作者简介:王祯军，男，辽宁大连人，法学博士，辽宁师范大学法政学院教授，涉外法治与国际传播研究院副院长，研究方向：宪法学、行政法学、国际人权法。
摘要:网络安全与国家安全的关系决定了构建网络安全紧急状态制度是法治国家网络安全治理的现实需要。网络虚拟社会的规律性和自在性体现为网络安全风险相对于现实社会安全风险的独立性，构建专门适用于网络空间的安全制度具有必要性；网络空间是虚拟空间和现实社会的结合体，具备建构紧急状态制度所需的国家与空间要件、风险要件和权利要件，建构网络安全紧急状态制度具有可行性。网络安全紧急状态制度通过调整网络紧急状态下国家权力与网络虚拟社会中的公民权利的关系，在保障网络紧急权发挥维护网络安全功能的同时规制紧急权，保护公民的网络权，可以减少现实社会紧急状态制度的启动，维护宪法秩序的稳定。
关键词:网络安全紧急状态制度；网络空间；网络安全；紧急权；基本权利
一、问题的提出
随着全球范围内“网络安全威胁日益凸显，有组织、有目的的网络攻击形势愈加明显”，特别是人工智能技术的快速发展在引领技术革命的同时，也“进一步丰富了网络攻击工具，加速了网络攻击频度，提升了网络攻击组合能力，提高了网络攻击的智能化”，网络安全将面临严峻挑战。以ChatGPT的兴起为例，2023 年4 月，英国网络安全机构Darktrace 研究表明，复杂网络钓鱼攻击数量在以ChatGPT 为代表的生成式人工智能技术兴起后1个月增加了135%。党的十八大以来，我国将“网络空间安全”置于“国防和军队现代化建设”的内容中要求“高度关注”，结合全面推进依法治国的要求，提出“在网络安全领域应依法强化破坏网络安全等重点问题治理”；并进一步明确强调应对网络安全这一非传统安全威胁的持续蔓延对国家发展带来的挑战。党的二十大报告将强化网络安全保障体系建设列为“健全国家安全体系”的重要内容，党的二十届三中全会将维护网络安全与应急工作共同置于“完善公共安全治理”中统筹谋划。在法治国家，以宪法为核心的法律体系内含规范非常状态下国家权力运行的紧急状态制度，目的是为国家应对特别重大的安全威胁提供法治保障。网络安全是国家安全不可分割的组成部分，“没有网络安全就没有国家安全”，应对威胁国家安全的特别重大网络安全风险同样属于紧急状态制度调整的范畴。2004年宪法修改虽然明确了紧急状态制度的宪法依据，但没有区分紧急状态的类型。2024年修改后的《突发事件应对法》第103条进一步明确了应对一般突发事件的应急状态与紧急状态的法律界限，结合该法第2条对突发事件的分类可知，在我国发生的特别重大突发事件，无论是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，只要对国家安全构成重大威胁，都可能导致紧急状态制度的启动。2015年出台的《国家安全法》是以总体国家安全观为指导、调整国家安全工作的基础性法律，第65条明确了紧急状态制度维护国家安全的功能；2016年出台的《网络安全法》是维护国家安全的特别法，虽然没有直接规定紧急状态问题，但结合该法第57条以及基于该法所制定的《国家网络安全事件应急预案》等规范性文件的规定可以看出，我国的网络安全立法依然存在常态法制和非常态法制两种模式。但是，将《网络安全法》第57条关于“因网络安全事件，发生突发事件或者生产安全事故的，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国安全生产法》等有关法律、行政法规的规定处置”的规定，与《突发事件应对法》第103条的规定结合起来分析可知，网络安全风险只有诱发现实社会发生严重威胁国家安全的特别重大事故灾难和社会安全事件时，才有可能导致紧急状态制度的启动。可以说，在现行实定法中，网络安全风险只是作为在现实社会启动紧急状态制度的一个间接诱因。然而，网络空间毕竟是人类运用现代科技创造出的既依赖于现实社会又超越现实社会的新的活动场域，“网络虚拟社会与现实社会之间呈现出辩证统一的关系，既与现实社会有联系，又有独立于现实社会的规律性和自在性”。网络安全风险具有自身独特的衍生机理和特质，致使网络已经成为国际间谍活动、实施破坏和发动战争的新领域。由于协同的系列破坏活动和其他网络攻击会影响国家的通信系统、关键基础设施，甚至破坏国家安全和社会稳定，因此赋予行政机关维护网络安全的紧急权（下文简称“网络紧急权”），采取甚至包括“互联网死亡开关”在内的网络紧急措施，成为国家维护网络安全和国家安全的重要手段。较之于正常状态，紧急状态更能彰显国家的治理水平和效力。在法治国家，紧急状态制度既是应对风险的国家安全保障制度，也是规制紧急权的公民权利保护制度。据此，无论是基于立法主义的制度建构，还是坚持解释主义的立场将网络紧急状态制度涵摄于宪法规定的一般紧急状态制度的适用中，均需要在理论上明确是否应当建构专门适用于网络空间的紧急状态制度？建构网络安全紧急状态制度是否具有可行性？这些问题是网络时代国家安全法治建设必然面对的理论和实践问题。在全面推进依法治国和以数字政府建设驱动网络强国战略的进程中，加强对网络安全紧急状态制度的研究是加强“国家安全法治保障，提高防范和抵御安全风险能力”的重要内容，也是贯彻习近平总书记提出的“防风险保安全”“坚持依法管网”的指示精神，“全面提高网络治理能力”的重要体现，对于完善网络安全立法和国家安全法制具有重要的意义。
二、网络安全紧急状态制度的正当性与适用要件
网络安全紧急状态制度是紧急状态制度的一种类型。紧急状态制度是在发生严重危及国家安全，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的特别重大突发事件时，规范紧急状态启动和紧急权行使的法律制度。因具有维护国家安全的功能，紧急状态制度自起源于古罗马独裁官制度时起，历经不同形式的演变，现已发展成为现代法治国家应对风险、维护国家安全的重要制度。有关紧急状态的思想和学说构成了紧急状态制度正当性理论，亦是构建网络安全紧急状态制度的法理基础。
（一）网络安全紧急状态制度的理论依据
紧急状态制度起源于古罗马时期，与之相关的紧急状态理论通常在两个层面论证紧急状态制度具有的正当性：一是国家进入紧急状态的正当理由；二是国家在紧急状态期间行使的紧急权的正当性。对于前者，12世纪，教会法学家格拉提安（Gratian）在其《教令集》中就提出了“必要之事无须法律”的著名格言，成为紧急状态正当性思想——“必要说”的思想源头。在此基础上，托马斯·阿奎那提出：“当危险迫近，来不及把问题向当局提出时，需要本身可以允许权宜行事；因为需要临头无法律。”近代以后，中世纪的“必要说”因其能够较好地论证国家启动紧急状态制度的正当性，在理论和实践中逐渐演化为公法上的“必要性原则”、刑法和民法中的“紧急避险”制度，以及戒严法的渊源，发展成为法律的渊源之一。例如，英国著名宪法学家戴雪在论及戒严制度时认为，时局危急而其他方法皆不能挽救危局时，势非实施戒严不可，由于戒严起于迫切需要，故戒严的理论根据是“必要说”。除了“必要说”，自然法思想的创立者之一，英国著名哲学家约翰·洛克将启动紧急状态制度视为“国家自卫”的行为，认为人们根据契约缔造了国家，并把自己的权利委托给国家行使，以克服国家产生之前的那种充满缺陷、不便、危险无序和敌意的状态，即，“每个国家还有另一种权力，可以称之为自然的权力，因为它与加入社会以前人人基于自然所享有的权力相当”，以保卫自己不受任何团体的攻击和谋害。这种最高权利就是指国家自卫的权利，因为“凡是脱离自然状态而联合成为一个共同体的人们，必须被认为他们把联合共同体这一目的所必需的一切权力都交给了这个共同体的大多数”。除了“必要说”“国家自卫说”，鉴于国家为了维护自身安全，在紧急状态中可以行使紧急权对在正常状态下本无权限制的公民权利实施克减，关于“紧急权”的正当性和性质理论亦成为紧急状态制度正当性理论的内容。围绕紧急权是否具有“超法律性”的问题，先后产生了紧急权的例外型理论和规训型理论，前者包括“特权说”等思想，后者包括“主权专政说”“宪政独裁说”等理论。约翰·洛克认为紧急权具有僭越法律的性质，行政机构在紧急状态下行使的为了公益、不受法律约束，甚至有时对抗法律的权力是被称为“特权”的权力。“特权”是“并无法律规定、有时甚至违反法律而依照自由裁处来为公众谋福利的行动的权力”。“这种权力，当它为社会的福利并符合于政府所受的委托和它的目的而被运用时，便是真正的特权，绝对不会受到质难”。德国魏玛时期的著名宪法学家卡尔·施密特在其所处的特殊历史时期，提出“主权就是决定非常状态”。“好比万能的上帝通过暂停自然法的适用一样，”“政治君主暂停实证法的适用”；“能够显示出紧急状态特点的主要是没有限制的权力，这意味着所有现行法的暂停适用”；“国家要坚持存在，而法律要让位。”当然，在主张对紧急权加以规训的法治主义盛行的现代社会，以“特权说”为代表的例外权力观逐渐受到摒弃，但国家在紧急状态下具有行使紧急权的正当性得到了普遍的认同。1948年，作为紧急权规训型理论的代表人物——罗西特教授在著作《宪政独裁——现代民主国家的危机政府》中，针对现代民主宪政国家如何在维护宪政和民主原则的同时成功应对危机这一问题，主张“一个危险的、但无可逃避的真理：当一个国家处于生死存亡之际，除了专政以外，其它形式的政府都无法存活”，这种“专政”的重要实现方式之一是紧急权的行使。宪法专政理论旨在捍卫国家独立、维持既存的宪法秩序、保障人民的政治和社会自由，试图实现法律与紧急权的“双赢”：既要保证法律控制紧急权，又要紧急权充分为法治国家服务。所以，所有紧急权的运用都应当有效遵循宪法或法律的要求，这一思想正是应急法治主义的核心主张。应急法治主义主张实现紧急权的法治化是规训紧急权的重要方式。紧急权的法治化意味着将紧急状态、紧急权纳入宪法和法律调整范围，将紧急状态的客观事实建构为一个规范概念，将紧急权由一种应对危机的事实性的“特权”转化成一种法律权力。据此，法治国家应当构建紧急状态制度，紧急权的启动不再以单纯危险事实之出现为已足，而须先由有关国家机关依据紧急状态制度对紧急状态予以公开宣告，紧急权启动则成为这种宣告的效果。
不同历史时期的紧急状态学说尽管侧重以不同的视角论证紧急状态制度的正当性，但支持各自论证的理论基点毫无例外地聚焦紧急状态制度维护国家安全的目的和价值功能。鉴于网络安全与国家安全的关系，这一点恰是网络紧急状态制度构建的价值所在。合乎逻辑的分析进路是，如果网络空间存在对国家安全构成特别重大威胁的安全风险，国家也应当具有启动紧急状态制度应对的正当性。然而，一方面，“网络空间是虚拟社会和现实社会的结合体”“是现实社会在网络上的延伸，自然应属于现实社会的一部分”，现实社会的一般紧急状态制度是适用于网络空间的。但另一方面，网络空间是由网络设备、软件和协议、信息、网络主体和网络行为组成的人造空间，相对于现实社会具有独立性。在物理意义上，网络空间与现实社会的关系犹如国家部分地区与国家整体的关系。一般紧急状态制度是以克减公民的基本权利、改变正常的宪法秩序为特征的特别重大突发事件应对制度。如果没有专门适用于网络空间的紧急状态制度，需要等待网络安全风险发展至威胁国家安全时启动一般紧急状态制度应对，不仅有违风险治理的预防性原则，也与公权力行使应遵循的比例原则的要求不符。那么，能否建构专门适用于网络空间的紧急状态制度？回答这一问题的基本思路是，根据紧急状态基本理论并结合规范分析探究适用紧急状态制度需要满足的要件，继而结合网络空间的独特原理及其与现实社会的关系，研究建构网络安全紧急状态制度的必要性和可行性。
（二）紧急状态制度的适用要件
从启动紧急状态制度覆盖的空间和区域范围看，一般紧急状态制度的启动分为在主权国家全部领土范围内启动和局部地区启动两种类型。如果紧急状态制度的启动可以单独适用于网络空间，不仅可以通过非常态的制度手段规制各种网络紧急措施的实施，也可以发挥网络紧急权维护网络安全的功能，还可以减少启动一般紧急状态制度对现实社会的正常宪法秩序的影响。当然，紧急状态制度的启动能否单独适用于网络空间？需要分析网络空间是否满足紧急状态制度适用的全部要件。紧急状态制度的适用要件是国家在一定的空间和区域启动紧急状态制度必须具备的主客观条件的总和。基于紧急状态基本理论和规范分析，紧急状态制度的适用主要应满足三个要件：
1.国家和空间要件
国家的存在与空间密不可分。空间是物质存在、运行的有限或无限的场所。法学意义上的空间在国家构成的基本要素上表现为领土，是形成国家的物质基础，亦是国家行使主权的特定场域。“主权是国家的根本属性”。由于紧急状态的启动旨在维护国家安全，宣布进入紧急状态在国际社会被视为是国家的主权行为。因此，适用紧急状态制度以存在国家拥有主权的空间为基础要件。卡尔·施密特主张“主权就是决定非常状态”。从“主权”具有的国家对内最高权和对外独立权的属性分析，空间作为紧急状态制度的适用要件本身就意味着国家是构建紧急状态制度并使之适用必须具备的主体要件。换言之，紧急状态制度的构建和适用必须以存在国家行使权力的空间区域为物质基础，即，紧急状态制度的适用应具有国家和空间要件，这一点在不同的紧急状态学说中可见一斑。无论是卡尔·施密特关于“国家要坚持存在，而法律要让位”的主张，抑或约翰·洛克的“特权说”，还是罗西特的“宪政独裁说”，都隐含着紧急状态制度的适用与国家、国家主权密不可分这一命题。紧急状态制度适用应具有国家和空间要件在国际人权法和国家宪法的规定中也均有所体现。例如，根据《公民权利和政治权利国际公约》第4条的规定，在社会紧急状态威胁到国家的生命时，国家在经过正式宣布后，可以采取应对紧急情势需要的措施。《欧洲人权公约》和《美洲人权公约》以及包括我国《宪法》在内的含有“紧急状态条款”的国家宪法，也都赋予了主权国家启动紧急状态制度的权利。
2.风险要件
风险是事件导致的发生不想要的结果的潜在可能。在国家安全的意义上，风险源于发生任何真实的或即将发生的破坏国家安全的情况。紧急状态制度具有维护国家安全的价值功能，有关紧急状态的正当性学说都毫无例外地将维护国家安全视为紧急状态的正当性基础。例如“必要说”强调“危险迫近”是适用紧急状态的前提条件，将维护国家安全视为紧急状态的目的和功能所在。当然，从紧急状态基本理论中的“国家自卫”“必要性”或“特权”学说阐述的思想可知，一方面，由于紧急状态制度的启动将对国家正常的宪法秩序产生影响，势必打破正常状态下的国家权力和公民权利间的平衡，从符合均衡性原则的角度说，作为紧急状态制度适用要件的安全风险并非是一般程度的风险，只能是对国家安全构成特别重大威胁的风险。另一方面，作为紧急状态制度适用要件的“安全风险”不仅是威胁国家安全的风险，而且是国家采取常态下的法律手段不能消除或有效控制、减轻其严重社会危害，必须启动紧急状态制度应对的风险。风险要件由于同时也是紧急状态制度的启动要件，因而是规范紧急状态制度启动，防止紧急权滥用的重要因素，已经被国际人权法和许多国家宪法明确确立为启动紧急状态制度的法定要件。如《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定，“在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限……”；1976年《葡萄牙宪法》第19条规定：“在现实存在和即将有外国军队侵略，严重威胁或扰乱民主宪政秩序或存在公共灾难的情况下，可以宣布围困状态或紧急状态”。风险要件与国家和空间要件密切相关，两者均是适用紧急状态制度不可或缺的要件，说明紧急状态制度的适用既需要具备“空间存在安全风险”的客观要件，也需要具备“国家依据主权维护国家安全”的主观要件。
3.权利要件
启动紧急状态制度的一个重要法律后果是激活紧急权，为行政机关限制公民权利提供合法依据。紧急权是在紧急状态期间政府行使的专门用以应对危机的权力。它是国家紧急状态发生，而平时宪法不足以排除危机，为维护国家存在并尽速恢复一般宪法秩序，依合宪程序采取防卫性国家紧急措施之权。自紧急状态制度在古罗马时期诞生时起，人们就认识到紧急状态是一种产生权利克减的非常状态，对紧急状态制度启动条件和持续时间的限制便是出于限制紧急权和保护公民权利的目的。无论是紧急状态“必要说”中“必要之事无须法律”的主张，还是“特权说”对特权是“并无法律规定、有时甚至违反法律而依照自由裁处来为公众谋福利的行动的权力”的观点，均表明紧急状态是一种行政权力被赋予了高度自由裁量性，对个人权利产生严重影响的社会状态。与国家、国家权力是适用紧急状态制度的必备要件一样，紧急状态制度与个人的权利密切相关，限制权利是紧急状态制度的价值功能在现实中表现出的一种法律效果。实际上，紧急状态就是一种权利主体可能遭受在正常状态下本不应遭受的权利限制状态。各种紧急状态学说与其说是为紧急状态的适用提供正当性，毋宁说是为国家在紧急状态期间限制公民的基本权利提供法理支持。但“必要说”和“特权说”将限制权利视为“必要”和“特权”行使的当然结果，与之不同的是，应急法治主义认为 “权利应受到法律保护”是权利作为紧急状态制度适用要件的应有之义，故对权利的限制也应受到法律的限制。如果没有应受到法律保护的权利存在，紧急权的行使者就没有了对权利的顾忌，也就没有了讨论紧急状态制度是否正当的意义。另外，启动紧急状态制度会改变正常的宪法秩序，行政机关依据紧急权可以对宪法保护的公民的基本权利进行限制。如果国家不重视公民基本权利的保护，构建紧急状态制度就失去了法治意义。因此，在现代社会，国家治理的法治化是紧急状态制度构建的前提。只有在法治国家，以宪法为核心构建的法律制度才能保障对公权力的制约和对公民基本权利的保护。同样，构建紧急状态制度本身就蕴含着对紧急权的规制和保护公民基本权利的价值取向。可以说，厉行法治是紧急状态由一种人为改变宪法秩序、限制公民基本权利的事实状态转化为规范紧急权、保护公民权利的法律状态的基础和前提。法治国家的法律体系中必须包含紧急状态制度。紧急状态是一种非常状态，但却不是非法状态，它仍然是一种由宪法和法律调整的社会状态。正如联合国人权事务委员会在解释《公民权利和政治权利国际公约》第4条“紧急状态条款”时所强调的，在宣布可能引起克减公民基本权利的紧急状态时，国家采取的行动必须符合其宪法，以及宣布紧急状态和行使紧急状态权力的其他法律规定；“第4条中关于克减的保障的根据是公约整体内在的法律和法治原则。”联合国《关于〈公民权利和政治权利国际公约〉的各项限制条款和可克减条款的锡拉库扎原则》也规定，国家“在社会紧急状态中，仍应实行法治”。因此，紧急状态制度不仅必须在一定空间内才能够适用，而且，这一空间的治理应遵循法治原则，即，一定是有社会关系的存在且个人权利受法律保护的场域。
三、构建网络安全紧急状态制度的必要性
紧急状态的基本理论与法律规范中蕴含的紧急状态制度适用要件，为分析紧急状态制度在网络空间独立适用的必要性和可行性提供了理论依据和分析路径：（1）“是否必要”关键在于维护网络安全是否需要专门适用于网络空间的紧急状态制度；（2）“是否可行”关键要看网络空间是否能够满足适用紧急状态制度所需的全部要件。相对于物理空间的安全问题，网络的技术性特征使得网络安全风险具有自身的特征，危害程度和影响范围客观上具有独立性。无论是维护网络自身的健康发展，还是维护现实社会的国家安全，都有着对维护网络安全的内在需求。同时，网络安全与国家安全密不可分，维护国家安全的现实需要使得网络空间成为可以适用紧急状态制度的场域。
（一）构建专门适用于网络空间的安全制度是应对网络安全风险的现实需要
网络安全风险的特殊性、网络独特的接入建构模式、网络空间的多维发散性和自由开放性、网络公共领域的形成，决定了单纯依靠调整物理空间社会关系的法律制度并不能完全解决网络空间的所有问题。从完善网络安全制度的宏观视角看，网络安全风险的压力使得维护网络安全成为网络发展的内在需要，也使得以制度化手段维护网络安全成为法治国家网络治理现代化的必然需求。“法规范的内在道德属性要求其能够为社会关系主体提供明确的行为指引”，网络应当有“专属于自己”的法律制度。如学者所言，“由于互联网实现了技术上的飞跃和融合，集多种传送功能于一身，从许多方面来看，传统法律是难以适应的。如果硬要将传统法律适用于互联网，只会阻碍技术的进步与社会的发展”“由于互联网的独特特征，不是没有可能出现一个崭新的互联网法”。网络安全法律制度无疑属于“互联网法”的范畴，而网络安全紧急状态制度属于网络安全法律制度的重要组成部分。从健全网络安全机制的微观视角分析，建构网络安全紧急状态制度可以为维护网络安全的各项具体机制提供依据和保障。例如，在网络空间发生或即将发生威胁公民生命财产安全的风险时，政府为维护国家安全和公共利益，通常会采取监控信息、采集个人数据等数字应急措施以应对风险。然而，“大量非常规、应急式的数字技术在降低风险冲击的同时，亦会形成与传统紧急状态相区别的‘数字紧急状态’，可能导致部分主体对数据的滥用或垄断，甚至引发网络犯罪，从而侵犯个人正当权利，并在网络空间即时性与高传播性等特征下造成更大的社会危害。”“数字紧急状态”本质上是网络空间中各类风险相互作用产生的结果，单凭技术手段很难弥补数字紧急状态中的风险应对缺陷，需要遵循风险生成的系统性原理，以系统性思维建构适用于网络空间的紧急状态制度，为“数字紧急状态”下政府权力的行使提供依据，为公民权利提供保障，也为维护网络空间安全的各项具体机制间的相互协同提供总体性的指引。当然，不能单纯从网络安全紧急状态制度与网络安全法律制度的逻辑关系推导出维护网络安全就可以在网络空间适用紧急状态制度的结论，因为网络空间毕竟有着不同于物理空间的特质，紧急状态制度的启动对风险条件有着严格的要求，并且，除了风险要件外，紧急状态制度是否可以适用于网络空间，还取决于网络空间是否满足适用紧急状态制度所需的国家与空间要件，以及权利要件。
（二）构建网络安全紧急状态制度是网络安全治理法治化的需要
网络空间是没有三维属性的电子空间，相对于三维物理空间，网络空间是虚拟的空间。“人们运用现代科技创造出了一种既依赖于现实又超越现实的网络虚拟社会，使人的活动场域由传统的现实社会拓展为现实社会与网络虚拟社会共同构成的二重场域。作为一种新型的活动场域，网络虚拟社会与现实社会之间呈现出辩证统一的关系，既与现实社会有联系，又有独立于现实社会的规律性和自在性。”网络空间具有社会性，网络用户只能通过网络身份代码或由代码所呈现的虚拟人物造型表示自身在网络空间中的存在。网络用户、网站、网页是互联网的节点，不同节点相互交织成网，形成庞大的网络节点联系体系，构成互联网上的社会交往体系，即网络社会。“网络社会就是现实中的人在网络空间发生的各种社会关系的总和”。网络虚拟社会相对于现实社会的独立性体现在网络安全风险相对于现实社会安全风险的独立性，形成了网络安全风险和现实社会的安全风险的二重性。网络有自己所面临的安全问题，我国《网络安全法》的保护对象并不限于“国家安全”。有些网络安全风险，例如2007年《信息安全等级保护管理办法》（公通字〔2007〕43号）（以下简称《管理办法》）中的第一级和第二级风险，只是威胁网络安全，并不一定威胁国家安全，因此，在网络安全等级保护定级中，《信息安全技术 网络安全等级保护定级指南》（GB/T 22240-2020）确定的受侵害的客体除了“国家安全”，还包括“公民、法人和其他组织的合法权益”及“社会秩序、公共利益”两类。2021年国务院颁布的《关键信息基础设施安全保护条例》，将关键信息基础设施定位于“重要网络设施和信息系统”，明确了其具有国家安全的影响属性，要求实行重点保护。此外，网络虚拟社会与现实社会的联系必然会反映在网络安全与国家安全的关系上。网络安全是国家安全的有机组成部分，特别重大的网络安全风险，例如《管理办法》中的第四级和第五级风险，不仅严重威胁公共安全，甚至对国家安全构成严重威胁。基于网络安全与国家安全的辩证关系，结合紧急状态制度的适用要件，网络安全风险在与紧急状态的关系上类似于现实社会中的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，当对国家安全构成严重威胁时，可以成为启动一般紧急状态制度的诱因。也就是说，在制度保障层面，一些网络安全风险亦可以通过启动一般紧急状态制度的方式加以维护。然而，“紧急权改变了宪法所确立的在平常时期适用于国家权力与公民权利之间的法律关系，国家紧急权比平常时期国家机关所享有的国家权力具有限制公民权利更大的权能。最直接的表现就是，行使国家紧急权的机关可以限制在平常时期不能加以限制的公民权利。”“对紧急权力缺乏实质性约束，这可能会为统治者肆意暴力入侵法治国秩序提供合法性外衣，公民权利亦会面临被过度限制乃至剥夺的风险。”在法治国家，即便在应对具有突发性、风险性等特征的紧急事件时，也只有在得到法律授权的前提下政府才能采取各种紧急措施，这被认为是法制社会的题中之义。遵循“适用常态法制为一般，适用非常态法制为例外”的原则，为防止紧急状态制度的滥用，比例原则是国家启动紧急状态制度必须遵守的法治原则，主要体现在三个方面：
1.紧急状态制度启动时间的确定。如上所述，国际人权公约和国家宪法对启动紧急状态制度的条件进行了严格的限定，在风险尚未严重到对国家安全构成严重威胁时，国家不应启动紧急状态制度；当然，在风险严重威胁国家安全时，国家在必要时应当及时启动紧急状态制度，履行维护国家安全的义务。
2.紧急权的行使。紧急状态制度启动后，行政机关行使紧急权克减宪法义务，限制公民的基本权利必须要根据紧急情势的需要，符合适当性、必要性和均衡性的法治要求。
3.实施紧急状态制度覆盖的区域范围。基于风险的影响范围和程度，能够在局部区域启动紧急状态制度的，国家宣布进入紧急状态的区域范围不应涵盖不受风险影响的区域，行政机关亦不得在这些区域行使紧急权限制公民的基本权利。
因此，“非迫不得已不得启动紧急状态制度”是比例原则规制国家紧急状态启动权的应有之义。网络空间的风险级别即便达到了《管理办法》规定的威胁到国家安全的等级（第四级和第五级），但根据《信息安全技术 网络安全等级保护定级指南》（GB/T 22240-2020），构成威胁和破坏“国家安全”的风险又可以分为“一般侵害”“严重侵害”和“特别严重侵害”三级，对国家安全侵害的级别越高，对采取网络安全保护措施的要求也越高。鉴于网络安全风险的专业性和复杂性并结合比例原则的要求，网络安全法中应当有专门致力于应对不同级别网络风险的网络应急制度。网络安全紧急状态制度就是旨在应对威胁和破坏“国家安全”的网络风险的制度，属于类似于《突发事件应对法》第103条规定中“需要进入紧急状态”前必须采取的前置手段，“相对于一般紧急状态制度，网络安全紧急状态制度的适用具有‘先期处置风险’的作用，以对公民权利影响最小的方式平衡紧急状态下国家权力和公民权利的关系，维护国家宪法秩序的稳定”。可以说，网络安全紧急状态制度不仅具有维护网络安全的保障功能，而且通过化解和防范网络安全风险，具有减少一般紧急状态制度启动的作用，可以避免现实社会的宪法秩序因启动一般紧急状态制度而受到改变造成的对公民权利的严重影响。例如，2021年美国东部时间5月9日，美国最主要的燃油管道运营商科洛尼尔管道运输公司的系统遭到黑客勒索软件的攻击而被迫暂时关闭，时任总统拜登宣布美国东部17个州和首都所在的华盛顿特区进入紧急状态。试想，如果拜登政府事先能够监测到此次网络攻击的风险威胁，采取类似于2015年时任总统奥巴马的做法，在遭受攻击之前启动网络安全紧急状态，行使网络紧急权处置风险，或许可以避免这次因启动一般紧急状态制度对国家正常宪法秩序的影响。因此，从法治意义上看，网络安全紧急状态制度具有规制两种维度上的紧急权的功能，通过调整紧急情况下国家权力与网络虚拟社会中公民权利的关系，最大程度地维护现实社会中宪法秩序的稳定。基于紧急状态基本理论，在网络安全风险严重威胁国家安全时，启动一般紧急状态制度是法治国家维护国家安全所必需。然而，如果网络安全风险在威胁范围和程度上没有涉及物理空间和现实社会，宣布一般性的紧急状态显然有违比例原则的要求。而符合比例原则要求的选择是，对于不及时处理就极有可能升级为严重威胁国家安全的网络安全风险，如针对国家关键基础设施的严重网络攻击，能够赋予行政机关网络紧急权，以网络设备、软件和协议、信息、网络主体和网络行为为权力行使的对象，通过实施克减公民网络权利的网络紧急措施应对的，就不应当对现实社会中的公民权利进行限制。换言之，启动适用于网络空间的紧急状态制度就可以应对的，不应启动一般紧急状态制度。在法治之下实施紧急状态，既能充分发挥紧急状态的特殊性，为维护公共利益和法治国家建设提供服务，又能确保紧急状态在法治轨道内有序运行，防止公民权利遭到肆意过度侵犯。可见，网络安全紧急状态制度具有在网络和现实两个维度上制约紧急权，保护公民权利的功能。实践中“在公民权利和网络安全之间取得平衡”被一些国家确立为维护网络安全应当遵循的基本原则。例如，韩国《国家网络安全战略》不仅明确了这一原则，而且强调“在基本权利和网络安全之间取得平衡”是“建设网络安全文化”的重要举措。因此，网络安全与国家安全的辩证关系使得构建网络安全紧急状态制度成为法治国家网络安全治理的现实需要。
四、网络空间适用紧急状态制度的可行性
网络空间具有的独立性，网络主权的存在以及网络虚拟社会的社会属性，为紧急状态制度适用于网络空间提供了可行的条件。
（一）网络安全紧急状态制度适用的国家和空间要件
紧急状态制度必须在一定空间范围内适用。随着网络时代的到来，网络空间成为独立于海洋、陆地、空中、太空之外的第五维空间。如前所述，网络空间存在的安全风险具有与现实社会安全风险的独立性和二重性，维护网络安全是网络发展的内在要求，需要专门的网络安全法制保障，这为紧急状态制度适用提供了新的空间。例如，随着网络攻击的加剧和网络战的兴起，美国的战略专家们已经将网络空间确定为战争状态发生的第五个领域。并且，将网络空间视为一个独立的新领域是美国国防部国家安全任务的一个重要组织概念。这使得国防部能够像在空中、陆地、海上和太空中一样组织、训练和装备网络空间，以支持国家安全利益。同时，作为应对之策，美国成立了美国网络司令部，其任务不是为了任何目的而利用计算机网络，而是为了保卫在网络空间以任何方式运作的能力。另外，网络安全的实体内容必须结合网络的社会性质，即网络虚拟社会的特点来确定，而不能单纯以网络空间的物理性质和运行功能作为判断的标准。网络安全与国家安全的辩证关系使网络空间成为蕴含一国经济、文化、军事、政权和社会制度等国家安全核心要素的最新国域问题。“一国必须在整体上对它能够控制，保障这个空间整体上能够以体现自己的意志的方式进行运作，也就是所谓的‘网络主权’的体现”。网络主权是一国国家主权在网络空间中的自然延伸和表现，对内表现为国家独立自主地发展、监督、管理本国互联网事务；对外体现为防止本国互联网受到外部入侵和攻击。正如“信息社会的原则宣言世界高峰会议”（World Summit on the Information Society’s Declaration of Principles）所指出的，“互联网有关的公共政策问题的政策权力是国家的主权权利”。启动紧急状态制度是国际公认的一种国家主权行为。“主权在国内是指最高权力……在国际上的主要体现是独立地处理国内外一切事务的能力”。维护国家安全是维护国家主权的内在要求。网络主权意味着网络空间成为国家权力的覆盖空间，网络空间当然也成为行政机关可以行使紧急权的空间。因此，国家对网络空间拥有主权为紧急状态制度在网络空间的适用提供了主体、权力运行的空间，网络安全紧急状态制度应当是维护国家网络主权所必需且可以专门适用于网络空间的法律制度，具有“国家网络空间安全和主权捍卫制度”与“国家网络空间治理制度”的双重定位。
（二）网络安全紧急状态制度适用的风险要件
威胁国家安全的重大网络安全风险使网络空间存在满足适用紧急状态制度应具备的风险要件。正如物理空间的安全问题与现实社会的特点和脆弱性密切相关，网络空间和网络虚拟社会的特点决定了网络安全风险不同于现实社会中的风险的特质，具体表现为：
1.普遍性。在现实社会中，社会治理呈现一种正三角结构，不仅行政区划设置的上下级之间是一种不对等的领导（指导）与被领导（被指导）的关系，行政主体和行政相对人之间也是一种管理与被管理的关系。但是，无论是哪一种关系，现实社会的社会治理均存在一个核心性的角色，这一核心性角色在一定程度上可以起到治理风险、稳定社会的作用。相形之下，网络虚拟社会中的网络参与者们在地位上至少存在形式上的平等。随着移动互联网的发展，人们可以随意在任何时间和任何地点上网，这意味着违法、犯罪或失德之人可以在任何时间、任何地点任意实施网络违法、违规、失德和犯罪行为，由于网络的无限延伸性和“网络社会呈现出明显的无中心性”，在风险社会的背景下，网络无疑可以作为风险社会惯有的决策风险、制度风险和技术性风险的催化剂甚至是发源地。同时，网络安全风险还融合了信息技术高速发展所附带的客观风险，和因文化、价值观差异以及网络社会的无中心性所引发的主观风险，较之现实社会中的风险更为普遍。另外，快速发展的数字经济中出现的大数据、区块链、元宇宙等数字经济新方向本身也伴随着诸多风险。
2.易发性。网络空间独立于物理空间，网络虚拟社会也具有相对于现实社会的独立性，有属于自身的交流语言、交往与行为方式，是一种平面、开放、无限延伸的空间。因此，网络虚拟社会具有独立于现实社会的规律性，其中，网络技术具有“去人文化”的特性是一个重要体现。“网络技术的‘去人文化’特性，使享乐主义、功利主义与实用主义在日常和非日常生活场域中大行其道，主体强烈追逐物质利益，对公平正义与社会责任置若罔闻，对精神生活、价值追求和人生理想弃之不顾，从而成为一种缺失精神、缺乏灵性、缺少爱心的实体性存在，”使网络参与者较之在现实社会中更为缺乏自律性。同时，网络参与者的感知和情绪等心理层面的因素必然千差万别且大部分存在这样那样的波动，具有典型的非线性特征，恰恰是这些具有非线性的因素决定了他们的网络行为，这些行为以数据的形式得以体现。在技术层面，“每一个数据都被视为一个节点，无限次地与网络间关联数据形成裂变式传播路径，其间的关联状态蕴含着风险扩散的无限可能性”。因此，网络虚拟社会普遍存在的潜在风险较之现实社会中的风险更加容易爆发成为风险事件，对网络安全甚至是国家安全构成严重威胁的潜在可能性更大。
3.叠加性。在信息时代，伴随网络技术的演进、经济社会发展和公众生活网络依赖程度的同步提高，特别是人工智能技术的发展，如生成式人工智能生成内容可利用规则尚未完善以及利用生成式人工智能实施违法犯罪行为的出现，网络安全风险与其他不同类型风险的交织与叠加效果不断呈现，无限延伸的计算机信息系统和网络承载的安全责任日益显现。一些风险可以在网络空间交织融合，并且可以实现线上和线下互动、物理空间和网络空间相互过渡，使得风险既可以滋生发酵于网络空间，也可以延伸扩大至“物理空间”。谣言传播的无孔不入、系统崩溃的可怕后果、影响范围的无限波及可能与影响国家安全的不同风险交织叠加，对国家政治、经济、文化、军事安全等产生严重影响，加剧了网络安全风险的威胁性和破坏性。基于风险生成的系统性和总体国家安全观的原理，网络安全影响并融合着其他的国家安全要素，其影响不限定于某一单一的国家安全要素，而是会对国家安全体系造成影响。
4.无国界性。多网相连并无限延伸的网络促使了“地球村”在网络空间中逐渐成形，矛盾的交织、叠加、汇集和发酵变得更为容易，国外势力对国内矛盾的干预甚至推波助澜也变得更为方便和快捷。一方面，原本在影响程度上属于国内极小的“星星之火”似的偶然事件，借助于网络经过国内外推波助澜式的“东风”煽动之后，往往便具有了“燎原之势”；另一方面，来自国外的网络攻击、网络意识形态渗透以及境外发动的网络战争使国家关键基础设施、政权稳定、重要军事设施随时面临安全威胁。例如，国家秘密的存载形式随着网络信息技术的广泛运用逐渐向数字化方向演进，处理与传递方式对网络和信息系统高度依赖。如果受到网络入侵、攻击，关键信息基础设施一旦遭到破坏或者数据泄露，在网络空间去中心化以及跨国界背景下，也会对国家秘密安全造成严重威胁。
（三）网络安全紧急状态制度适用的权利要件
“社会——不管其形式如何——究竟是什么呢?是人们交互活动的产物。”网络空间为人类的活动提供了一个新的场域，形成了一个网络虚拟社会。网络虚拟社会是信息传播和大数据资源共享的技术性平台，是伴随人类活动行为的大量介入而发展成为一种社会活动场域。于是，一方面，“人们结成社会，共同生活，就不能没有公权力；人们建立国家，进入政治生活，就不能没有公权力”。另一方面，公权力在作用于网络虚拟社会成员时必然涉及人们在网络中的权利问题。“网络权是人权在网络空间的延伸，其包含了上网权、网络言论自由权、网络隐私权和网络社交权。网络权是一个集合概念，其概念外延还在进一步拓展中”。人人平等参与正是网络的价值所在。“网络权的确认和发展是促进国家发展的重要手段”。根据紧急状态基本理论，为避免网络安全风险发展到对国家安全造成严重威胁的程度，行政机关要在紧急情势需要时采取紧急措施，对网络虚拟社会中的诸如网络言论自由权、网络隐私权、网络社交权等公民权利适时加以限制。而在法治国家，保护权利依然是构建网络安全法律制度的重要目的，需要通过形式理性规范公权力，确保公民的网络权与维护网络安全的公权力之间的平衡关系。所以，构建网络安全紧急状态制度是网络安全治理法治化的内在需要。由此可见，网络安全风险的存在及其与国家安全的辩证关系、网络安全治理法治化的需要，使得网络安全紧急状态制度成为维护网络安全所必需的法治手段。而网络主权、网络虚拟社会的产生为构建网络安全紧急状态制度提供了必需的要素，使得专门适用于网络空间的紧急状态制度不仅有存在的必要而且可行。事实上，一些国家和地区在实践中已经开启了网络紧急状态的立法和实践。例如，美国国会议员提出的《2009年网络安全法案》等立法草案，授权美国总统“宣布网络空间紧急状态”的权力。英国《2003年通信法》和《2004年民事应急法》允许文化、媒体和体育大臣通过命令互联网服务提供商关闭运营或关闭互联网交换点，暂停互联网服务。俄罗斯也将网络攻击视为战争状态，并于2007年与埃托尼亚之间发生了“第一次网络战争”。由俄罗斯国家杜马通过、总统普京签署于11月正式生效的《互联网稳定运行法》规定俄罗斯网络需确保在与全球互联网断开连接的情况下，仍然可以持续运行，允许俄罗斯在必要时切断与国际互联网服务器的联系。如果出现对俄罗斯国家主权、安全和社会稳定构成威胁的网络事件，政府可以要求国家电信监管部门对俄罗斯境内的互联网流量进行集中管控。
结语
网络安全与数据安全交织，关系人们的生命、健康等公众核心利益，与国家、政府、社会治理的关键领域密切相关，是关键领域的信息系统安全，毫无疑问成为影响公共安全和国家安全的重要因素。针对“重点领域、新兴领域相关法律制度存在薄弱点和空白区”的现状，党的二十大和二十届三中全会均提出要加强重点领域、新兴领域的立法。网络安全紧急状态制度的价值功能契合维护网络安全的现实需要，是法治国家网络安全治理所必需的法律制度。作为紧急状态制度的一种类型，网络安全紧急状态制度的正当性基于紧急状态的一般法理；作为适用于网络空间的紧急状态制度，网络的属性、网络安全风险的特征、网络虚拟社会的特点使得网络安全紧急状态制度呈现出与一般紧急状态制度不同的特点。三网融合的发展，数字政府建设的推进，人工智能技术的日新月异，实现了人们的生活、工作、娱乐方式的相互融合，让信息在手机、电视、计算机之间随时切换，对网络治理提出了巨大的挑战。如何在维护网络安全、国家安全的同时，尽可能小地干扰网络空间信息的自由流动，不影响法治国家的价值追求，也将是信息时代网络安全法的立法和理论研究需要认真思考的问题。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：王祯军：《网络安全紧急状态制度建构之证成必要性与可行性》，载《河北法学》2025年第8期，第80页-99页。
