解释、编纂、清理法律文件时，就法案所涉及的权利—义务、权力—责任、激励—惩罚配置等重要问题，召集有关国家机关或组织、区域、个人进行探讨、协调、会商，达成共识并做出决定的活动，它是立法机关组织立法活动的一部分。立法协调因立法而产生，为立法服务，既发生于全部的立法事项之中，又伴随着立法前、立法中、立法后的完整过程。
基于立法发展的形势需要，我国立法机构近年来也越来越重视立法协调，并就加强立法协调提出了明确要求，形成了有关制度规范。2020年3月，十三届全国人大常委会委员长栗战书在强化公共卫生法治保障立法修法座谈会上强调，“要建立立法修法协调机制，成立工作专班，全面梳理有关法律实施情况，特别是这次疫情防控中暴露出来的问题以及各方面提出的意见建议，明确具体任务、责任和时间，有序推进立法工作”。国家还在有关重点领域提出和形成了协调机制，如中宣部、中政委、全国人大办公厅、司法部联合印发《关于建立社会主义核心价值观入法入规协调机制的意见（试行）》；安徽、河北、浙江、湖北、徐州等许多省市先后出台了加强地方立法协调的意见，对地方立法协调工作予以规范。这些都对健全我国科学高效的立法协调机制发挥了重要引领、指导和推动作用。事实证明，立法协调作为立法工作的重要组成部分，在把握利益诉求、疏通利益表达、实现利益平衡，推进立法科学化、民主化，提高立法质量等方面，都是不可或缺的。
（二）立法协调的外延
根据我国“一元两级多层次”的立法体制与立法过程的复杂性，可对立法协调进行多维度划分。如上级立法机关对下级的纵向立法协调；立法机关对互不隶属的多个参与立法的机关或组织的横向协调；同一立法机关对立法前中后不同阶段的过程协调；各级党委或立法机关对立法规划计划、立法项目、立法工作机制的协调等。再如因区分不同的立法主体而产生的人大立法协调、政府立法协调、监察立法协调和地方立法协调等等。以下采取综合视角，对狭义和广义两种立法协调分别界说。
狭义的立法协调。是指人大及其常委会（包括专门委员会和常委会工作机构）在召集统筹立法过程中进行沟通、协调、会商、指导，达成共识并作出决定的活动。协调方式是通过委员会进行沟通性、商谈性、说服性的工作，在不同意见中作出平衡取舍，而不是通过对抗性、冲突性的方式来解决问题。协调作用表现在实体和程序两个方面，前者为化解矛盾而进行的对话、沟通、协调活动，后者是通过程序重置或资源调配以达成立法成果。
狭义的立法协调，又分为两类协调：一是组织协调，即“机关内部协调”，是指国家立法机关内部（如全国人大与常委会、常委会与专门委员会、专门委员会与法工委等）的工作协调。以上主体在立法中各自职责范围、参与程度和参与时间等有所不同，为避免因为信息不对称而造成立法冲突或程序混乱的情况，由此加强组织协调、相互通报信息、及时沟通反馈。这种立法机关内部组织协调的法律依据如：《全国人民代表大会组织法》第25条对全国人大常委会的委员长会议指导和协调各专门委员会的日常工作的规定；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称为《地方组织法》）第54条规定的主任会议指导和协调专门委员会的日常工作等。二是规范协调，是指为实现立法用语规范化、标准化、精确化而进行的体系融贯、部类归属、法律名称、法律结构、条文表述、语词标点等方面的协调，大体相当于全国人大法工委立法语言规范化专家咨询委员会的工作职责或《立法技术规范》所涉及的范围，系最表层和形式化的立法协调。
广义的立法协调。是指各类立法参与主体就立法项目及相关问题，同国家机关、企事业单位、区域、个人进行沟通、协调、会商、指导，达成共识并作出决定的活动。
广义的立法协调就是在狭义的立法协调之外，又包括以下四类协调活动：一是行政机关在立法中的协调。依照《立法法》规定，国务院与省级政府、设区的市政府，分别有权制定行政法规和地方政府规章，有权依法向国家权力机关提出立法议案。政府尤其是其法制工作机构所开展的与立法相关的组织协调工作，属于其职责范围。从某种意义上说，这些工作与人大主导立法并不矛盾，作为国家权力机关的执行机关，政府的组织协调也是人大立法协调的有机组成部分。二是部际协调。也即“机关外部协调”，是指党的领导机关（党中央、中央军委、中央全面依法治国委员会、中宣部等）、国家机关（国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院等）参与的立法协调。近年来，随着各种立法需求和立法数量激增，全国人大及其常委会立法、政府立法和地方立法开展了越来越多的部际协调工作。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了对基层政府、上下级政府的协调。根据《深化党和国家机构改革方案》，2018年3月，中央全面依法治国委员会成立，其定位是“中共中央决策议事协调机构”，负责全面依法治国顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。委员会下设包括立法协调等四个协调小组，负责研究科学立法、严格执法、公正司法、全民守法方面的重大问题，通过顶层设计和规划、检查指导、宣传教育、资源协调、考核问责等方式对中央和地方的依法治国工作进行领导，确保中央全面依法治国的决策部署在地方得到有效落实。充分体现了立法协调在我国法治建设中的重要地位和重大意义。三是区际协调，也即“区域性立法协调”，是指不同行政区域立法机关之间的立法协调。《立法法》和《地方组织法》均对区域协同立法作了规定。实践案例如2024年由沪苏浙两省一市人大常委会联合颁布的《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》（从以前的“分别立法、共同行动”转变为“共同立法、共同行动”）；2020年京津冀三地人大常委会采取“分别立法、共同行动”方式进行的机动车和非道路移动机械排放污染防治立法协同等等。四是备案审查协调，即全国人大常委会及其法工委对法规、司法解释等规范性文件中的合宪性、合法性、适当性等问题开展的监督审查活动和衔接联动机制，其外延等同于规范性文件的备案审查工作。
上述广狭差异的立法协调样态，不可能像切蛋糕一样被完全分开，实践中的工作协调往往笼而统之，以期产生综合效果。
二、人大立法的协调职能和现实挑战
按照《立法法》的规定，立法组织协调的主体是全国人大及其常委会。赵乐际委员长在十四届全国人大三次会议第二次全体会议上作的全国人大常委会工作报告中指出：“发挥人大在立法工作中的主导作用。认真做好确定项目、牵头起草、组织协调、审议把关等立法各环节工作，在党中央领导下与有关方面形成立法工作合力。”由此可见，组织协调是人大在立法中发挥主导作用的总体性原则，也是概括性的方式。这其中，各级人大法工委又是人大立法协调的枢纽机关，专门委员会在2015年后也有了部分立法工作协调的职责。故有必要深入分析人大立法协调的职能演变、重点工作及现实挑战，借以把握当前我国立法协调的现状和问题。
（一）人大立法协调的职能演变
全国人大及其常委会特别是全国人大法工委和专门委员会的立法协调职能有一个发展变化的过程，大体以2015年《立法法》第一次修正为界，分为前后两个阶段。省和设区的市人大及其常委会（含法工委和专门委员会）的立法协调亦可作参考。
《立法法》修改前，专门委员会的基本职能当中没有“协调”职责。1982年宪法规定全国人大增设专门委员会，在全国人大及其常委会领导下，负责研究、审议和拟订包括法律案在内的有关议案，并且有权提出属于全国人大或人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案。在全国人大会议期间，专门委员会主要管两件事：一是管议案，对有关国家机关和代表联名提出的议案进行研究、审议，或者拟定有关的议案；二是管质询案，审议对国务院及各部、委员会和“两高”提出的质询案。在全国人大会议闭会期间，专门委员会开展的经常性工作，主要是研究、审议和拟定有关议案，协助人大常委会开展立法和监督工作。专门委员会审定后，向大会主席团或者人大常委会提出审议结果报告，由大会主席团体提请审议决定或者由人大常委会审议决定。
《立法法》修改前，立法“协调”是官方确立的法工委五大职能之一，但主要限于人大机关内部的“组织协调”。法工委是全国人大常委会的工作机构，没有直接向全国人大或人大常委会提出法律案的权力，但它可以接受人大常委会安排的任务，进行有关法律案的研究、拟订工作，并在法律案的起草、审议过程中，同有关方面联系协商。2007年2月，全国人大常委会召开的全国人大机关立法工作通报会，通报了立法工作体制调整的工作部署，正式确认在职能和机构部分调整后，法工委将负责统筹立法工作全过程，履行规划、组织、协调、指导、服务等五项职能。其中，规划是指负责拟定立法规划、立法计划；组织是指负责整个立法工作的组织工作；协调是指负责立法工作部门之间的协调；指导是指要在统一国家法制、统一立法技术规范上履行指导职责；服务是指为全国人大常委会、全国人大各专门委员会的立法工作提供服务。
《立法法（2015年修正）》在第51条增加了“全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”的规定。全国人大及其常委会的立法活动，从酝酿确定立法项目、起草法律草案、提出法律议案，到审议和表决，涉及全国人大及其常委会之外的提议案机关及其起草法律的部门，以及全国人大及其常委会内部的专门委员会、工作机构等组织，具体到法律草案的内容，又涉及错综复杂的问题，因此，加强立法组织协调十分重要。2015年《立法法》的修改，显著强化了人大法工委和专门委员会的相关职能，多数工作均需要通过协调来完成；《立法法（2015年修正）》在第52条为人大法工委独自新增了职能：负责编制立法规划和拟订年度立法计划，并按照全国人民代表大会常务委员会的要求，督促立法规划和年度立法计划的落实。至此，“立法工作协调”已成为人大法工委开展立法工作的主要抓手。2023年《立法法》又对这一条进行了修正，增加了“专项立法计划”这一形式，细化了立法项目确定的依据，在原有基础上强调了加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法的要求（《立法法（2023修正）》第56条）。
根据对现行《立法法（2023年修正）》的梳理，两个机构都有的新职能包括：进行立法调研（第19条）；提前参与有关方面的法律草案起草工作，组织起草综合性、全局性、基础性的重要法律草案（第57条）；组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估，评估情况应当向常务委员会报告（第67条）；对报送备案的规范性文件进行主动审查（第111条）；向制定机关提出审查意见、研究意见，制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止（第112条）；将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开（113条）。
另外，有关领导人还对立法工作者提出要求，希望他们在工作中“要发挥法学功底扎实、立法技术娴熟的特长，充实各领域、各方面专业知识，认真研究落实常委会组成人员、专门委员会组成人员的审议意见，做好调研、起草、协调、修改、核校等各项基础性工作，提供高水平服务保障。”
（二）人大立法协调的重点工作
按照立法流程的时间轴梳理，人大的立法协调大致包括如下工作：
1.编制、落实立法规划计划和确定立法项目阶段的工作协调
2015年修改后的《立法法》增加规定，全国人大常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。这是全国人大常委会从源头上对立法实行主导的重要方式。通过立法规划、立法计划等方式主导立法，目的是从立法项目、立法进度以及决策的科学性等方面主导立法进程。《立法法（2023修正）》第56条规定的“编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，按照加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法的要求，确定立法项目”正是出于这方面的考虑。
2007年2月全国人大机关立法工作通报会正式确立了由人大法工委统筹立法规划的原则。2015年《立法法》的修正，正式将人大法工委定为立法规划、计划编制落实的责任主体和实际执行者。从前端工作看，人大法工委需依照法律规定和全国人大的具体议事规则，从形式和内容两方面对法律提案的合法性、合理性、可行性，特别是重要性、紧迫性进行研断（包括与各提案机关的反复沟通协调），最终区分出“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”三类立法项目。《立法法（2023修正）》以此作为人大及其常委会推进立法工作的基础，立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布（第56条）。在这里，人大法工委实际充当了立法资源配置的初始判断者角色。从后端工作来看，人大法工委按照人大常委会的要求，须定期对立法规划、计划及立法项目落实情况进行评估总结，发现问题症结、协调改进工作，督促立法规划计划和立法项目有序展开。
2.立法调研、征求意见及法案评估阶段的工作协调
立法调研是实现民主立法的重要途径，也是征求人大代表和相关单位、公民意见的形式之一。人大法工委和专门委员会按照主题和具体事项开展有针对性的立法调研，协调把握立法时机、内容和形式体例。关于法律案征求意见，《立法法（2023修正）》第二章第三节详细规定了人大法工委、专门委员会通过多种形式听取人大代表、常委以及有关部门、组织、专家意见的规范要求。而无论是“搭台子”“支场子”调研讨论，还是对收集到的意见建议的处理反馈等，必然涉及积极有效的工作协调，这其实也是人大法工委、专门委员会的工作常态。近年来，拟提请常务委员会会议审议通过的法律案，在宪法和法律委员会提出审议结果报告前，人大法工委可以进行“立法前评估”，即《立法法（2023修正）》第42条规定的“对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由宪法和法律委员会在审议结果报告中予以说明。”
3.提前参与和组织起草阶段的工作协调
法案的起草状况对正式通过的法律的质量有着巨大影响，草案中体现出的利益博弈与协调的结果，为之后正式通过的草案文本奠定了基础和方向。长期以来，通过立法保护和实现不当部门利益是一直未能克服的问题。克服立法中的不当部门利益问题，需要从法律草案的起草开始。由于人大及其常委会是人民利益的代表机关，在立法活动中处于相对主导的地位，《立法法（2023修正）》第57条规定了全国人大有关的法工委和专门委员会应当提前参与有关方面（国务院、国家监察委员会、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院等）的法律草案起草工作。提前参与法律草案的起草，不仅有利于克服不当部门利益问题，也有利于了解法律草案所要解决的主要问题与存在的主要矛盾分歧，加强组织协调，保证立法程序的顺利衔接，从多方面发挥人大主导作用。该条款规定“综合性、全局性、基础性的重要法律草案”可以由人大法工委和专门委员会组织起草。对于专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。综合性、全局性、基础性的重要法律，常常是与全体人民权利自由以及国家的整体性利益、全局性利益、长远性利益密切相关的重要基本法律，应当由全国人民代表大会制定。由全国人大的法工委和专门委员会组织起草这些重要法律，有利于保证这些法律草案的内容从开始就最大限度地反映人民意愿，体现国家的整体性、全局性、长远性利益，充分发挥人大在法律制定中的主导作用。诚然，在提前参与相关方面法案起草和组织起草重要法律的过程中，需要研究党和国家的各项政策、法律法规，研究国外做法，比较规范异同、协调各方利益，听取利益相关方、社会公众和专家的意见，人大法工委和专门委员会都必然要倾注大量心血，承担巨大的组织协调成本。
4.立法后评估和普法阶段的工作协调
《立法法（2023修正）》第67条规定了人大法工委和专门委员会可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行“立法后评估”。具体而言，需构建立法后评估的动态机制，依托专题会议、专家咨询、公众听证及意见征询等多元化路径，对立法实施后的社会影响、功能成效、规范漏洞等核心要素展开系统化评估与多维度解析。其目标在于识别潜在问题、优化制度设计、规范操作流程，最终实现立法体系的科学化与实效性，促进立法质量的提高。在此过程中，需要听取、接纳和吸收公众与专家的相关意见。立法实践中，法工委还要深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见（第70条）；加强立法宣传工作，通过多种形式发布立法信息、介绍情况、回应关切（第71条）；研究法律问题；拟定法律清理的意见；联合有关部委出台规范性文件等等；这就需要大量开展协调各方、细致入微地沟通工作。
5.备案审查阶段的工作协调
《立法法（2023修正）》中明确了法工委在法规备案审查中的重要地位和一定的自主性：由宪法和法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议（第112条）；按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开（第113条）。可以说，在备案审查活动中，法工委既要在待审查的法律文本上付出一定的精力，对内与有关的专门委员会、常务委员会工作机构进行联合审查，又要承担对外向各机关、组织和公众进行反馈等事宜。此外，各备案审查主体之间的相互协调沟通也非常重要。沈春耀主任自第十二届全国人大（2017年）以来，每年都会向人大常委会报告当年的备案审查工作情况，他提出要建立和完善“备案审查衔接联动机制”，到2021年，对“备案审查衔接联动机制”的要求已经非常具体，该机制也成为备案审查的重要制度保障。
（三）立法协调的现实挑战
国家和地方的立法协调的挑战不同，以下侧重对地方立法协调中遭遇的问题加以分析：
第一，从“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”立法工作格局角度看，虽然围绕加强党对立法工作的领导，通过党内法规、《立法法》等的修改与完善，已基本形成了较为完善的组织与制度体系；但在立法实践中，有的地方仍存在党委书记或者党委常委就能决定制定、延缓或中止制定某件地方性法规、地方政府规章的现象。而基于其特定身份和特殊地位，党的领导干部显然会对立法工作的启动和主旨方向产生重大影响。地方立法还存在对党政机关和领导干部、权威人士提出的意见比较重视，尽量采纳，而对社会公众的意见研究采纳不够认真的情况。
第二，从立法选题、事项和法律规范内容角度看，地方立法协调时将更大精力放在对标对表上位法和党的最新政策依据方面，全盘照抄上位法或同位法，而相对轻视把好法律规范内容关，缺乏对现实存在的问题和难点的调研以及深度分析。同等条件下，地方立法不抵触被视为高压线，但“不重复、有特色、可操作”以及“高效益”则是可有可无、无伤大雅的。
第三，从立法过程的角度看，重协调过程，轻协调结果。有的立法事项从起草部门到政府，从政府到人大，从人大专门委员会到法制委员会等各个环节、各个层面反复协调、重复协调，长期议而不决，造成高昂成本。又如立法听证作为公众立法参与的一种形式，其组织成本高，过于注重外在形式和新闻效果，但听证意见的落实率低，事倍功半。对于争议大、分歧多，实践中又急需定位的事项，立法时容易避重就轻、回避矛盾、搁置问题。
第四，从立法公开的角度看，长期以来，我国人大、政府和地方立法工作都具有某种“鸭子凫水”的特征，虽然内部各项立法工作一直在进行，但对外缺乏透明度，尤其是对本应以适当方式向社会公开的立法焦点问题，如果不公开的话，势必会侵害公民的知情权，影响公众的立法参与。
三、健全立法协调的理念原则
只有形成健全完善的立法协调机制，才能有针对性地开展立法协调，进而在法律规范、法律制度和法律体系层面呈现出系统性和协调性，最终实现多元利益的平衡。沈春耀主任在第十三届全国人大常委会第十七次会议的发言中提出要“建立立法修法协调机制”，确保对立法修法工作的顺利进行，及时了解相关立法任务推进情况，研究解决立法中的问题和分歧等，实现法律条文之间、法律法规之间以及法律制度之间的协调。就其整体意思看，这个机制的建立和运行不仅需要人大法制委（法工委）积极作为，也对政府立法部门在衔接、协调、组织、落实及审核等方面的工作提出了相关要求。
以习近平法治思想为指导，立法协调应遵循以下理念原则：
第一，坚持党领导立法，是健全立法协调的政治保证。核心就要加强党领导立法的组织体系建设。一是加强党组建设和领导。2019年，中共中央印发《中国共产党党组工作条例》，规定县级以上人大常委会一般应当设立党组；省级以上人大的专门委员会，经批准可以设立分党组。因此，在全国人大常委会设立党组，在全国人大各专门委员会设立分党组，在立法中担负“把方向、管大局、保落实”的重要职责。各级党政主要负责人要对法治建设重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办，并在立法工作协调中贯彻落实之。二是以党内规范性文件的形式明确党对立法工作领导的体制机制。2016年2月，中共中央印发《关于加强党领导立法工作的意见》，全面拓展了1991年《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》规定的党的领导事项和范围，即有立法权的地方党委要领导本地区立法工作，从而为新时代更好地把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各方面提供了坚实基础和基本遵循。三是发挥中央全面依法治国委员会的作用，加强党中央对全面依法治国的集中统一领导。
第二，坚持“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”，是健全立法协调的重点任务。党的十九届四中全会决议提出构建科学立法工作格局，不断提高立法质量和效率，为我们扎实做好新时代立法工作提供了遵循。其一，要加强“党委领导”的制度体系建设，包括：（1）加强和完善党对立法规划和重大立法事项的审核、批准制度；（2）加强和完善重要立法事项的请示汇报制度；（3）健全和完善党领导立法工作的党内规范制度；（4）加强党对立法工作的组织领导和督导落实制度；（5）加强党组建设和领导，党组议事、决策应当坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，重大决策应当充分协商，实行科学决策、民主决策、依法决策。这其中的多个环节都包含着协调工作。其二，要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，应从如下几方面着手：（1）国家立法和人大监督是人民代表大会制度这一根本政治制度的重要职能。明确全国人大作为最高立法机关的专属立法权，充分发挥全国人民代表大会及其常委会的立法职能，健全法律位阶监督体系，确保宪法权威统领下的规范层级秩序，保证国家法制统一；（2）明确不同立法主体的立法权力边界，协调处理好人大立法和行政立法、监察立法、地方立法之间的关系，以全国人大及其常委会为中心展开有效的宪法和法律监督，保证行政立法、监察立法和地方立法与宪法法律的统一，从体制机制和工作程序上有效防止局部利益的法律化。其三，充分发挥人大专门委员会和常务委员会工作机构在立法运作程序中的地位和作用。其四，加强人大主导立法的平台保障和人才队伍建设。总之，要在党委领导、人大主导的基础上，正确处理立法工作和行政决策、监察工作、司法工作等各方面的关系，促进国家法律法规互联互动，实现国家法律法规衔接协调，才能充分体现立法工作协调的绩效。
第三，坚持人民主体地位，从现实国情出发，是健全立法协调的核心价值和现实依托。习近平总书记指出:“我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位，也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。”坚持人民主体地位，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程，使法律充分体现人民意志，应该成为法工委和立法实务工作者的核心价值追求。习近平总书记还强调:“我们有我们的历史文化，有我们的体制机制，有我们的国情，我们的国家治理有其他国家不可比拟的特殊性和复杂性，也有我们自己长期积累的经验和优势，不能妄自菲薄，也不能数典忘祖。”我们应该从国情和实际出发，把握我国立法的历史传承和发展道路，把握立法的现实要求，推进立法工作协调。比如，我国地域辽阔，河流众多，对于“一河（湖）一法”的流域立法路径，可以增加流域立法的协调机制，甚至出台一部综合性流域立法，来适度统一流域立法的指导理念、基本原则、基本制度等。
第四，坚持改革和法治相统一，总结立法规律和实践经验，是健全立法协调的方法特色。中国的立法都是改革背景下和改革进程中的立法，这是当代中国的立法同西方国家立法的一个重大区别。立法与改革天然具有内在的张力。二者相辅相成、相伴而生，是“破”与“立”、“变”与“定”的辩证统一。
作为国家治理体系的重要组成部分，立法活动的本质在于将具备稳定性与定型化特征的社会关系纳入规范框架，其制度功能体现为对既有秩序的确认与固化；与之相对，改革的实践导向则聚焦于突破既有的制度均衡，通过调整生产关系与上层建筑中的结构性要素实现制度迭代。纵观人类政治文明演进史，从商鞅变法到戊戌维新，历次重大制度革新实践均印证了立法赋权与改革破局之间的辩证统一关系。我国改革开放的实践也表明，法治的实现离不开改革的推动，改革的深化也必然要求法治的保障。1998年，李鹏同志在九届全国人大常委会第一次会议上说：“改革有一个不断深化的过程，改革的难点也是立法的难点。这就要求在立法中把握好一个恰当的‘度’。”近年来我国的立法工作实践，逐步形成五个方面的经验做法：一是对于深化改革需要制定的法律法规，及时制定；二是对于实践经验尚不充分，需要先行先试、探索积累的事项，依法作出授权决定;三是对于不适应改革发展要求的现行法律规定，及时进行修改完善或者依法予以废止;四是对于相关改革决策已经明确、需要多部法律作出相应修改的事项，可以采取“打包”修法方式一并处理；五是对于需要分步推进的制度创新举措，可以采取“决定＋立法”“决定＋修法”等方式，先依法作出有关法律问题的决定，再及时部署和推进相关立法修法工作。
需要特别强调的是，立法协调的最终目的是要作出选择、形成共识、达成一致意见，因此在立法协调的工作中，必须坚守“解决问题、达成共识”这个出发点和落脚点，不能重形式而轻实质，不能只注重新闻效益而忽视了实际的落实；也不能“为协调而协调”，只协调表面的、容易协调的问题，对于相对困难的或影响更为长远的问题就长时间搁置。
四、健全立法协调的思路和途径
基于前文对立法协调涵义的理论辨析、人大立法协调职能的现实挑战剖析以及健全立法协调理念原则的系统论证，本部分将聚焦立法协调机制的具体完善路径，从确立工作方针、优化工作路径、夯实内容形式、拓宽参与渠道以及创新技术方法等维度展开。通过提出具有操作性的制度方案和系统性的机制创新解决立法实践中的协调难题，强化法律供给的协同性与实效性，为构建科学完备的中国特色社会主义法律体系提供坚实的实践支撑。
第一，确立人大及其常委会总管立法、人大法工委主责协调的工作方针。人大法工委的工作职责经历了从简到繁，由粗到细的转变。1979年2月23日，第五届全国人大常委会第六次会议决定设立法工委的目的是“协助常务委员会加强法制工作”，后来其职责任务逐渐增加，被表述为：在全国人大常委会领导下开展有关法律案的起草、修改、研究及审议服务工作，全面承担常委会立法工作的规划、组织、协调、指导和服务职能，对报送备案的行政法规、地方性法规和司法解释进行合法性审查，承办宪法实施监督具体工作，为全国人大及其常委会行使国家立法权提供服务保障、当好参谋助手。具体职责多达13项。如前所述，法工委要制定立法规划计划，开展立法起草，承担法规、司法解释的备案审查工作，还要做好全国人大和常委会审议法律草案的服务工作，指导和处理省市人大与国家机关有关部门的立法问询，还要开展相关人大和立法理论研究，在2015年《立法法》修改后成为各级人大立法协调的枢纽机关和主责机关。事实上，面对着立法需求日益旺盛、利益协调日益复杂、各类立法供不应求的挑战，法工委的协调工作长期处于任务重、节奏快、超负荷、高强度的状态中。
需要说明的是，法工委是立法协调的主责单位，并不意味着立法协调的实现只需完善和落实人大法工委的职能。立法机关自身的统筹固然重要，政府作为法律制度的主要执行者、实施者，也是法律制度设计是否合适的重要检验者、评价者，是衔接立法与执法的重要一环，也是立法协调中的重要依托和保障。政府承担着参与人大立法和依法制定行政法规与政府规章的职责任务。政府的各部门和机构之间不应该是孤立运作的，而是应该通过“整体性治理目标”协调政府的各种职能，以更有效地处理公众最关心的问题。人大与政府在立法中应做好协同工作，实现双方立法工作机构之间、领导人员和工作人员之间的定期沟通交流，立法前对项目立项和相关重大问题的共同协商，以及立法后对成效的共同评估等等。要发挥政府的实践理性，系统构建政府参与立法的协同机制，通过强化政府在制度创新中的经验提炼功能，提升立法的实证基础；依托政府的信息中枢优势与资源整合功能，确保立法设计的科学性与可行性；依法行使法规草案起草权，实现立法资源供给的专业化与规范化；建立执法评估与制度调适衔接机制，通过法的实施效果反馈持续为优化法律体系提供依据。
第二，科学研判立法协调的工作路径、职责分工、注意事项，建立高效的立法协调机制。法工委立法工作协调的要点在于：其一，按照《立法法》规定的权限及受委员长会议委托，在创制、修改、废止、解释、编纂、清理法律文件及进行备案审查时，负有平衡利益关系、解决具体问题、听取和吸纳企事业单位、社会组织、人民团体、各领域专家及公众意见的协调责任。其二，按照《立法法》规定的权限及受委员长会议委托，在起草法律案、编订立法规划计划、开展立法调研时，负有沟通内外关系，实现立法预期目的的协调责任。其三，“统筹立改废释纂”等多种立法形式，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性，负有完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的监督责任。其四，围绕“搭好平台、促进协调、搞好服务”的目标，优化下设机构设置和人员配备，使之更好承担起立法协调工作；对列入立法规划的重点项目，应当构建专项协调机制，由立法工作专班全程介入争议调处，通过制度化的协商促进利益衡平与价值共识；对经充分论证仍存在重大分歧的事项，应依法定程序提出立法决策意见，报党委进行立法决策，防止立法久拖不决。其五，形成立法工作协调路径图，对各国家机关、省市立法机关、全国人大及其常委会下设机关以及基层立法联系点、专家学者、社会公众参与立法的时点、方式、预期效果进行合理安排与评估。
第三，围绕科学、民主、依法立法的原则，优化夯实立法协调的内容与形式。中国作为实行单一制国家结构形式的社会主义国家，其治理场域兼具领土面积和人口总量上的超大规模性与经济和文化领域上的显著区域异质性。这种多维治理情境要求立法者在建构法律规范体系时，要充分考量制度供给的层级适配性与弹性兼容机制，从国家整体利益出发，构建多元主体参与的立法建议征集机制，推进听证程序的规范化与便民化改革，确保公众意见征询机制能运行良好且切实有效。与此同时，优化立法职权配置，“健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。”“使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系”“使每一项立法都符合宪法规定和精神、反映人民意愿、得到人民拥护”。
第四，建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，扩大专家学者参与立法的有效途径。主要途径包括：一是参与立法计划项目论证。立法机关围绕立法计划项目论证，邀请有关专家学者参加。其中涉及重大利益调整的立法计划项目，可以建立委托机制，遴选高等院校及研究机构专家组建跨学科评估委员会，针对特定立法事项开展系统性审查，对相关立法事实和可能涉及的法理问题展开论证，提出论证报告。二是参与法规起草、审议和修改工作。立法机关在起草法规草案、审议法规草案以及对法规草案进行修改的过程中，可以邀请专家学者参加立法调研，通过书面征求意见、召开座谈会、论证会等多种形式，征求专家学者的意见。对涉及专业性较强的问题，可以召开专家学者专题论证会，听取有关专家学者意见；可以委托有关专家学者对相关问题进行专题论证，提出专题论证报告。对法规草案有关问题存在重大分歧意见或者涉及利益关系重大调整，需要集中听取专家学者意见的，可以依照有关规定邀请专家学者参加听证会听取意见。三是参与立法评估活动。立法机关对准备提请常委会表决通过的法规草案进行评估时，要吸收有关专家学者参与，充分听取专家学者的意见；对审议中存在重大分歧意见或者涉及利益关系重大调整的，还可以委托专家团队进行独立评估、提出评估报告。对法规进行立法后评估时，对专业性较强的问题应当邀请该专业领域的专家学者参与。另外，法工委和专门委员会可以委托大学、科研机构组织专家学者对特定地方性法规进行立法后评估，提出评估报告。四是以课题组形式参与立法工作。对综合性、全局性、基础性的地方立法项目，可以邀请相关专家学者组成课题组，参与该项目的调研、起草、修改以及论证、评估等工作。专家课题组参与立法项目工作结束后，要提交立法报告。五是对立法课题进行研究。立法机关可以同有关学术团体合作，利用学术团体的科研平台，广泛吸引专家学者进行立法的理论和实务研究。对立法有重要参考价值的，以专报等形式报送立法机关。六是法工委和专门委员会固定联系专家学者，邀请其协助清理法规，参与立法调研、起草、审议、修改，参与专门委员会组织的有关监督工作。只有实现专家学者与社会公众在立法协调中的广泛参与，才能使得智库作用得到充分发挥。第三方评估制度的完善，评估报告及报告采纳情况向社会的公开，基层立法联系点的建设、完善以及对公民意见的及时反馈等，都有利于调动社会公众参与积极性，提高立法参与质量。
第五，形成以立法协调为核心，面向法治调研的立法需求充分收集、立法意见精准识别、立法规划科学制定、立法资源合理配置的技术方法。基于法经济学的研究，立法活动可以被视为一种积极的资源配置行为，包括宪法法律、立法主体及其行为、立法决策机制在内的整个立法体制与社会公众之间构成了一个立法市场，国家权力机关制定和生产法律的行为是法律供给，而社会公众对法律的支付意愿与支付能力是法律需求，将它们连接在一起的是立法程序和监督规则。通过法律的成本效益分析和高效的立法工作协调，把握立法时机和立法方式，因势利导地顺应社会主体谋求最大利益的动机，促使其朝着有利于共同富裕和治理现代化的方向流动，可以优化立法资源配置，降低立法成本，促进立法目的高效益实现。习近平总书记在中央政治局第九次集体学习时指出，“人工智能是引领这一轮科技革命和产业变革的战略性技术，具有溢出带动性很强的‘头雁’效应。”针对当前立法诉求多元分化与民意基础异质化的治理挑战，应通过系统化机制优化立法规划的科学性。可依托现代信息技术对海量立法需求进行数据甄别与可靠性验证，建立结构化立法诉求数据库。通过整合法学研究机构与实务部门的专业智识，构建涵盖制度适应性、社会效益成本、政策窗口契合度及实施条件成熟性等多维度的评估体系。在立法优先级判定中，宜采用民意结构化分析框架，结合专家论证机制对立法议程进行动态调适，最终形成兼顾公共理性与专业判断的立法规划动态优化模型。
余论
新时代立法，深入贯彻落实习近平法治思想关于立法协调的重要论述，既要保证以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的系统性、整体性、融贯性，又要注重立法规划计划的前瞻性、全局性、集成性，还要增强人大立法、政府立法、监察立法、地方立法的统一性、协同性、可行性，更要实现各级各类立法协调的衔接性、耦合性、时效性，确保优质高效立法。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：冯玉军、李依明：《立法协调的理论探析及其机制完善》，载《河北法学》2025年第9期，第2页-18页。
