作者简介：张德淼，男，湖北仙桃人，中南财经政法大学教授，博士生导师，研究方向：法理学、西方法哲学与立法学；韩 娜，女，甘肃庆阳人，中南财经政法大学法学理论博士研究生，研究方向：法律社会学。
摘要：既有研究对国家监管体制的理解多从正式制度层面展开，协助监管构成国家监管的对立镜像，能够提供解释监管体制的非正式制度实践的视角。经验研究表明，基层的监管实践面临结构性困境，深刻地影响监管机构的行动策略，在基层政权组织的三方互动中产生强化基层监管能力的协助监管。从协助监管的发生机制看，行政化的乡—村关系为协助监管提供了组织基础，属地管理责任是协助监管的驱动机制，目标管理责任制是监管工作下沉到基层的技术手段；从协助监管的动力看，国家监管能力的提升、监管绩效的增强与压力的分担是主要形式。因此，协助监管在国家监管能力建设进程中对于国家权力深入基层社会具有重要意义。
关键词：分权式监管体制；协助监管；权力空间；国家监管能力建设
一、问题的提出
在全面推进中国式现代化语境下，政治经济体制持续改革，中国特色社会主义市场经济体制日臻完善，政府与市场的关系发生根本性变革，市场监管已经成长为政府的核心职能。不过，在经济社会快速发展的过程中，市场经济的弊端也涌现出来，政府监管的重要性与日俱增。深入地理解国家监管体制及其运行是一个重要的议题。一些国外学者尝试解释中国的监管体制，从国有经济对监管独立性的挑战、监管权力的碎片化、地方分权化的监管体系、城乡双轨的监管体系等不同层面展开分析，认为中国的监管体制明显不同于西方监管国家，存在或多或少的弊端。这些研究以西方经验观照中国监管体制，缺乏根植于中国现实的理解，不能形成基于中国经验的完整解释。
国内有大量研究从宏观制度架构层面出发，深入地讨论国家监管体制及其运行方式。建国以来，中国的监管体制经历了不断变革与完善的历程。总体上，国家监管体制遵循着“行业主管——独立监管——统筹监管”的逻辑演进，最终形成地方分权式监管体制。这一高度分权的监管体制根源于中国面临的复杂监管格局，基于过度依赖准入规制却无法实现监管目标的困境，中央政府开始强调由地方政府承担剩余监管责任，从而将国家监管目标总体发包给地方政府，并将因监管不力引发的政治风险转移给地方政府。现阶段，国家监管体制并不完善，呈现出“发证式监管”“运动式监管”“考核式监管”等多元化的实践面向，最终汇成行政吸纳市场的中国式监管。本质上，这一独特的监管体制是国家主导下的一元治理模式。在这一自上而下的研究思路中，相关研究聚焦于国家层面的顶层设计及其制度效果。既有研究旨在完善制度设计、凸显制度理性。总体性的制度结构及其内在冲突是监管困境的根源，相应的解决方案蕴含在监管体制的结构调整之中。
少量研究关注基层的监管经验，试图自下而上理解国家监管体制的运行逻辑。研究指出，基层监管普遍存在能力不足的困境。针对基层监管力量薄弱的问题，2013年地方政府机构改革提出了监管重心下沉的改革意见，地方政府开始探索基层监管体系建设，形成设立乡镇监管站、扩充协管队伍、购买专业服务、合约管理等多元化的制度安排。多元化的制度创新源于基层监管实践的复杂性。事实上，基层监管面临党政体制和社会层面的深层制约，出现执法能力损耗，基层政府及监管机构尝试重建执法能力，其中一种应对方式就是组织延伸，即将监管任务下沉到村级组织。温和的观点认为，借助简约治理的传统，“协助监管”能够发挥一定的作用，但由于缺乏专业知识及执法权，无法承担过多的监管任务。也有观点指出，尽管监管重心下沉能够缓解基层监管困境，但更多是转移压力的权宜之计。上述研究对基层政府及监管机构在多重制约条件下的策略行为进行了较为深入的分析，揭示了国家监管体制运行过程中产生的基层实践困境。
上述研究大多以正式制度作为理解中国监管体制的基础，为进一步研究奠定了根基。不过，这种强调正式制度建设的研究无法涵盖监管体制的全部面向，继续探讨监管体制需要更多的视角。当前，将监管任务下沉到村级组织是普遍性的监管实践，涵盖环境保护、食药安全、生产安全、农产品质量安全等领域，这一监管创新扩散到中国大多数地区，实务工作者将这一现象总结为“协助监管”。在很大程度上，政府监管是一种现代性的、专业性的、技术性的权力运行方式，而协助监管则是传统性的、非专业性的、治理性的权力运作方式，可以说，协助监管构成政府监管的对立镜像。值得重视的是，在国家不断强化监管制度建设的同时，协助监管日益扩张并呈现常规化趋势。如果说国家监管制度的建设是正式权力扩张的一面，协助监管的常规化就是非正式权力增长的一面，那么，需要解答的问题是，正式监管制度与协助监管之间构成何种关系？为何会出现协助监管的常规化实践？新制度主义表明，微观层面的普遍现象常常根源于宏观制度结构。如何解读这一极具中国特色的监管实践，对于理解国家监管体制的运行具有重要意义。然而，既有研究无法回应上述问题。宏观制度研究关注于宏大叙事，未能触及监管实践的复杂性，尤其是对一线监管经验把握不足，无法从理性制度建设层面解释非正式的协助监管何以能够不断生长出来；基层经验研究对协助监管实践经验的描述并不充分，并未深入讨论基层监管实践与宏观制度结构之间的深层关联，无法解释非正式监管实践形成的中间机制及其体制根源。本文将采用一种新的视角，从基层经验出发，通过解读协助监管的生成逻辑来理解中国独特的监管体制。
二、分权式监管体制下的监管逻辑：一个分析框架
理解国家监管体制，必须意识到，内嵌于党政结构之中的监管机构并非西方视野下的独立性机构，而是根植于中国国家治理传统、后革命时代科层体系之中的组织，其运行必然依循着中国政权组织运行的基本逻辑。讨论协助监管的形成，必须将其置于现实的制度环境之中，对国家监管体制的结构进行剖析，在此基础上分析不同主体在监管领域的互动，多元主体的逻辑深刻影响着基层监管机构的行动策略及路径选择，进而催生出协助监管这一普遍性监管实践。在这一分析框架中，协助监管是内生于国家监管体制的非正式制度实践。正式监管制度的运行离不开非正式制度的支撑，越是强调国家监管能力建设，非正式制度实践的样态越是丰富。
当前，中国采用了地方分权式监管体制。根据委托—代理理论，分权式监管体制是一个复杂的多重委托代理关系结构。国家/中央是最终的委托人，委托“条条”的监管体系履行监管职权。由于监管规模庞大、科层链条漫长，中央无法有效监督代理人的监管绩效，于是赋予地方政府属地监管职责，地方政府与监管机构的利益—责任高度连带，成为“行动共同体”。由于地方分权的天然离心力，地方监管可能出现目标偏离等问题，专项行动成为中央及上级监管机构调控地方监管实践的重要治理工具。由此，中央与地方、条条与块块之间的互动构成了监管体制运行的基本框架。
（一）纵向维度：不对称的权责结构
在国家监管体系内部，监管权力—责任的纵向配置呈现为不对称结构。一方面，监管资源自上而下地衰减。作为政府组成部门，监管机构的资源配置受行政体制制约，呈现资源向上集中的趋势。毋庸置疑，中央监管机构拥有充足的监管资源，在人员配置、物质设备、专业技术知识等方面占有优势地位。地方监管机构的资源配置随着等级降低而不断衰减。根据有关规定，监管机构的编制、经费、装备应当与监管对象成正比。然而，现实情形更为复杂，受地方财政收入、编制调配等多方面因素的制约，地方监管机构常常无法得到充分的资源保障。另一方面，监管任务自上而下地增加。中国政府监管职能的纵向配置存在明显的“职责同构”特征，不同层级的监管机构享有大致相同的监管职权。压力型体制下，监管机构上下级之间多为单向权力关系，上级监管机构拥有分配监管事务的单向权力。随着经济社会快速发展，监管的责任与风险日益增长，上级监管机构将大量风险高、任务重的监管工作下移到基层。
（二）横向维度：行动共同体
在分权式监管体制下，中央与地方政府重新调整了监管职权的边界。自2008年起，国家摒弃垂直管理模式，开始强调属地监管责任，在不同领域要求“地方政府负总责”，监管绩效既是地方监管机构的工作绩效，同时也是地方政府的政绩，二者之间的相容关系催生出监管实践的“行动共同体”。由于监管绩效无法精确衡量，中央使用“政治淘汰赛”对重要监管目标进行考核。在强力的责任连带机制下，地方政府与监管机构“一荣俱荣，一损俱损”，地方政府必须统筹平衡辖区内的监管工作。易言之，“地方政府负总责”为地方政府统筹协调监管工作提供了负向强激励。针对地方监管机构资源不足的问题，地方政府能够调动人员、经费、政策等资源，为监管机构提供资源保障；当地方监管机构面临孤岛困境之时，地方政府还可以通过横向高位推动降低组织间协作的交易成本，加快监管目标的进度。在横向维度，地方政府与监管机构之间的关联得以强化，成为行动共同体。
（三）控制机制：专项行动
由于分权式监管体制具有内在的地方主义倾向，专项行动是中央控制地方监管绩效的重要方式。在“控制权”理论框架中，中央将食药安全、生产安全、环境安全等总体监管目标发包给地方政府，地方政府及监管机构获得了监管的实施控制权，能够对监管活动的实际执行过程和激励设计进行控制，中央通过行使检查验收权敦促地方政府完成契约确定的总体目标。不过，拥有实质控制权的地方监管机构面临多元组织目标，在有限资源约束下，具体监管过程中的目标排序及目标替代极为常见。监管实践中的执行偏差常常以社会事件的形式爆发出来。中央需要对常规监管工作中的偏差予以回应。通过专项行动，中央利用其目标设定权重构监管目标体系，将被地方边缘化的监管目标纳入重点工作的范畴，纠正地方分权监管体制下的执行偏差。于地方政府与中高级监管机构而言，专项行动具有同样的意义，由此形成规模庞大的专项行动，层层传递到基层。在此过程中，通过对最终监管目标、检查监督权的掌控，中央及监管机构能够根据社会形势的变化调整监管方向，进而达到回应社会需求的目的。
三、个案研究：基层监管面临的挑战与行动策略
作为乡镇企业的发源地，苏南自改革开放以来便进入高速发展之路，经过多年发展，成功迈入沿海经济发达区域。繁荣的经济往往衍生出复杂的经济—社会关系，与之相伴生的则是繁重的监管任务。本文以苏南E镇为研究对象，对经济发达区域的监管实践进行描述与解读。E镇地处苏锡交界，下辖3个社区和10个行政村，辖区面积54.5平方公里。当地民营经济发达，企业数量众多，以彩印为本地支柱产业。2017年，当地企业纳税额高达3.25亿元，E镇政府的财政收入超过2亿元。当地的复杂监管实践，对讨论普遍性的协助监管具有典型意义。
（一）基层监管的日常处境：小马拉大车
在分权式监管体制塑造的制度环境中，基层监管面临结构性困境，即权责不对称结构导致的基层监管负荷过重问题。根据立法授权，国家监管体系分为四级，基层监管机构设置在县级。进入新世纪以来，国家监管规模迅速扩张，发达地区乡镇普遍设置派出监管机构，通过委托执法的形式获得监管权限，成为事实上的基层监管机构。苏南的乡镇普遍设置基层监管机构，如市场监管分局、安监所、环保所。这些监管机构采取双重管理模式，即县级监管机构负责业务指导，基层政府负责工作部署与统筹协调。总体来看，基层监管机构不仅面临着大量日常监管任务，还要承接上级部门布置的监管任务，但制度资源配置只能保证低水平的监管能力，繁重任务与有限资源之间的紧张关系构成基层监管的主要矛盾。
1.沉重的监管负荷
在基层监管实践中，体量庞大且持续增加的监管任务是监管机构不可回避的挑战。E镇发达的民营经济带来了繁杂的日常监管任务。第一，监管对象众多。早在20世纪70～80年代，当地乡镇企业萌发，为民营经济发展奠定了基础。截至2018年，E镇共有2000多家登记企业，1300多家个体工商户。其中，工业企业800余家，规模以上企业300多家，中型企业十几家。在强调监管重心下沉的大背景下，大量的日常监管任务下移到基层监管机构。这就意味着，企业数量越多，基层监管机构的任务越重。第二，当地产业形态复杂，进一步加剧了监管工作的复杂性。E镇素有“彩印之乡”的美誉，彩印行业发达，经济形势较好的时候，当地的彩印制品占据全国70%以上的市场份额。作为地方经济支柱，当地彩印产业形成了完整的产业链，不同规模的企业分工合作、相互依存。大中型企业占领产品市场，小型企业和作坊以原料供给、揽件加工为主。譬如，E镇Q 村有44家登记企业，34家与彩印相关，还有100多家无证作坊，负责大中型企业外包工序的加工。第三，监管对象分布散乱。当地产业的空间布局遵循着一定的规律，大型企业集中在镇产业园区，中小型企业分布在各村的集体厂房之中，小作坊则分散而隐蔽，有的租用村集体厂房，有的挂靠在企业名下，还有的分散在民房之中。总体来看，上千个监管对象散布在广阔的开放式空间中，进一步加重了基层监管的压力。
更严峻的现实是，基层监管机构不得不承接越来越多的专项行动。在分权式监管体制下，中央将总体监管目标发包给地方政府，要求地方政府统筹协调监管工作。考虑到双重管理模式下的目标替代效应，通过常规化的专项行动，中央设置了地方的监管任务体系，以体制压力推动地方监管工作。与此同时，在风险政治崭露头角的语境下，政府监管绩效成为社会关注的重点议题，任何一个因监管不力爆出的社会事件都极有可能引发广泛的社会关注及问责。出于回应社会关注、强化监管责任的目的，地方政府及监管机构有强烈的动力布置专项行动。从中央到地方，每级政府及监管机构设置的专项行动沿着自上而下的权威结构传递到最基层，累积成数量庞大的专项行动群。E镇监管机构的工作精力大量用于应对各类专项行动。在调研中，镇安监办工作人员谈到：“（专项行动）文件国家发完省里发，省里发完市里发，我们必须去排查，甚至没有时间开展日常监管活动”。大量常规性的专项行动重塑了基层监管机构的行动框架，形成了监管负荷过重的基本现实。
2.孱弱的监管能力
与繁重的监管任务相比较，基层监管机构的能力十分有限。在实践中，基层监管机构在人员、经费、权限等方面缺乏充足的保障，导致基层监管能力孱弱。
其一，基层监管机构的人员编制受到严控，人力资源有限。当前，地方政府规模由中央严格约束，编制数量及人员分配限制着基层政府的事权边界及执政能力。E镇的监管机构普遍处于无编、少编状态，安监办有8名工作人员，环保办仅有5名工作人员，均无正式编制，全部为镇政府劳务派遣公司的工作人员。市场监管分局的人员配置相对充裕，有9名公务员和3名事业编，但人员年龄结构老化严重，50岁以上的同志就有4名。由于监管人员规模有限，日常监管工作常常捉襟见肘。以安监办为例，其监督检查程序相对复杂，需要现场查看、查阅台账、协商沟通、下达限期整改通知书，期满之后还需复查整改效果。在繁琐程序限制下，每日最多检查两家企业。按每年250天的工作日计算，即便只做监督检查工作，日常监管也只能覆盖500家企业。更何况，安监办还需参与乡镇的中心工作、联合执法等工作，其工作任务量显然超过人员配置标准。
其二，基层监管机构的专业性不足。在监管体系内部，专业性人才向上流动，进入基层的监管人员无论是专业能力、知识储备还是工作经验等，都相对浅薄。更要紧的是，受严格的编制管理约束，基层监管机构的专业性人员配置有限，E镇政府在政府劳务派遣公司中选拔、调派工作人员，以增加编外人员的方式补充监管力量，但编外人员普遍缺乏监管工作所需的专业知识与技能。除此之外，E镇还通过第三方监管的形式增强专业监管能力。即，将部分专业性极强的监管工作外包给专业性的监管服务机构，以购买公共服务的形式完成专业性监管工作。然而，第三方专业监管建立在基层政府财政自主性较高的基础之上，仅仅依靠有限的工作经费，无法满足日益增长的监管需求。总体上，基层监管机构的专业监管力量长期处于不饱和状态。
其三，基层监管机构的执法权限低。基层监管机构并无正式执法权，而是通过委托执法获得监管权限。其执法策略主要是做工作，通过反复沟通协调的方式督促监管对象实现合规目标，只有无法有效沟通、问题严重的案件才会上交县级监管机构走执法程序。在执法金字塔理论模型中，监管机构的执法策略构成一个连续的谱系，由低到高依次为教育或建议、惩罚性警告、正式法律制裁。正式执法是最后的执法策略，能够不断升级惩戒力度是低级执法策略有效运作的重要因素。显然，就乡镇层面的监管机构而言，由于无法连贯性地升级执法策略，其执法威慑力明显不足。法律威慑是法律深入社会、实现法律目的的重要机制。于基层监管机构而言，缺乏执法威慑力意味着执法活动偏向于保守化，正式执法是最后手段，日常监管则采用做工作的方式，依靠总体性的国家权威来完成监管任务。
（二）基层监管机构的行动策略
基层监管面临的结构性困境，深刻地影响着监管机构的行动策略。在分权式监管体制下，基层的监管负荷与监管能力之间存在结构性张力，自上而下的体制压力加剧了二者之间的紧张关系，进而驱动监管机构积极地寻求缓解冲突的方案。在此过程中，形成了监管任务外溢的基本现实，即基层所承接的监管任务远超其能力边界，导致监管任务外溢到其他组织中。具体而言，围绕着缓解体制内在张力的目标，基层监管机构试图减缓监管负荷，呈现为以下两种行动策略：
1.风险分类的策略
在有限资源的制约下，基层监管机构往往采取风险分类管理的行动策略，将监管资源更多投入到重要的高风险监管任务中，低风险的监管工作则被边缘化，以此来适应庞大的工作体量。在既定时段，基层监管者能够支配的监管资源总是稀缺的，包括人力资源、设备装备、工作经费、领导注意力等资源，实现资源利用效率最大化是基层监管者行动的基准。经验显示，有限的监管资源被优先投放到风险更高、问题更加突出、考核权重更高的监管任务之中。在访谈中，针对如何安排工作次序的问题，E镇市场监管分局的负责人谈到：“（我们就）管厉害的，民生反应小的（监管工作）精力达不到，资金也达不到。国家、省、市、县，一级级安排下来，工作量很大，我们只能将精力投入到‘加强性工作’中，也就是社会反映大的（工作），平常的就自己慢慢搞。”
对不同监管事务进行分类，赋予高风险事务更多的资源配置具备理性选择的意味。基层监管机构身负多线工作任务，既有源于上级的专项行动，也有同级政府安排的中心工作，同时还要完成常规监管工作。在资源给定的背景下，如何分配工作精力不仅关乎监管绩效的高低，更有实践层面的现实意义。因此，将监管任务按照轻重缓急进行排序，形成高效的监管日程表是监管机构的首要任务。在实践中，风险成为分类管理的重要标准。由于不同监管任务蕴含的风险差异显著，能够产生不同程度的社会影响。作为风险控制机构，监管机构往往依据风险系数构建监管任务体系，并根据社会形势的变化不断调整。在此过程中，高风险者被安排为重点工作，占据监管日程表的优先位置，需要投入大量的监管资源以保证监管目标的实现，低风险者则被置于次要位置，是否完成取决于监管机构的剩余工作精力。本质上，风险分类管理是一种“准退出”策略，根据监管事务的轻重缓急，选择性地放弃了部分监管职责。
2.压力转移的策略
在减轻自身监管负荷方面，基层监管机构的另一选择就是压力转移的行动策略，将部分监管任务移交其他组织，同时将监管压力转移出去。转移压力的基础是基层组织的运行模式。精简的基层政权组织，其治理规模往往超出科层组织的边界，实现治理效果的重要路径则是常规化的组织协作，灵活地应对自上而下的体制压力。在组织运行过程中，既有权力运行常规化的科层制逻辑，还有打破常规、组织重组以回应社会的反科层逻辑。由此，基层治理场域呈现出复杂多变的面向。基层监管机构内嵌于这一复杂的组织环境，其行动深受基层政权组织运作逻辑的影响，通过组织间协作来应对自上而下的重重压力。通常，经由党政组织的协调，基层监管机构会将压力下移到村级组织当中，形成协助监管的实践样态。
当监管负荷远超监管机构能够承担的范围之时，为保证监管目标的实现，转移压力成为一项行之有效的策略。在监管领域，由于地方政府负总责，基层党政组织与监管机构之间构成行动共同体，监管机构所面临的压力同样会被传递给基层政府。在负向强激励的作用下，基层党政组织将重点监管目标纳入优先工作的范畴，动员相关组织开展工作，在此过程中，监管压力也随着监管任务转移到其他组织之中。值得注意的是，压力转移并非整个监管任务的转移，更多是对任务进行拆分，将需要其他组织参与的内容分散出去，形成组织间的监管协作。一方面，监管机构将重要的长期性监管目标拆解为核心工作与辅助性工作，其中，常规巡查、检查与监督等琐碎的辅助性工作下沉到村级组织，诸如生产安全、食品安全、生态环境保护等目标，成为协助监管的常规工作内容。另一方面，当特定任务处于强激励状态之时，监管机构通过基层党政组织创设中心工作，进而推动监管压力的转移。通过上述两种方式，监管机构将组织压力转移出去，其工作精力更多分配在重点工作之中。
（三）监管任务下沉过程中的三方互动协调
基于上述分析，基层监管机构在特定语境下的行动策略，产生监管任务外溢的现象。通过监管任务向下转移，基层监管机构将体制性压力下沉到村级组织，协助监管应运而生。值得重视的是，监管机构并不能一味地强调任务与压力的下沉，协助监管涉及基层党政组织、监管机构、村级组织之间的复杂互动，是三方组织博弈平衡之后的结果。其组织互动如图1所示：
图1 协助监管形成中的三方互动
1.基层党政组织与监管机构
双重管理模式下的监管机构是基层党政组织的下属部门。基层党政组织面临多元化的组织目标，诸如辖区内经济增长、财政税收、底层就业、社会稳定、食品质量、生产安全、生态环境等多方面内容，相互冲突的组织目标，构成基层的模糊性政策空间。就监管目标而言，在地方政府负总责的背景下，党政组织与监管机构的行动具有高度相容性。尽管基层政府需要在多重目标之间权衡抉择，但属地监管责任形成的高度连带关系，使得党政组织与监管机构成为行动共同体。
在监管实践领域，监管机构履行部门职责，基层党委政府更多发挥督促、协调、整合的作用。具体而言，监管机构遵循科层制的逻辑行使监管权，但有限的监管能力无法应对层层叠加的体制压力，作为行动共同体的党政组织，其承担压力的方式是统筹性工作。即，基层政府整合体制内资源，通过动员相关组织、重构组织流程、增加财政经费、监督考核工作等方式，促成监管目标的实现。通常，基层党政组织以问题为导向，组成工作专班，以反科层制的逻辑，弥合常规化权力运行产生的监管不足。
通过设置中心工作，基层监管的行动共同体联结起来，将监管压力分散到相关组织中。随着中央层面不断提升监管重要性，自上而下的党委政府及监管机构规划了大量的专项行动，以文件的形式传递到科层体系的末梢，基层政府将重要的监管任务升格为年度中心工作。基层监管机构会积极寻求机会将特定监管目标嵌入基层政府的中心工作体系中，由基层政府将监管目标分解到各个村级组织，以严格的考核作为强激励手段，推进监管工作。
2.基层党政组织与村级组织
在宪法文本中，村级组织属于自治组织，与基层政府构成“指导—协助”关系。这是全能主义国家模式终结后，对国家—社会关系的理想型建构，强调国家权力撤出社会自治领域，以自治激活基层社会。从制度变迁的视角来看，乡/镇—村关系随体制改革不断变化，村级组织的自治建设尚未完成，与基层政府之间的关系变得更加微妙。
在基层治理实践中，党政组织与村级组织之间形成了复杂的相互依赖关系。随着农村体制改革的推进，基层政府逐渐脱离社会基层，完成了从汲取型政权到悬浮型政权的转变。在这一历史进程中，村级组织在政策执行中的重要性日益凸显。一方面，出于强化基层、更好地执行政策的目的，基层政府推动村级组织行政化，试图以科层化管理的方式改造基层组织，通过权力运行正规化建设，强化基层政府对村级组织的控制力；另一方面，在行政化的语境下，村级组织被赋予更多职责，承担越来越多的工作任务。村级组织在政策执行中的作用愈明显，基层政府对村级组织的依赖程度愈高。换言之，基层政府建构的自上而下的权威关系并不是绝对的，意在构建依赖关系的行为，反而造就了基层政府对村级组织的反向依赖关系。这也意味着，在承接上级工作的过程中，村级组织拥有一定的谈判能力。由于村级组织拥有实质上的政策执行控制权，针对基层政府安排布置的多重任务目标，村级组织有一定的自主抉择空间。因此，当基层政府以行政发包的方式将监管任务分配给村级组织之前，需要与村级组织沟通协商，村级组织常常将不合理的、过重的监管任务排除在任务体系之外。通常，以中心工作的形式下沉到村级组织的监管任务受到选择性重视，村级组织将投入更多的人力、物力以及资源来完成相应的监管任务。
3.基层监管机构与村级组织
相对而言，基层监管机构与村级组织是弱组织关系，监管任务通常经由基层党政组织进入村级组织的工作体系之中。基层监管机构对村级组织的控制关系十分脆弱，即便基层监管机构拥有监督考核权，但村级组织享有村庄内部的实际控制权，包括社会关系、信息掌控、成员遵从和社会稳定，监管目标的实现取决于村级组织的配合。
在实践中，村级组织并不全盘接受来自基层政府的工作任务，而是尽可能地寻求可支配资源与工作负荷之间的平衡。当监管机构下达的任务总量超出村级组织的负荷边界之时，村干部总有采取敷衍策略的方式，诸如拖延、表面执行、消极抵制等，导致监管任务处于悬浮状态。基层监管机构试图用科层化的考核管理方式监控村级组织，但这种控制关系是脆弱的，协管员是否下厂巡查，村级组织是否支持监管工作，常常偏离诸如日常巡查记录、案件记录、月度报表等文书档案的记载。
因此，监管机构在分解监管任务的过程中，必须考虑现实层面的因素。事实上，协管员的监管工作更多受村级组织自身的行动逻辑所主导，如果村级组织重视监管工作，协管员就会认真仔细地开展监管活动；如果村级组织的注意力集中在其他事务中，协管员需要参与村庄集体性的治理工作，协助监管工作就会被搁置。这就意味着，监管机构既要考虑村级组织的总体工作负担，又要最大程度调动其工作积极性
四、协助监管的发生机制与生成动力逻辑
实践表明，协助监管是压力型体制下政府工作下沉的“路径依赖”，激活既有组织资源，通过监管组织的延伸，将权力的触角深入基层社会。上文指出，协助监管的形成是基层政权组织三方互动的结果，作为非正式制度实践，其行动结构具有内在的不稳定性，常常根据三者互动状态而发生变化，通过下述机制，协助监管不断被生产出来，形成稳定的监管实践。
（一）基层监管的发生机制
1.行政化的乡—村关系为协助监管提供了组织基础
村级组织是完成监管任务的行动主体，在监管重心前移的背景下，行政化的乡—村关系是实现压力转移的基础。在当地的治理实践中，村级组织仍被视为乡镇政府的组成部分，具有与乡镇站所同等重要的地位。基于强有力的控制，基层政府常常将村级组织纳入乡镇政府行政过程中进行统筹安排。行政化的乡—村关系是国家权力向下运行的“渠道”，有利于重新分配监管任务，将压力前移到村级。
在苏南地区，国家权力从未撤出乡村，基层政府始终保持着对村级组织的把控关系。集体化时期，公社—生产大队—生产队构成一个行政连续体，公社与生产大队之间的双向干部交流十分普遍。改革开放之后，国家赋予基层社会一定的自主性，在全国范围内推行乡政村治。不过，基层组织改革对苏南地区的影响较小，集体时期的传统得到一定的延续，乡镇政府维持着对村级组织的行政化控制。通过全力支持村级组织发展乡镇企业，经济利益与集体传统强化了政府对村级组织的控制力。政府推行的政策总能得到村级组织的支持，诸如集体企业改制、乡村工业用地征收、“双强干部”选任、环保政策执行等等。可以说，镇村之间的紧密联系构成基层政府安排监管任务的组织基础。
2.属地管理责任是协助监管的驱动机制
通过监管责任的属地化分配，村级组织在承担辖区内监管任务的同时，还需要对因监管不力引发的事故负责。可以说，监管责任的下沉构成协助监管实践的驱动力。在权力空间的视角，属地管理以行政区划边界划分管理范围，将开放式的乡村经济空间纳入国家权力分区与管控的范围，实现空间结构的“区域化”。属地管理必然伴随着相关的责任。在某种程度上，监管责任的属地化分配，具有明显的风险分散、压力转移特征，通过监管责任下移，驱动村级组织积极参与监管事务，推进监管目标的实现。
E镇乡村工业发达，大量中小型企业分散在各个村庄。相对于集中化经营的镇产业园，乡村工业空间具有开放性特征，常常使得基层监管者无法完全掌握其实际动态，小企业及小作坊常常采取“打游击”的方式应对监督检查，国家监管权力无法深入监控乡村企业。镇政府将监管乡村企业的责任进行属地化分配，由各村（社区）负责各自辖区范围内的企业监管。正如国家强调地方政府负总责一样，基层政府强调村级组织的属地管理责任，只要企业位于辖区范围之内，村级组织就要承担相应的监管责任。相应的，如果辖区内企业发生事故，村级组织首当其责。因此，村级组织必须关注辖区范围内的企业生产经营状况。
3.目标管理责任制是监管工作下沉到基层的技术手段
目标管理责任制是国家权力顺利延伸到基层社会，实现国家权力生产与再生产的重要制度化手段。具体而言，基层政府将上级党委政府制定的监管目标进行分解与细化，形成一整套目标—责任体系，并通过签订目标管理责任书建立与村级组织之间的“责任链条”，如此，监管任务下沉到村级组织中。换言之，通过目标管理责任制的运用，村级组织被纳入乡镇统一的工作部署之中，成为实现监管目标的重要方式。
在微观操作层面，目标管理责任制是一项治理技术，以科学规划、理性计算等精细的现代管理技艺成为科层组织的重要技术支撑。指标体系的设计、考核分值的确定以及考核力度的调试是目标管理责任制的技术要素。通过对上述要素的调整，重要工作目标在整个目标考核体系中占据重要地位，其工作被赋予更高的分值，考核力度被设定为一票否决，形成强激励机制，以此影响村级组织的工作精力配置，塑造村级组织的行为偏好。
苏南E镇村（社区）的目标责任指标划分为重点工作目标、常规工作目标、担当意识目标，共计100分，其中重点工作指标为70分（如表1所示）。其中，“263”专项工作、环境卫生管理、河长制、拆违控违等监管性工作共有20分，在村级组织的任务体系中占重要地位。越过传统的基层治理工作，成为当前村级组织的核心工作。这就意味着，为追求更好的考核结果，监管性工作受到选择性重视，村级组织将投入更多的人力、物力以及资源来完成相应的监管任务。
表1 E镇2018年度村（社区）重点工作考核目标
（二）协助监管的生成动力逻辑
根据前文分析，分权式监管体制在运行过程中必然产生基层监管能力不足的问题。纵向维度的不均衡权责分配构筑了基层能力薄弱的基础，尽管横向维度的行动共同体分担了部分压力，但大量的专项行动进一步加剧了基层面临的能力缺损压力。对处于科层体系末端的监管机构而言，如何补强监管能力用以最大可能地实现监管目标是其面临的首要问题，协助监管正是解决基层监管能力不足的进路之一。理解协助监管的生成逻辑，必须讨论基层监管所处的复杂组织环境。从本质上看，协助监管的形成是一个自上而下的过程，在不同主体的行动选择及其底层逻辑共同作用下，基层组织成为最终的监管一线。具体而言，可以从以下三个层面来解释形成协助监管的深层逻辑：
1.国家逻辑：监管能力的提升
透过国家视角，能够窥见监管能力是当前国家政权建设的重要内容。在中国体制改革、经济发展、社会转型的历史进程中，社会系统日趋复杂化，国家治理难度急剧增加，执政直面风险社会的挑战。现代性风险成为威胁社会深层安全的结构性因素，有关风险管理与控制的公共议题经久不息，政府必须对重大社会事件、引起广泛关注的社会议题进行回应。可以说，深层安全是国家权力凝视的新对象，提升监管能力成为国家政权建设的重点目标。在国家监管能力建设的逻辑下，不同层级的党政组织积极参与其中，基层监管能力不足的问题凸显出来，协助监管成为强化基层监管能力的关键路径。根据周雪光的观点，国家被定义为包括中央政府以及全国性立法执法机构的决策部门，本文则将党政结构作为理解国家范畴的基础，讨论国家逻辑必须重视党政结构的作用。
作为抽象意义上的国家政权并非铁板一块，而是由有着多重目标和不同利益的各个部门机构组成。立法机构制定与修改相关法律法规，国家发改委逐步调整中央与地方监管职责的分权界限，国家监管机构在行政体制改革中变得更加合理，中央及高级监管机构通过公开文件与会议强调对监管目标的重视等等，均意在增强国家监管能力。源于体制顶层的改革压力层层传递、层层加码，地方各级党政组织作出相应地调整，在这一过程中，总体监管能力得到提升。与此同时，乡镇成为监管的“新基层”，作为科层体制下的弱组织，常常面临监管能力不足的问题。国家总体性规划影响着基层组织的行动逻辑，基层组织亟需补强监管能力，而协助监管则是强化基层的有效选择。
2.科层制的逻辑：监管绩效的增强
从监管绩效的逻辑来看，协助监管的形成源于分权式监管体制下基层监管能力不足的基本现实，出于提升基层监管能力的目的，监管机构通过风险分级、任务分流的方式，将部分监管任务下沉到村级组织，由村级组织承担相应的监管职责，在此过程中，监管机构通过组织延伸的方式完成监管任务的再分配，基层的监管绩效得到稳定提升。
近年来，国家监管体制不断完善，但国家监管能力的增长幅度无法满足监管目标日益扩张的需求，尤其在监管一线，基层的监管能力严重缺损。在国家日益重视政府监管的大背景下，如何提升监管能力，最大化地实现监管目标是基层监管机构面临的首要问题。组织能力建立在组织资源的基础之上。组织拥有的资源分为物质资源与组织资源。物质资源包括财力、人力与技术等基础设施资源，是政策贯彻完整性的物质基础；组织资源指的是组织所拥有的改革创新空间以及在组织间进行协调整合的能力。由此，提升监管能力的路径体现在两个方面：一是增加物质资源的投入；二是扩张组织资源的投入。研究指出，在科层体系中，远离权力中心的弱组织往往受物质资源与组织资源的限制，更可能在政策执行形式上趋向于保守，耦合或者依附于原有的制度环境。
事实上，基层的监管机构正是国家监管体系中的弱组织，缺乏充足的资源与权威。一方面，当前的监管体制下，基层监管机构的物质资源配置相当有限，无法满足实现预设监管目标要求之所需；另一方面，处于整个科层体系末梢的基层监管机构同样缺乏组织资源，在基层政权组织中的政治地位偏下，缺乏组织动员能力。基于“利益共同体”关系，如何提升监管绩效成为基层政府与监管机构面临的共同议题。不过，受基层政府财政自主性的影响，通过增加物质资源以强化监管能力的方式成效有限。分税制改革后，中国大部分基层政府缺乏财政收入来源，更多依赖上级的转移支付， 财政自主性明显不足。对于大部分基层政府而言，财政支出受到严格的预算约束以及转移支付项目的限制，无法针对性地投入物质资源以强化监管能力。相较于物质资源的匮乏，党政体制下的国家政权拥有规模庞大的组织资源，包括但不限于中央—地方—村级的党政组织体系。作为整个组织体系的末端，村级组织往往是政策落实的最终节点。在提升工作绩效的压力下，基层监管机构常常借助基层政府的组织资源，将部分监管任务分派给村级组织，形成协助监管的丰富实践。
3.基层政权组织逻辑：压力的共担
作为压力型体制的基底，基层政权组织面临源自上级的重重压力，应对各种压力的日常实践最终催生出压力共担体系，即构筑基层政权的组织以共担压力的方式联结起来，当体系中某一组织需要完成高出自身能力的工作任务之时，通过组织间协作将压力分散在相关组织之间，以此实现共同分担压力的目的。压力共担体系内生于党政结构，是组织间长期协作的产物。
党政体制构建了一种复杂的组织关系结构，组织间的分工、合作是多层次的，而非纯粹的职责分工所能涵盖。一方面，组织间的职能分化明晰，各组织需谨守职责边界行事；另一方面，不同组织在职责范围之外的协作广泛存在，实践中形成了针对不同压力的协作策略与方案，诸如专项行动、综合执法、联合执法等多种形式。很大程度上，压力共担体系对降低组织间协作成本具有重要意义。在压力共担的逻辑下，协助监管是压力型体制下组织协作传统的延续，基于能力不足而负荷过重的根本性矛盾，基层监管机构只得寻求多元化的路径实现监管目标，当监管压力过重之时，通过压力共担体系将压力分散到相关组织，最常规的操作就是借助于村级组织完成琐碎的、分散的监管任务，由此形成协助监管。基层政权组织处于国家权力的终端，相较于县级政权的组织完备性，其组织结构简单，行政能力有限，却要应对源源不断的压力，往往借助频繁的组织间协作来分散压力。在党委领导之下，构筑基层政权的不同组织，包括政府、群团组织、派出机构、村级组织等众多部门被纳入压力共担体系之中，共同分担种种压力。可以说，基层政权组织之间的权力运行规律，以党委领导、各部门之间的协作配合为基础模糊不同机构之间日益增长的科层分野，作为党政组织权力的毛细血管，村级组织通常配合基层政权的任务要求，任务发包的常规操作形成协助监管的“路径依赖”。
结论
从自上而下的视角观察国家监管体制，可以发现，监管权力在渗透社会基层的过程中存在乏力的情形，协助监管是扩张基层监管能力的必然选择。上文分析指出，基层监管面临负荷过重而能力不足的困境。这一现实困境源自现代监管法律与孱弱的监管体系之间的巨大张力。现代监管法律设定的宏远社会目标需要现代化、标准化、专业化的监管体系来落实，需要国家投入大量的成本进行建设与维护。然而，当前的国家监管体系总体上相对孱弱，与目标宏远的监管法律之间形成紧张关系。随着大量的监管事务下沉到基层，这一张力显得更加尖锐与突出。协助监管是缓解这一内在张力的重要机制，通过将部分监管任务下沉到村级组织，形成庞大的非正式监管体系，乡村地区的监管工作取得了相对较好的成效。这也是作为地方性实践的协助监管普遍存在于各个地区的根本原因。现代监管法律与国家监管体系之间的张力无法在短期内得到根本解决，协助监管必然会稳定存在与不断发展。
现代国家建设的进程，是一个国家权力不断向社会深层渗透的过程。从治理空间的角度来看，国家权力对基层社会的渗透力取决于权力空间的分配，相对于作为国家的“权力集装器”的城镇，乡村空间的权力密度较低，其监管资源配置稀少。想要实现有效监管，必定要掌控广阔的乡村领域。查尔斯·梯利认为，“缔造国家的行为在领土范围内催生了用于持久性监督和控制的工具”，想要对领土范围内的人和事进行持续性的监督管理，并施以有效控制，就需要国家对社会进行改造。米格代尔给出了两个方案：第一，国家政权的建设需要有完善的官僚体系。他认为：“无论是各机构的首脑还是具体的执行者们，都必须使自身利益与作为一个自主的行动者的国家相认同”。第二，国家政权的建设需要国家及其代理人能够深入社会，并且借此强化国家的社会控制。“建造可以有效实施规则和政策的有凝聚力的国家在充斥着碎片化的社会控制的社会中并不那么可行”，简言之，国家监管权力想要深入乡村空间，就必须增加监管权力的触角，使之更加贴近基层社会。如果无法时刻出现在监管对象所在的区域，监管法律的威慑力就会降低。如此，面对广阔的监管空间，如何实现国家监管权力的在场便具有了重要意义。
在构筑监管“新基层”的过程中，监管体系得到扩张，国家监管能力进一步增强。通过监管任务下沉，村级组织被纳入基层监管体系之中，形成了“横向到边、纵向到底”的全覆盖式监管网络。非正式的监管力量被吸纳到正式监管体系中，极大地拓展了基层监管网络的广度与深度。村级组织成为国家监管权力的代理人，国家监管体系的组织链条延伸到基层社会之中。村干部参与监管活动，充分利用自身资源，实现了国家监管权力的在场。一方面，村级组织强化了基层监管的信息能力。有效监管的基础是充分、精确和可靠的社会信息，信息能力不足就意味着国家监管权力悬浮于基层社会之上，许多监管对象游离在国家监管的视野之外。村级组织有效地弥补了信息能力短板，提升了监管效度。另一方面，协助监管吸纳了村级治理资源。村级组织能够负担协助监管所需的人员、物资与经费等物质资源，缓解了基层财政压力。村干部常常将个人权威、私人关系等非正式治理资源带入监管工作，极大地丰富了监管的措施和手段。此间，通过吸纳村级组织的力量，基层监管体系扩张，国家监管权力得以深入乡村社会。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：张德淼、韩娜：《协助监管的生成与动力：理解国家监管体制的新视角》，载《河北法学》2025年第7期，第90页-107页。
