作者简介：叶肖华，男，浙江温州人，浙江工商大学法学院教授，博士生导师，研究方向：刑事诉讼法学；王税，女，河北秦皇岛人，浙江工商大学法学院博士研究生，研究方向：刑事诉讼法学。
摘要：“挂案”与“积案”“冷案”同源，是长期存在于我国侦查实践之中，困扰刑事司法实务的经典难题。“挂案”之本质在于侦查进程的违法停滞，主要包括证据不足型、违法立案型、消极侦查型等类型。撤销案件和移送起诉是清理“挂案”的常用途径，但由于侦查资源有限、规范依据不足，“挂案”往往既无法侦破，也无法撤销。对此应当打破“重实体、轻程序”的传统思路，健全立案、撤案审查和监督机制，设置一般侦查期限，构建多元证据标准体系，推动实现“挂案”的长效治理。
关键词：侦查“挂案”；立案审查；撤案监督；侦查期限；证据标准
一、问题的提出：侦查实践中的“挂案”现象
实践中，公安机关对于经过一段时间侦查仍不能顺利侦破的疑难刑事案件，视案件的严重程度，通常会采取两种不同的方式予以处置：一种是“不破不休”。对于一些重大或者特别重大的刑事案件，公安机关往往会持续侦查，案件不破，专案组不撤销。另一种是“挂案待侦”。对于一般性的刑事案件或者经过数月甚至一年以上侦查，仍不见起色的重大案件，公安机关通常会选择中止侦查，将案件暂时“挂起来”，等待时机来临时再行侦破，此即通常所说的侦查“挂案”现象。最高人民检察院检察长应勇指出，“有的案件久侦不结、久诉不结、久审不结，长期‘挂案’，违反程序公正要求，严重影响了公众对公平正义的感受”。如何在追寻司法正义的同时预防和减少“挂案”现象，成为亟待解决和深思的重要问题，而这也正是本文的研究动机所在。
根据侦查停滞的原因不同，“挂案”大体可以分为以下三种类型。一是证据不足型“挂案”。通常情况下，刑事诉讼程序一旦启动，侦查机关只能依法作出三种程序选择：侦查终结并移送审查起诉、撤销案件和继续侦查。然而在侦查实践中，可能因存在缺乏加强侦查认识的证据材料、侦查线索中断等情形，既无法证真，也无法证伪，只能“挂案”继续侦查直至破案。例如，在“朱令案”中，由于“相关场所没有监控设施”“犯罪痕迹物证灭失”“未获取认定犯罪嫌疑人的直接证据”等原因，侦查程序难以有效推进，至今仍处于“挂案”状态。
二是不当立案型。立案制度作为一项有中国特色的刑事诉讼法律制度，有着严格的制度标准，在案件识别、程序分流和刑事强制措施控制等方面具有重要意义，不仅有利于打击犯罪，而且能够防止侦查行为的任意启动，过滤刑事案件，屏蔽不当追诉，减少侦查活动对公民基本权利的侵害，优化资源配置，提升诉讼效率。但不可否认的是，当前我国刑事立案监督机制尚不健全，刑事立案违法现象依然普遍，是导致侦查实践“挂案”问题频发的一个现实因素。在我国刑事诉讼法律体系中，关于刑事立案条件的表述主要有两种：一种是“发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人”；另一种是“有犯罪事实需要追究刑事责任”。二者表面上是对客观事实的限定，实则暗含了主观价值判断的因素。在对犯罪信息缺乏了解、证据十分稀缺的立案前审查程序中，仅依靠少量线索材料判断犯罪事实是否存在、是否需要追责并非易事，当通过现有证据线索难以确认犯罪事实是否存在时，立案与否则主要取决于侦查人员的主观裁量。如果侦查机关对于案件的事实和性质判断有误，对原本不应当立案的案件错误立案，那么立案后该案将成为“死案”，必将面临证据不足、无法侦查终结的问题。例如“温某某合同诈骗立案监督案”中，甲公司和乙公司、丙公司因工程款支付问题发生纠纷，公安机关对案件性质的判断存在错误，将原本属于民事诉讼的合同纠纷以合同诈骗罪立案侦查。在立案侦查后长达8年的时间里，公安机关未能查清犯罪嫌疑人在签订合同时是否具有虚构事实或者隐瞒真相的行为和非法占有对方财物的目的，并且既未传唤犯罪嫌疑人，也未采取刑事强制措施，使案件长期处于“挂案”的状态，严重影响被侦查对象的合法权益。
三是消极侦查型。侦查机关的消极侦查既有主观上的“不愿”，客观上的“不能”，也有疏忽大意的因素。司法实践中，部分侦查人员企图包庇犯罪嫌疑人或是故意利用刑事手段干预民事经济纠纷，违法立案或立案后压案不查、怠于履职，未及时开展侦查、取证工作，放任案件久拖不决，直至诉讼时效届满。还有的侦查人员玩忽职守，遗忘、遗失相关证据材料，影响案件侦破进程。其实从侦查资源的有限性来看，侦查机关对于非优先案件“抓大放小”实属无奈之举。在“命案必破”“限期破案”的刑事政策压力下，侦查资源必然会向命案、绑架等重大案件倾斜，而对于盗窃、危险驾驶等数量庞大、紧迫性较低的案件，往往只能“挂案待侦”。然而，一旦消极侦查、长期“挂案”成为公众普遍接受的客观现实，侦查资源不足、案件优先性不足往往会演变为办案人员不作为的借口，极易滋生搭便车式偷懒或权力寻租等问题。
对于侦查“挂案”，既有研究主要围绕两个思路来展开：一是从程序的视角，健全立案监督、侦查中止、侦查撤案等程序事项，间接实现“挂案”的预防和清理；二是从实体的视角，补充和完善冷案、积案、陈年旧案等特殊案件的证据规则，实现侦查程序的有效推进。但无论是完善侦查程序，还是健全证据规则，均是从间接的角度减少“挂案”现象的发生，而非直面“挂案”问题本身。如今，最高检组织开展的清理行动将“挂案”这一坚冰再度拉回公众视野，为“挂案”问题的解决提供了新的契机。不过，运动式的清理，虽然能够在短期内有效集中和整合资源，却难以保证治理效果的持续产出。基于此，本文将从“挂案”的本体出发，梳理实践中“挂案”清理的既有路径及面临的障碍，剖析“挂案”现象产生的根源，综合考量域外国家预防侦查“挂案”现象的制度经验，提出在本土语境下侦查“挂案”的预防和清理建议，以期能对侦查程序的运转有所裨益。
二、“挂案”清理的现实困境
“侦查程序一经启动，犯罪嫌疑人的权利和自由就可能受到剥夺、限制或影响。”及时清理“挂案”、终止无限期的追诉，是贯彻罪疑从无原则、落实人权保障理念的必然要求。理论上，“挂案”可以分为不当立案型、证据不足型和消极侦查型三种，而上述类型“挂案”的应对途径无外乎有三：继续侦查、撤销案件、移送审查起诉。其中，继续侦查是侦查程序的正当延伸，并非一种试图迅速将案件移出侦查程序的手段，与当前“挂案”清理的理念相异，因而不在本文的讨论范围内。
（一）“挂案”清理标准不明
如何认定“挂案”是司法实务中“挂案”清理工作面临的一大难题。“挂案”一词最早出现于1996年最高检印发的《关于检察机关侦查工作贯彻刑诉法若干问题的意见》之中，该司法解释将“挂案”与“撤案”相并列，并未对“挂案”这一做法明确作出贬义性评价。时隔二十余载，2021年中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》再次提及“挂案”问题，却是将“挂案”与“应当立案而不立案”“不应当立案而立案”等情形并列，纳入应当纠正的违法情形，司法者对于“挂案”态度的转变，其用意不言而喻。然而实务中，“挂案”的内涵及认定标准尚未统一，如何有效应对“挂案”现象，仍然是一个待解的难题。
“挂案”并非新生事物，而是刑事诉讼各阶段均可能出现的一种程序停滞现象。有研究显示，我国刑事诉讼程序中，“挂案”的分布呈现出“两头多中间少”、侦查阶段多于审判阶段的V型不对称分布样态，侦查阶段“挂案”现象所占比重最高，成因也最为复杂。在社会经济高速发展的背景下，受限于刑侦技术迭代滞后的客观现实，我国刑事案件破案率持续维持在30%—40%左右，虽与全球多数国家的基准水平基本吻合，但仍意味着每年有超过六成案件未能实现侦破闭环，逐渐累积成为新的“挂案”。当前政策性文件中所提到的“挂案”清理主要是对违法的侦查停滞现象的治理，近五年来，检察机关会同公安机关积极开展侦查“挂案”专项清理行动，共督促办结1.2万件，取得了阶段性的成果，但至今未形成统一的“挂案”认定及清理标准，各地区对于“挂案”的把握不一。有的案件悬而未决长达4年，有的仅立案5个月即纳入了待清理“挂案”的范围。有些地区出台专门工作方案对立案三年以上未结案件进行清理，有些地区重点清理解除强制措施后超过一年没有依法处理的涉企案件，还有省份针对“挂案”的常态化清理出台地方司法文件，重点围绕立案后两年内以及解除强制措施一年内未移送审查起诉的案件开展“挂案”清理。
对于“挂案”的内涵，理论界主要有以下三种观点。第一种观点从诉讼进程的角度，认为“挂案”即长期立而不侦、侦而不决的案件。第二种观点考虑到刑事诉讼进程由执法、司法机关推动，将“挂案”定义为公检法三机关在内部已经确定不再积极进行程序推进或仅在形式上应付了事的案件。第三种观点从“挂案”成因的角度，将“挂案”类比于“谜案”“冷案”，将其理解为受制于当时的主客观条件难以侦破，陷入侦查僵局而被搁置的案件。前述对于“挂案”内涵的理解，侧重于对“挂案”某一特征的描述，所形成的定义虽然较为直观，但却难以准确运用于司法实践。如究竟被搁置多久未能侦破的案件属于“挂案”？如何评判公安机关推进诉讼程序的积极性？“挂案”有哪些类型？具体应当如何处置等问题均亟需明确。
（二）撤销案件的规范依据不足
撤销案件作为侦查程序法定结案方式之一，是我国司法实务中常用的“挂案”清理途径。根据《刑事诉讼法》第163条的规定，侦查机关在案件侦办期间，经审查确认被调查对象缺乏刑事责任成立要件的，须依法终止侦查程序并作出撤案裁定。对此，实践中普遍将“不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任”的规定解释为客观上不存在犯罪事实、犯罪事实并非被追诉人所为以及《刑事诉讼法》第16条规定的不追究刑事责任的情形。然而问题在于，如何处理经过一段时间侦查后，仍然证据不足的“挂案”。出于监督和制约侦查权行使的考量，立法赋予了检察机关在证据不足的情况下改变刑事诉讼程序走向的终局性权力，而未对侦查机关疑罪案件的撤案权作出明确规定。“证据不足”是案件停留于侦查阶段成为“挂案”的普遍表征，无论是立案环节存在瑕疵还是侦查人员消极侦查的案件，之所以未能进入下一个诉讼环节，均是因为未能收集到充分的有罪或无罪证据。即使立案时间已久，由于缺乏处置证据不足案件的规范依据，侦查机关只能选择继续“挂案”。其实早在1989年《关于办理流窜犯罪案件一些问题的意见的通知》“如有个别犯罪事实难以查清的，暂不认定”的规定中，“罪疑从挂”的合法性已经得到认可，“无论是案件事实存疑、程序法事实存疑抑或法律适用上存疑，侦查机关都不得因案件存疑终结侦查”。2017年《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》仅对经济犯罪和职务犯罪案件的侦查办案期限和撤案条件作出了限定，适用范围十分有限。对于一般的刑事案件，侦查机关无权因为案件存疑、有罪证据不充分而作出撤案处理。如果穷尽现有侦查线索仍无充分的证据证明犯罪嫌疑人实施了犯罪，也不能排除犯罪嫌疑的，实践中部分侦查机关选择将羁押变更为取保候审等较为轻缓的强制措施，待刑事强制措施期限届满后，作出解除刑事强制措施的决定，以此替代侦查终结，继续“挂案”。
从域外制度经验来看，通过立法赋予侦查机关独立的撤案权是英美法系等采取检警分立模式国家的普遍做法，以避免刑事诉讼程序因证据不足等客观原因而停滞不前。例如在英国，轻微刑事案件中，警察可以在警察局或案发当场签发处罚令，作出告诫、训诫或者附条件缓诉警告，产生终止刑事追诉程序之实质效力，从而使当事人免于起诉。美国警察机关对于案件是否具有侦查的必要性，能否适用搜查、扣押、逮捕等侦查手段，以及应否移送起诉拥有独立的裁量权，不受检察官指挥。不过，虽然这种模式在预防积案形成方面功效显著，但仍然因缺少权力制约机制而存在一定的警察滥权风险，难以确保警察合法和恰当地执法。对于不予移送检察机关的案件，被害人往往只能通过私人起诉的方式寻求救济。因而对于我国而言，探索侦查阶段的“挂案”清理和预防，不仅需要扩大侦查机关的撤案裁量权，同时还需要健全相应的撤案监督机制，强化撤案的内部制约和事后制约。
（三）移送起诉的接续流转功能不彰
在社会主要矛盾转型、司法体制改革不断推进的制度语境下，社会公众对案件质量有了更高的需求，不仅希望实体结果公正、诉讼程序合法，而且期待案件流转的诉讼过程便捷高效，相关诉讼权利能够得到充分保障。侦查结案后，公安机关负责将起诉意见书连同案卷材料、证据一并移送检察机关审查决定，因而理论上，移送审查起诉是推进诉讼程序、避免案件长期停滞于侦查阶段的一种有效途径。然而在司法实践中，即使突破侦查结案标准，将案件移送审查起诉，也可能在程序回转后陷入停滞。
对于证据尚未达到确实、充分，特别是有罪证据优于无罪证据，既未达到结案标准，难以证明不应对被追诉人进行刑事追责，也不存在依法不应当追究刑事责任的情形时，部分侦查机关为了规避立案后撤案对绩效考核的影响，转移撤销案件可能带来的被害人压力，或是避免超期羁押，往往选择先将案件终结，直接或在调整起诉意见书的罪名后移送检察机关，由检察机关在审查后作出起诉、退回补充侦查或作出证据不足不起诉的决定。虽然根据《刑事诉讼法》第175条规定，如果经过两次补充侦查后，因为证据灭失无法补充等原因仍然不符合起诉条件的，检察机关应当依法作出不起诉决定，终止刑事诉讼程序。但在实践中，侦查机关可能在补侦期间届满后未及时重报，或虽然及时移送但被检察机关以未获取足够证据为由拒绝接收，致使案件在退回补侦后“一去不返”，甚至被“挂案”达数十年之久。
其实纵观域外立法例，不乏由检察机关掌握侦查出口，以避免侦查机关案件积压的做法。例如在法国，司法警察受检察机关指挥，负责正式侦查前的初步调查活动，办案行动一经终结，应当及时向检察机关报送案件材料，由检察机关决定是否将被调查的事项诉至预审庭。如果预审庭认为不符合犯罪构成要件的，或者犯罪行为人仍未查明，或者指控受审查人的证据不充分，则宣告无必要继续进行程序。据统计，“检察机关一年处理的案件中，约有70%的案件因罪犯不明、情况不明而未起诉。其中，因为情况不明而撤销的案件约占检察机关不起诉案件中的15%。”在德国，警察机关被视为检察机关的延伸机构，无权独立开展侦查活动。检察官作为侦查程序的主导者，有义务在获悉行为人的罪行后即刻开始侦查，并可以对警察作出“强制性指示”。当侦查结果达到法定公诉标准时，检察机关应当提起公诉，否则应当停止追诉程序。如果案件久侦未结或者因证据灭失等原因难以查证清楚，则检察官或侦查法官有权裁定停止追诉。
但就我国司法背景而言，通过移送审查起诉实现有效的“挂案”清理仍然面临一定的制度阻碍。其一，侦检衔接与制衡机制尚不完备。现行的法律法规虽然限定了补充侦查的期限，但并未明确退回补侦后超期未移送起诉的后果，检察机关也只能依据《人民检察院刑事诉讼规则》（下文简称《高检规则》）要求公安机关出具未重新移送的理由，而无权对超期不移送审查起诉的做法进行有效制约。不仅如此，司法实践中，公、检出于转移办案压力、降低考核负担的考量，自发地开辟审查起诉阶段的第四条道路——撤回起诉程序，成为“挂案”滋生的“隐秘角落”。其二，检察机关指挥公安机关将疑难案件移送审查的制度基础不足。我国公安机关与检察机关自成系统，互相配合且互相制约，既非如大陆法系一般“检警一体”，也非严格意义上的检警分立国家。同时，我国以诉讼阶段论为理论基础来划分诉讼程序，侦查阶段与审查起诉阶段间必然存在清晰的界限，因而将尚未达到侦查结案标准的案件移送审查起诉、避免案件积压的做法，与我国的现行司法体制存在一定矛盾。
三、“挂案”清理困境的根源剖析
“挂案”现象积弊已久既有客观原因，也与程序衔接及流转机制的疏漏有关。公安机关作为刑事侦查的主要力量，同时承载着治安维稳等非侦查职能，基层派出所工作普遍面临着非警务类警情数量多、耗费警力多、引发信访多、分流事项少等“三多一少”问题，侦查资源日趋紧张。侦查资源的稀缺性决定了警力的投入必然因案件轻重、难易的不同而存在差别，由此引发部分案件的侦查拖延现象。此外，模糊的认定标准、缺失的侦查撤案及监督机制也是导致“挂案”清理难的主要制度因素。
（一）侦查终结标准的僵化
现行《刑事诉讼法》对于不同诉讼阶段设置了等高的证据标准，即侦查终结、提起公诉与审判定罪均要求达到“犯罪事实清楚、证据确实充分”的要求，只有这样，侦查人员才能终结侦查、移送起诉。对于这一立法设计，学界主要分为正反两派观点，持否定说的学者大多主张，人们对案件事实的认识随诉讼进程而逐步深入，设置统一的证据标准有违刑事诉讼认识的客观规律。持肯定说的学者则认为，各个诉讼阶段的认识主体并不相同，对案件事实的认识都是从零起点开始的，符合认识论的基本观点，而且将侦查终结、提起公诉与审判定罪证据标准同一化符合以审判为中心的司法改革要求，有助于保证诉讼效益，防止错诉、错判。其实，不论持肯定说还是否定说，在探讨侦查阶段应然的证据标准时，应当格外注意避免代入“上帝的视角”，即从理想状态下的定罪量刑结果角度设想刑事诉讼过程。尽管每个诉讼阶段的办案人员对于案件的认识都是从零开始，但据以认识和判断的信息基础并不相同，认识过程也是无法相提并论的。如果说案件在刑事诉讼程序中的流转是一场接力赛，那么三机关所扮演的并非“运动员式接力”，而是“先裁后跑式接力”，后一阶段的办案人员既要衔接配合，也要监督制约，刑事诉讼程序一旦开启，下一阶段办案人员将秉持不枉不纵的立场，排除矛盾和澄清疑点，力求实现真实。如此，即使案件存有一定疑问，未达到移送标准，仍然不能轻易退出侦查程序，这也是导致司法实践中“挂案”撤销难、移送难的重要原因。侦查实践中，即使陈年积案已经得到侦破，但由于卷宗材料丢失、重要证据缺失等证明链条缺损等原因，未达到移送审查起诉的证据条件，诉讼进程仍然无法得到有效推进。西方国家的刑事诉讼体系中，侦查终结与移送起诉阶段通常并无明确界限，提起诉讼的证据要求有“合理的根据”即可，具体案件能否进入公诉程序，由公诉人、预审法官以及大陪审团来决定。较之域外不同阶段设置不同证据标准的做法，我国侦查终结标准较高且相对僵化。
（二）侦查监督机制的疏漏
“我们之所以能够忍受一种不正义，唯一的正当理由也是需要用它来避免另一种更大的不正义”。长期以来，我国刑事诉讼中存在着“重实体、轻程序”的传统观念，侦查权的运行缺少完备的制约机制, 程序正义与实体正义得不到有效的保证。“程序的本质是限制恣意,严格的程序设置可以将侦查权的运行规制在合理的制度框架之内,避免侦查权的无序行使和恣意妄为。”程序正义是实体正义的前提和保障,对于侦查机关而言，不能只站在受害者的立场处理案件，而是在探寻客观真实的同时，保障犯罪嫌疑人的基本权利，积极开展侦查活动，及时终结侦查程序，减少久侦不结、疑罪从挂现象的发生。
立案监督是检察机关法律监督工作的重点内容。所谓立案监督，即针对立案程序开展的法律监督，包括对应当立案而不立案和不应当立案而立案两种情况的监督。长期以来，侦查机关“应当立案而不立案”现象是理论和实践关注的重点，而检察机关对于“不应当立案而立案”的撤案监督工作则具有明显的滞后性。一方面，规范效力层次较低。《刑事诉讼法》第113条仅规定了检察机关对于“应当立案而不立案”的监督，而未明确提及对于违法立案问题的处理方式。尽管最高人民检察院与公安部联合发布的规范性文件中明确了监督撤案的合法性，但由于缺乏法律层面的规范支撑，违法立案现象的监督工作未受到应有的重视。另一方面，检察机关缺乏独立的监督线索来源，难以全面、及时地开展监督。追求客观真实是我国刑事诉讼法的基本目标，在侦查过程中，发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件。司法实践中，撤案监督主要来源于被害人申请，如果当事人不申诉，检察机关很难通过提前介入、信息通报等方式获知违法立案情况，绝大多数案件只能等待案件进入审查逮捕、审查起诉程序后再交由检察机关审查。此外，证据不足的疑罪案件往往游走于侦查监督视野之外。对于证据未达到结案标准、停滞在侦查程序中的疑罪案件，侦查机关应否撤案、是否及时撤案、侦查行为有无违法、有无以罚代刑等等问题，检察机关均难以开展监督。
（三）侦查期限制度的缺位
我国《刑事诉讼法》未设置一般侦查期限，仅规定了2个月至最长7个月不等的侦查羁押期限制度，超过侦查羁押期限需要继续侦查的，则应转为非羁押性强制措施或解除刑事强制措施。对于未采取羁押性刑事强制措施的案件，立案到侦查终结的期间具有较大弹性，可以无限期地展开侦查。我国之所以未明确规定侦查期限，主要基于对诉讼文化以及现实需要的考量。刑事案件所需侦查期限难以通过人类理性准确预测，无最长期限限制的侦查规则契合了我国传统法文化中追求客观真实的诉讼目标，对侦破复杂、特殊的刑事案件具有内在优势，很多经年未破的积案往往得益于数十年如一日的侦查才成功告破。然而，无限期侦查制度的弊端也是显而易见的。侦查实践中，侦查行为难免遭遇种种主客观障碍。对于事实尚未查清、证据尚不充分的案件，侦查机关既无权作出撤案处理，也无权因为久侦未结而中止侦查，只能“罪疑从挂”，使案件长期处于未决、未结、未撤销的状态。
为避免公民的权利长期处于不安定的状态，部分国家和地区设置了侦查期限制度用以约束侦查权的行使。例如在意大利，除犯罪嫌疑人身份不明的案件外，检察官应当自明确被指控人之日起6个月内完成侦查程序并提交法庭审判，侦查程序最长一般不得超过18个月。侦查期限届满后如有客观原因或正当理由需要延长，检察官应当向法院提起申请，每次延长不得超过半年，无延长次数限制。对于侦查期限届满仍未侦查终结的疑案，检察官有义务自侦查最长期限届满后的3个月内提出公诉或者撤销案件的请求，否则将由驻上诉法院的检察长依职权强制启动上诉程序。在俄罗斯，“刑事案件的预先侦查，应当自刑事案件提起之日起2个月内完结”。案件复杂的，经侦查机关负责人批准可以进一步延长。侦查期限届满仍未能查清案件事实的，侦查员应当作出终止刑事追究的决定。《澳门刑事诉讼法》第258条规定,如有嫌犯被拘禁,检察院最迟须在6个月内终结侦查,而将之归档或提出控诉，对于特定犯罪可以延长至8个月；如未被拘禁，则最迟在8个月内终结侦查。
效率原则被誉为侦查工作的“黄金原则”。一方面，效率原则要求侦查机关及时采取侦查措施，收集犯罪证据，查清案件事实。犯罪嫌疑人往往在作案后迅速逃离犯罪现场，相关证据也可能会随着时间的推移而出现毁损或灭失，因而侦查机关需要在案发后及时而迅速展开侦查，避免“挂而不侦”现象的发生。另一方面，效率原则要求及时终结侦查，保障犯罪嫌疑人的合法权益。刑事诉讼中，正义价值和效率价值之间存在对立统一关系。我国犯罪基数较大，人案矛盾突出，个案所能配置的人力、物力、财力资源十分有限，如果一味追求实体正义的实现，开展无限期的侦查活动，可能导致侦查资源的空耗。并且对于犯罪嫌疑人来说，无论是否被羁押，无限期的侦查活动势必造成人身、财产权利的减损。侦查期限的设置可以督促侦查机关及时展开侦查活动，尽早确定犯罪嫌疑人是否需要被追究刑事责任，为“挂案”的认定和清理提供相对具体、明确的标准，预防和减少“挂案”现象的产生，对提高办案能动性和工作效率大有裨益。现阶段我国已经通过部门规章的形式限定了经济犯罪案件的侦查期限，在未来，设置一般侦查期限是刑事诉讼改革的应然方向。
四、“挂案”清理的困境纾解
“任何一项制度，决不是孤立存在的。各项制度间，必然是互相配合，形成一整套。否则那些制度各各分裂，决不会存在，也不能推行。”侦查“挂案”问题的解决不仅需要追根溯源，明晰“挂案”清理的基本理路，还需要对既有的侦查结构进行系统性的改革，完善侦查立案、撤案的适用条件及监督机制，探索设置侦查期限制度，以实现“挂案”现象的清理及预防。
（一）阶层论视角下的“挂案”廓清
如何判断停滞是否超出合理的限度至关重要。对此，可以借鉴犯罪论体系中的阶层理论，运用立体式、递进式的思路明确“挂案”的认定思路。“挂案”的认定可以分为形成事由和阻却事由两个阶层。在第一阶层中，“挂案”应当包含下列要素：一是诉讼进程停滞于侦查阶段，二是停滞时间超过法定期限。其中，诉讼进程的停滞既可能停滞于侦查结案前，如因案件难以侦破而长期处于侦查状态，也可能停滞于移送审查起诉后的补充侦查阶段，如侦查机关在检察机关退回补侦期限届满后未重新移送审查起诉。由于我国并未设置一般性的侦查期限，“挂案”停滞的时间标准并不固定。例如，在犯罪嫌疑人被羁押的情形下，超过侦查羁押期限仍未有效推进诉讼进程、变更刑事强制措施的，应视为“挂案”；而对于未采取强制措施的案件，侦查停滞的法定期限宜暂定为立案后的2年，逾期应当列为“挂案”清理范畴，及时作出撤案处理。
在特定情形下，侦查活动虽然超出了法定的侦查期限，但却不宜评价为“挂案”。在第二阶层中，“挂案”的阻却事由用以说明久侦不结行为的正当性，可以阻却“挂案”的违法性，主要包括以下两个方面：一是基于无法避免的客观原因导致案件侦查停滞。侦查活动所采取的是“由案到人”“由果溯因”的一种回溯性犯罪重构逻辑，证明过程必然带有相当大的难度。在数字时代，犯罪的流动性、智能性、隐蔽性更加突出，侦查所面临的问题也更为复杂。当穷尽侦查资源仍然侦查不能，致使案件侦查难以继续时，可以阻却“挂案”的成立。二是发现犯罪事实，但没有明确的犯罪嫌疑人，或者犯罪嫌疑人逃匿。近年来刑事侦查模式发生了一定变化，侦查重心由“口供”转变为重视客观证据的收集，但如果犯罪嫌疑人长期逃匿，势必会降低案件侦破效率，影响诉讼程序的有序进行。又或者在团伙作案、共同犯罪案件中，部分犯罪嫌疑人在逃，并且关键证据依附于未到案人员，案件事实通过同案犯供述加以印证，无法单独对在案犯罪嫌疑人先行处理时，只能将案件中止侦查，列为“挂案”，等待同案犯到案后继续侦查。我国刑事立案以存在犯罪事实或者犯罪嫌疑人为基本条件，包括对人立案与对事立案两种类型。对事立案或者犯罪嫌疑人在逃的，不受《刑法》所规定的追诉时效的限制，故而可以阻却“挂案”的违法性。
（二）创新立案审查机制
刑事诉讼程序的推进呈现顺序性、递进式的特点，只有严格把握立案关口，发挥立案程序的“门槛”功能，促进侦查资源的合理配置，才能有效预防和减少“挂案”的形成，保障刑事侦查活动依法进行。
其一，补充完善立案监督的法律规范。现行《刑事诉讼法》未提及“不应当立案而立案”的违法立案问题的处理方式，立案监督无法律层面的规范依据可循。《高检规则》虽然已明确将“不应当立案而立案”列为检察监督事项之一，但因其属于司法解释，效力层级不高，对侦查机关难以形成强有力的约束。对此，有必要完善法条表述，将“不应当立案而立案”的情形纳入检察机关立案监督范畴，并对发现违法立案后的监督程序作出具体规定。对于当事人提出的申诉，检察机关应当受理并依职权进行审查，要求公安机关说明立案的理由。如果检察机关认为立案理由不成立，应当通知公安机关及时撤销案件。在此基础上，及时清理与上位法存在抵触的其他司法解释。例如，2010年最高人民检察院、公安部印发的《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》中第6条、第8条将“应当要求公安机关说明立案理由”“通知公安机关撤销案件”的标准限定为已经采取刑事强制措施的违法立案案件，无疑缩小了检察机关监督的范围。
其二，建立立案报备制度。检察机关对违法立案的监督有赖于对立案信息、违法线索的充分掌握，当前检察机关对于立案信息的获取方式较为被动、所掌握的案件信息有限，使得部分违法立案信息游走于检察监督的视野之外，成为久侦不结的“挂案”。建立侦查机关的立案报备制度有助于立案信息的及时转递和共享，是纾解检察机关对于立案信息知情困境的重要着力点。其实，早在检察机关职务犯罪侦查工作中，为了严把职务犯罪立案关、提高立案质量、防止侦查权滥用，我国已经针对贪污贿赂犯罪等职务犯罪案件实行立案报备制度。如今，有必要拓展立案报备制度的适用范围，将公安机关作出的所有立案或者不立案决定，同步报送人民检察院进行备案，以保证检察机关立案监督的及时性和全面性。
（三）优化撤案监督机制
在国家侦查权存续期间,公民自由始终处于不确定的状态,为预防、减少“挂案”的形成，防止公民遭受非法或不必要的刑事追诉，有必要构建由公安机关、检察机关以及当事人等主体共同参与的侦查撤案及监督机制。
第一，建立公安机关撤案申请机制。对于侦查期限届满仍未查证清楚的疑案，公安机关应当及时申请检察机关监督撤销案件或依法作出其他处理。公安机关需说明拟撤案的理由，由检察机关对侦查活动进行审查。若经审查认为，案件无须继续进行侦查，则制发通知撤销案件书，说明依据和理由，监督公安机关撤案。由于立案后又撤案会影响绩效考核，实践中公安机关自行撤案的比例长期处于较低的水平。为避免公安机关怠于提起撤案申请，有必要调整内部考核机制，理性面对立案初期探知事实的困难，摒弃以数量为唯一指标的考核体系，代之以侦查过程考核，如立案是否恰当、结案时间是否超期、撤案理由及程序是否正当等指标，切实提升办案质量。
第二，健全检察机关撤案监督机制。一方面，增设刑事撤案检察报告制度，实现侦查与监督的同步化。对于已满足法定撤案条件的案件，公安机关作出撤案决定时，应当同步向负有监督职责的检察机关提交报告。如果检察机关认为公安机关所作出的撤案决定不当，应当制发纠正违法通知书，不予纠正的，则报上一级检察机关协商同级公安机关处理。另一方面，建立跨部门大数据协同办案机制，拓展监督线索来源。检察机关可以充分运用大数据、区块链等技术，建设刑事案件信息共享平台，将检察监督延伸至刑事案件办理前端，实现立案、撤案、强制措施等数据的协同共享，缩小监督盲区，为检察机关及时监督和治理“挂案”提供数据支撑。如果经大数据筛查，发现公安机关立案后超过2年未撤销案件或移送起诉，检察机关可以制发立案监督案件催办函，要求公安机关及时反馈侦查工作进展情况；超过法定侦查期限仍未结案的，则应当要求公安机关书面说明案件停滞的理由。
第三，拓展撤案申请渠道。为防止监督撤案程序的设置变成一纸空文，有必要增设当事人申请撤案的权利规定。对于立案后超过2年侦查机关未采取刑事强制措施、未撤案、未终止侦查的案件，以及解除或变更非羁押强制措施1年后未提请批准逮捕且未移送审查起诉的案件，被立案的犯罪嫌疑人有权向检察机关提出监督撤案申请。检察机关在获得“挂案”监督的线索后，应当受理并进行审查，如通过询问证人、听取犯罪嫌疑人及其辩护人的意见、调取案卷材料、进行司法鉴定等方式了解案情，但不得限制其人身和财产权利。检察机关应重点围绕实体和程序两个方面进行审查。在实体方面，审查案件是否属于违法立案的情形，根据现有证据材料判断侦破可能性等等；在程序方面，则审查是否存在逾期不作出撤案决定、不及时向当事人反馈初查结论等程序问题。审查结果以书面形式告知申请人，申请人如果不服公安机关的立案、撤案决定，或者认为检察机关监督撤案的审查结果不当，可以向同级检察机关提起复议。如果意见未被采纳，则可以向上一级检察机关申请复核，上级检察机关应当及时作出是否撤销案件的决定。
（四）设置一般侦查期限
与域外立法通例不同，我国采取刑事撤案控权模式，不设置侦查期限，而是对审查起诉和审判期限加以限制，防止侦查机关无端放弃侦查。然而，“我们不能为了追求对被害人和社会利益的保护而使犯罪嫌疑人长期处于无休止的追诉程序中。”设置一般侦查期限，既能够帮助无辜的被追诉人尽快摆脱罪与非罪的未定状态，降低侦查行为对其合法权益的损害，保障涉讼公民的权益，又能够为“挂案”的认定提供客观标准，进而从根源上减少“挂案”的形成。
一般侦查期限是从立案到侦查终结的总体时间限制。这种限制不仅包括犯罪嫌疑人被羁押情况下的侦查期限，还包括犯罪嫌疑人未被羁押时的侦查最长期限。刑事立案以存在犯罪事实或者犯罪嫌疑人为基本条件，对人立案与对事立案均是合法的立案类型。如前文所述，意大利、俄罗斯等国的侦查期限制度均只适用于已明确犯罪嫌疑人的刑事案件。相应地，我国侦查期限的设置也需有所区分：针对犯罪嫌疑人所开展的侦查活动应当在一定期限内终结，而针对犯罪事实的立案侦查则不受侦查期限的限制。参照现行司法解释中有关经济犯罪、职务犯罪指导性办案期限的规定，可以考虑设置为期2年的一般侦查期限，从确定犯罪嫌疑人之日起开始计算。立案时能够确定犯罪嫌疑人的，从立案之日起算；立案时未能确定犯罪嫌疑人的，从第一次讯问或者采取强制措施之日起算。侦查期限的设置应具有灵活性。由于人类认识的非至上性，司法实践中侦查人员不可能在某一固定时限内必然发现事实真相。侦查期限届满前，公安机关可以向其上一级机关申请延长期限，如果有正当理由可以多次申请延长。对于涉案金额巨大、涉案人数众多、社会影响恶劣的案件，经公安部、最高人民检察院批准，可以不受侦查期限的限制。如果同案犯罪嫌疑人逃匿，导致在案犯罪嫌疑人难以定性处理的，侦查期限应当中止，自犯罪嫌疑人到案之日起恢复计算，在逃期间不计入侦查期限。
或许有观点认为，通过侦查期限制度破解“挂案”清理困境是一种书斋式的想法，限制侦查的最长期限可能放纵犯罪，增加侦查机关的负担，甚至引发刑讯逼供。对此，可以通过配套制度的完善加以规避。一是可以考虑借鉴俄罗斯刑事诉讼体系中“终止刑事案件”和“终止刑事追究”的两种侦查终结类型，建立对犯罪嫌疑人终止侦查和撤销案件的双轨制处置方案。对于侦查期限届满仍无法查清犯罪事实的案件，侦查期限届满后，公安机关应当对犯罪嫌疑人终止侦查，并向检察机关申请撤销案件；如果有证据证明存在犯罪事实需要进一步侦查的，可以不撤销案件，围绕犯罪事实继续侦查。二是明确侦查期限届满后的后果。侦查撤案是一种程序性决定，而非实体性决定，因侦查期限届满而撤销案件的行为并不会产生一事不再理的效力，撤销案件后，如果发现新的犯罪事实或者证据，需要追究刑事责任的，侦查机关应当及时重启侦查程序。不过在我国当前的司法背景下，侦查期限的设置宜循序渐进，可以考虑首先对超过侦查期限的案件设置柔性的监督，如将其列为“挂案”，由侦查监督部门进行监督等等。
（五）构建多元证据标准体系
我国《刑事诉讼法》对于证据标准采取了一元化的立法方式，即审前程序与审判程序、定罪情节与量刑情节、实体事实与程序事实的证明标准相同，均需要达到证据确实、充分的程度。受到时空异变、人员流动、证据湮灭等因素的影响，部分案件虽然已经侦破，但仍然可能在后续的调査取证、审讯攻坚等环节遇到较大障碍，于法定侦査羁押期限内难以达到“案件事实、情节清楚，证据确实、充分”的结案标准，既无法移送审查起诉，也不满足撤案条件，只能继续停滞于侦查阶段。
其实从认识论的角度，不同诉讼阶段以及不同事实类型采用同样的标准并不符合诉讼证明的规律，侦查终结与移送起诉的证据标准应当具有递进性，对构成要件事实与非要件事实的证明标准宜有所差别，以使更多的证据信息能够流入审判环节。根据《刑事诉讼法》第176条的规定，检察机关“认为”犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。但就如何理解“认为”，更多还是取决于事实判断者的经验感受。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第72条列举了11项应当运用证据证明的案件事实,并在第2款中规定，认定被告人有罪和对被告人从重处罚,适用证据确实、充分的证明标准，而未明确其他事实适用何种证据标准。因而根据文义解释，可以认为该规定隐含着对于不同事实适用不同证明标准的认可。这一理念在司法实践中已经有所体现，例如对于有利于被告人的犯罪事实，司法者往往倾向于按照优势证据标准进行把握。
面对撤案难、移送难的“挂案”清理困境，有必要在完善立案、撤案规范的基础上，探索推动证据标准的多元化、层次化。其一，针对不同类型的案件事实设置不同的证据标准。对于构成要件事实、从重处罚的量刑事实以及关涉证据能力等事项，如行为、危害结果、故意、过失、责任能力、法定量刑情节等依法适用排除合理怀疑的证明标准，要求现有证据达到确实、充分的程度。对于程序法事实、有利于被告人的事实、酌定量刑情节可以考虑采用优势证据标准。其二，在诉讼程序的推进方面，可以考虑联系侦查期限制度，适当放宽移送标准。对于经年已久、侦查期限已经届满的案件，如果要件事实、从重量刑事实已经查证清楚、达到排除合理怀疑的标准，一般程序法事实、从宽量刑事实等非要件事实和非从重处罚事实达到优势证据标准的，可以作为疑难案件移送审查起诉，由法官结合在案证据和控辩双方论证进行全面审查，依法作出裁判。
结语
“挂案”现象的危害不容小觑。案件久拖不决所带来的不仅是司法资源的虚耗、犯罪嫌疑人诉讼权利的减损，还可能引起当事人对于司法公正的质疑，加剧公众对司法系统的不信任。长期以来，学界呼吁加强侦查机关撤案权，特别是完善疑案的撤案机制的呼声不绝于耳，但立法者迟迟未对这一呼声给予充分的重视。如今刑事“挂案”问题再度受到实务界的重视，可谓我国重构撤案程序的一个新的契机。纾解“挂案”困境，不仅需要秉持实体优先、兼顾程序正义的基本理路，还需要从侦查期限、立案审查、撤案监督、证明标准等方面进行制度层面的创新，进而从源头上减少“挂案”的形成。
此外，欲打破“挂案”生成的结构性悖论，还需要警惕实务中分案制度的不当运用。分并案制度本为三机关出于办案需要的一种便宜处理模式，但因其使用的策略性而成为刑事诉讼程序中“隐秘的角落”。如果建立一般性的侦查期限制度，侦查机关办案压力势必增加，高压之下有可能通过另案处理的形式，将共同犯罪中证据不足的部分与已然查清的部分强行分割开来，以减少“挂案”率，如此分案制度将异化为特殊的案件消化机制、掩盖秘密侦查的方法以及为迎合绩效考核的作假手段，规避侦查监督。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：叶肖华、王税：《侦查“挂案”清理的困境与出路》，载《河北法学》2025年第8期，第164页-180页。
