作者简介：张富利，男，河北唐山人，广西师范大学法学院副教授，法学博士、博士后，研究方向：法治文化、国家治理。

摘要：数字法治政府化解了传统行政体制的科层制危机，但其自身存在着诸多深刻的矛盾。数字政府建设中，数据跨境流动及公共数据开放，直接关涉到公共安全，涉及的安全问题复杂多样，挑战了数字安全的政策与制度。同时，传统科层制在数字环境下出现新的风险：追求效率的数字化治理导致了复杂客观真实的简单化，“穿透式”治理对个人私域与基层行政权的双重侵犯，以及数字治理明晰化与行政权力运作模糊的悖论。对此，应积极应对“科林格里奇困境”，明晰数字技术的伦理底线，坚持人本价值在数字治理中的全过程嵌入，彰显公共服务价值。

关键词：数字法治政府；科层化；数字安全；法治悖论；数字治理

一、问题的提出

科技是国家组织形态与行政模式演进的重要变量，高度精细化的现代分工与韦伯式官僚制便是两次工业革命的衍生品。这一以理性、科学著称的科层行政影响至今。然而，数字技术颠覆了韦伯式的定义，挑战了现有的国家理论。新技术革命开启了数字行政时代，科层政府随之迭代升级，政府治理结构和行政法治实践均在数字化转型中出现深远变革。

尽管数字政府在理论上能够纾解行政体制的科层制危机，甚至可以成为克服传统治理条块分割弊端、化解科层政府治理危机的密钥，但其与法治政府的价值理念在相当程度上并不相洽，数字法治政府自身存在着“效能—法治”悖论，甚至多维度存在于数字法治政府的建设中。数字化改革构成了行政法学理论的创新渊源，却也带来了理论与实践的多重挑战。制度维度上，作为数字政府建设基础的政务数据汇集，存在着法律风险与隐患；安全维度上，数字安全在数字法治政府建设中面临着价值定位混乱、潜在风险溢出等难题；理论维度上，以全面建设法治政府为目标的行政法学理论无法对数字政府做出有效因应。此外，繁芜丛杂的数字治理让政府偏重治理效能而忽略法治风险，目标导向上，旨在通过全面推进数字治理以提升社会治理效能的数字政府范式，与“法治政府”体系存在目标轇轕。

探索“数智”与法治并行的治理方式，防范数字政府的可能风险，探讨数字法治政府建设中数治与法治双重价值系统的统合，是未来数字法治政府建设的革新要求。

二、数字政府建设中的公共安全风险与法治冲击

传统意义上的暴力、战争、疆域均是以“有形”为特点，国家在这一前提下才垄断了“正当使用暴力和权威”。而数字技术让一切事物的特征几乎全部走向无形化、数字化，智能时代的数据成为一种全新的暴力工具、一种新型权力的基础，出现了与传统暴力形式迥异的、不具物理形态的无形暴力，甚至，改变了国际战争的形态，引发了新的安全问题。新技术革命背景下，需要摒弃数字安全仅仅是网络安全或信息系统安全的旧式思维，网络时代的数字安全并不是仅仅涉及到了国家安全，其实质上等同于国家安全。数字法治政府建设中，数字安全是需高度关注的领域。由于数字安全关涉总体国家安全观的多项内容，风险防范便应覆盖到各类安全风险。

（一）数据跨境流动风险

数字政府建设中产出的诸多公共数据在跨境流动中关涉国家安全，在出境时会遭遇极为严苛的安全审查，数字贸易背后的效率价值与数字安全的安全价值剧烈冲突。如何在具体个案中平衡二者，理论上缺乏明确指引，仍有较大解释空间。国际上众多国家采用“风险导向”的原则，但对风险识别与防范的差异较大。国际上对“风险”的政策认定，普遍尊重出口国在国家安全考量下的决定权。

更大的麻烦在于，即使经过了最高标准的严苛安全审查，数据出境风险依然存在。数据天然具有的依附性让其始终存在着数据篡改、数据泄露等风险。数据跨境流动依赖于各类新技术及网络，传输过程中极易获取到出境范围之外的数据，这些数据很大程度上涉及个人隐私甚至国家安全，成为潜在的高危信息载体。即使通过技术手段让数据达到出境标准，在数据出境后，境外方也能够运用数据分析技术，将清洗掉的数据内容恢复，分析出关涉国家安全的涉密数据与敏感信息。公共数据的开放、共享与流动是数字政府建设的客观要求，公共数据的交换与开放是深化数据要素市场化改革的最重要举措。但数据的流动过程模糊了数字安全的主体责任，亦严重削弱了政府对公共数据的控制权，难以通过追踪数据实现公共安全事件的溯源，国家对公共数据的跟踪、管理往往失效，让数据出境的监管难度骤增，最终导致了“数据偷渡”的防控失灵。

（二）公共数据开放风险

数字安全涵盖了基础层、中间层和表层三个层次的安全，基础层是网络硬件设施，中间层是互联网通信服务，而表层便是网络信息。数据泄露涉及到的对象是全方位的，且涉及到数据从输入、运算过程到存储与输出，被窃取的手段也是花样百出，即使是公认的防控水平极高的美国，每年也有超过1.37亿条记录遭遇泄露。从国家层面出发，还需要考虑如何用制度防范外部的攻击或入侵，保障数字信息的真实、完整。

公共数据开放的风险除了对整体性国家安全构成威胁，每个个体亦面临数据泄露、滥用带来的安全风险。早在2018年3月，震惊全世界的Facebook个人信息泄露丑闻将网络时代的数字信息安全问题推上了风口浪尖。人们发现，数据泄露除了带来社会不安与公众信任减损、影响到了社会秩序的稳定，还冲击了传统的理论基座。传统的治理理论框架下，只要是开放式的、自由竞争的网络市场，Facebook这样的企业便不需要监管，如今数字社会千变万化的情况下，这套产生于工业社会、调整工业社会各主体关系的理论显然已经失效。90年代狂飙的网络行业，显然不同于工业社会代表性的产业——生产安全、航空业、金融业，这些工业社会的产业已经形成了一套能够保障公众安全的细密、完善的制度体系。数字社会公共数据开放的重大风险在于，数据与算法关系密切，数字时代的算法呈现出高度隐蔽、精细化与复杂化的趋向，“算法黑箱”背后的算法歧视、算法权力带有潜在风险。算法以客观面目呈现，但其制造过程中不可避免地受规则设计者的主观倾向支配，算法歧视由此产生；同时，掌握算法技术的一方实为规则制定者，取得了所有其他主体不具备的优势。行政过程一旦受算法“黑箱”影响，便会出现行政主体缺位、行政相对人缺席，引发行政程序正当性危机。“算法黑箱”、算法权力、算法歧视的出现，消解了法治社会的平等价值。利益冲突、立场迥异的主体在数字资源分配不均的情况下让矛盾几何倍增长，智能社会迭代更新的动态性让算法风险规制变得更加复杂化。因此，看似客观、公允的算法决策，可靠性存疑，应避免算法主导法律、政策的倾向。

同时，公共数据的开放亦对还原数据的问题高度警惕，这对管理机构提出了更高的要求——除了对多元的数据分级保护机制与细致、科学地开放目录，还需高度警惕利益攸关方通过对数据精密分析进行数据还原。

可见，数字安全涉及到的风险复杂多样，对理论与实践的回应要求亦明显有别。数据跨境风险防控的重点在于厘定数据控制权力的边界、对数据动态的及时追踪，防范日益更新的深度伪造技术对新兴技术治理及国家安全的危害；而公共数据开放风险防控的重点在于新技术所依赖的硬件、软件迭代升级与数据要素市场制度的健全建立。不同的安全价值取向所要求的制度措施对整体性防控提出了更高的要求。从数字技术的特点看，其天然带有旨在追求安全的消极防御取向与推进技术普及应用的效率取向的悖论。新技术的迭代升级一日千里，而数字加密、数字匿名等作为被动防御的安全技术总会“慢一步”，“以慢打快”的方式让其力不从心，且不说当下的数字匿名技术会在遭遇更强大的算力时失效，仅量子技术这一项便是一大超级解密工具。这也意味着数字安全的政策与制度，很可能将永远滞后于算法、数字技术的发展。更为棘手的情况是技术直接影响甚至主导了行政，数字政府的运行、安全维护都完全依赖大数据、云计算、人工智能技术，而技术奇点下的人工智能已经对人的主体性发起了挑战。尤其在近年，以ChatGPT为“奇点”的通用智能技术的迅速扩张，人工智能技术的自我学习、自我升级与道德筛选机制的深层冲突逐渐显露出来，给数字政府建设增加了新的变数。

三、科层数字政府的治理效能悖论

数字时代，传统的科层治理结构依然显示出顽强的生命力，在高度精密、复杂的数字社会冲击中以自我革新的方式做出回应，将数字技术作为技术武装，从内部管理到外部治理均催生剧烈变革，客观上提升了社会治理效能。传统科层官僚的“人际协同”结构被数字政府打破。政府组织结构的革新意味着国家治理中出现了一类新的组织单元——以“人机协同”为代表的全新数字行政体系。这套在数字时代应运而生的体系，既有效化解了传统行政体系长期困于科层官僚制的结构性矛盾，又有助于政府从传统科层组织下因生物人自身弱点引发的治理困境中突围，从而在源头矫正了行政失能难题。不过，这一变革过程也暴露出技术治理效能的悖论。

（一）高效率数字化导致复杂客观真实简单化

传统科层制下的社会控制是一种直接、全面的社会控制体系，从社会公共治理到个人社会生活均带有强烈的控制导向，林林总总或有形或无形的规则构成了人们自由行为的“枷锁”，隐藏着规制公共秩序与约束个体自由的深刻矛盾。进入数字时代后，公民通过数字化逻辑机制实现对公共事务、国家治理的有效参与，由海量交互式、分布式节点构成的自由网络，成为个人自由选择的重要象征与主要内容。但是，此种方式恰恰形成了数字化社会控制的主要内容：这一自由涉及了数字文件传送协议服务，这一类在数字时代用途最广泛的服务，是一切数字化文件接收、输录与传递的前置性、基础性服务，如不符合服务协议或无正式授权，便无法进入。于是，防控病毒侵入、过滤垃圾信息等控制行为便与限制各种自由紧密捆绑了。如此，数字社会的生活被悄然转化为形形色色的“数字化现象”及“数字化事件”，这些整齐划一的数字化场域创造出新的控制事实。数字化控制体系实则是一类社会契约，虽然得到了一致同意与认同，但并不等于实质的、全面的个人自由。数字化实践并非像人们预想的那样，能够通过客观、公平的技术规则营造出具有公正、平等、诚信等特质的“一致同意”的数字秩序，并由此实现数字化自由，恰恰相反，很多场域中其往往沦为技术上的强者谋利的凭据。掌控数字技术群体的权力越来越大与不占有数据信息属体的权力日趋弱小，成为数字治理中的现实张力。当下数字化的“自由秩序”是一种单向度的逻辑，或是单向度地执行某类协议，或是单向度地考量到数字技术失能群体，总是有意无意地令数字技术掌控者受益而让技术弱势群体受损。因此，从客观效果上看，数字化自由本身就受到现实情况的制约，现实社会中两大群体的数字困乏与信息过剩的矛盾始终存在，并不会被理想的自由空间冲淡。这一自由悖论，映射出数字化循环的逻辑过于简单——数字化生成机制的逻辑根基在于，将真实世界纷纭复杂的多重真实通过程序加工过滤得秩序井然，形成一目了然的数据，而算法、程序自身的意义被遗忘，真实世界的复杂性问题被简单化甚至完全忽略了，人们更愿意相信那些经过筛选、过滤后井井有序的数据，通过这些数据认识世界、做出决策。况且，对个人自由的限制与权利的克减需遵循严格的实质标准与形式程序，绝不能由算法技术、代码技术自治规则决定。

（二）“穿透式”治理对个人私域与基层行政权的双重侵犯

现有治理结构也常常带来治理失效的问题。这些问题主要包括:一是职责同构。政府层级虽有职责划分，但是职责内容并不明确，各级政府职责大小不确定，治理主体不明晰，责任主体缺失。二是治理主体和权力主体不相匹配。应该说，社会治理的责任主要在于基层组织，但是政府职能对基层治理层面却少有相应的权力匹配，使得基层政府面对行政任务的不断下沉，从边缘化到内卷化，基层组织面临日益增多的社会问题，不堪重负，治理绩效低下。

形成强劲的利益整合能力是国家治理结构调试的方向之一，权力结构方式决定了治理结构的方式。数字技术治理形成了穿透性权力，过去递进式的行政方式被“一键到底”的治理结构取代，过去按照“条块”分割的部门、行业界限被打破，数字管理可以精准对接到每个公民。从这个角度看，数字技术赋能国家治理并能够提升治理水平的原因便在此。行政主体能够通过大数据、云计算、自动化行政以及人工智能技术，洞察复杂纷纭的社会状况，根据个人数据识别到具体的行政管理对象，使得生活在数字社会中的每个个体无所遁形。行政机关据此推进大规模的群体性宏观治理，如有效预防犯罪、改善侦察手段、建立信息溯源制度等，极大提升了科层化管理的效率。在公共安全与应急管理上，行政机关亦能够通过数字技术实现人脸及车牌号精准识别、及时救援、视频结构化分析、网络舆情有效监控，提升应急管理水平，保障应急管理预防效果、提高应急机构的应急响应效率。数字技术为行政机关提供庞大而精确的“社会计算”成为决策基础，政府依据此实现数字社会治理的集约化。

但数字社会的“穿透式”治理引发出“数字利维坦”。数字技术“穿透”社会、精准定位到个人的过程，也是充分获取、分析、利用个人信息的过程，个人的诸多重要信息包括个人隐私在数字技术前一览无余，高精准度与高覆盖率的数据采集产生了数字时代的无政治隐私逻辑领域。然而，数字技术与人工智能伦理带有局限，先天具有侵权趋向。政府“穿透”社会的过程是充分运用个人信息的过程，彰显了“精准”的色彩，而人类社会的本质是模糊化、不确定性与高风险，这与“穿透式”治理的取向是相悖的。尤其，保留基层社会的自治空间与弹性行政是必要的。数字政府的“穿透式”治理，客观上压缩了基层行政权力的裁量幅度，侵蚀了基层社会的自治空间。数字时代，更应防范技术对公民个人私域与基层自治空间的双重侵犯。

数字技术的“穿透式”治理让高层级政府与基层政府可以做到“零距离接触”，相互间信息传输的效率显著提升，大量中间层级行政机关连“传声”的功能都被取代，中间层级政府的权责范围被缩减。甚至，未来数字政府的建设中，数字技术的侵蚀很可能让中间层级的政府组织、行政工作、职能岗位被撤销。

（三）数字治理明晰化与行政权力运作模糊的悖论

数字行政的优势在于运用大数据达致管理对象、行政过程的清晰化，而数字技术存在的“算法黑箱”不透明、不可解释性扩大了行政法上的治理问题。数字技术的突变性发展、层出不穷的业态创新及各类突发性现象级事件，不仅让立法机关应接不暇，更让作为治理对象的行政相对人无所适从。传统的行政级制与监管关系下，行政相对人有足够的时间去接受、研究特定事物，有能力识别到行政主体、行政行为、行政程序，但这种基于工业社会的线性行政关系在数字时代发生了颠覆。

以“城运平台”“全要素清晰化”等为代表的数字技术治理的创新实践，打破了传统行政管理的条块分割壁垒，极大提高了治理效率。但数字行政由于实践中模糊了网格边界导致功能弱化、协同能力削减以及数字形式主义等新难题。而且，基于算法的复杂性与难以解释的特性，数字政府在运用新技术明晰行政程序、治理对象时，无法将行政权力的运行过程清晰展示给相对人，传统的信任关系在数字化行政中被破坏。算法透明度及认知、审查问题始终困扰着数字治理，且短期内难以突破，数字行政的透明化、简约化目标因此存在着“最后一公里”的难题，甚至存在最终形成难以控制的“算法行政”风险——为了智慧、便捷、效率而牺牲透明、公正，完全由技术主宰。

数字时代，世界高度互联。但数据与信息的传输、使用、占有并非如人们预料的一样走向扁平化、公平化、共享化，行政机关政府运用大数据做出决策及具体行政行为时，其获取、收集、分析、使用的方式极为隐蔽，所做出的决策与具体行政行为亦存在被算法支配的大数据分析所影响，偏离了实质意义的公正。这种风险的具体表现为数字行政所依赖的“算法黑箱”之结构愈发复杂，其与行政权力天然扩张的属性耦合，重构了行政机制，再造加入了公权力场景，传统的行政主体、执法主体隐于平台、算法、数字程序之后，传统行政主体不再清晰可见，传统公权力中心与边缘的界分不再清晰，行政主体的责任被平台、算法悄然消解。以“条、块”特色的传统行政组织在网络空间不断拓展下被打破，政府与社会之间、行政组织之间呈现出网络化、节点化样态，“技术采纳决策结构”被数字资本侵蚀。行政公权力不再具有排他性、专属性，传统行政权力运行的基本逻辑被超越，出现了一套新的权力生产机制，权力的发生机制、作用机制以及运作密度被迅速改变，完成了权力从公开性向隐蔽性转向。这一过程中，以治理的清晰化为目标的数字政府建设，出现了信息权力运作过程不透明的尴尬场景。数字政府建设中，数字权力的渊源、边界、范围以及运行的法律要件、执法过程、执行后果均未明晰，模糊了这些重要元素，行政相对人便陷入权利救济乏力的困境——行政主体隐藏于平台、算法、自动化执法程序之后， 普通公众无法识别做出决策、处罚、裁决的行政主体，行政相对人被平台、算法、程序阻隔在救济门外。数字技术加持的复杂多样的具体行政行为难以通过“算法捕捉”来界定，加剧了行政权力运行的模糊性。

（四）“数治”效能对“自治”领域的侵蚀

数字技术通过赋能制度化与非制度化事项，实现对传统科层官僚制政府的技术武装,使其从外部治理到内部管理均发生剧变,但技术的“穿透性”反而削减了行政裁量空间，催生了官僚主义的新形态，传统科层制依然顽强生存。甚至，科层组织在数字技术的附着后趋于更加理性、更为高效，决策权力更加集中。在权力更加集中的同时，行政组织尤其基层行政原来具有的弹性裁量空间被大幅度挤压，法律治理所需的灵活性被消解了。

奠基于工业时代的立法流程以及“决策者—执行者—监督者” 的科层分工，在数字信息工具轻易穿透多层级政府进行“反科层”建构的冲击下，决策、组织、管理类行政权力被不断强化，传统以信任为基础的激励机制在数字技术的“反科层”行政实践中趋于失效，基层行政忙于各类平台、表格的数目字管理，反而被困在数字系统中，失去了作为执法主体的主动性、积极性、灵活性。数目字管理与数字绩效考核的初衷是强化行政机关的内部监督管理，在管理思维未能与时俱进的情况下，往往异化为数字形式主义，反而增加了基层负担，机械重复，叠床架屋，导致排除了真正的创新，最后，“赋能未必增效”。

基层行政存在诸多需要弹性治理的地带。需要权力的自由裁量的前提就是允许复杂多变的情况，如果任何一项事物、权力都必须是规则提前设定好精细化管理，那岂不是要求规则制定者是全知全能？这也就意味着留给政府主动可为的空间越来越小，仅仅只是按照一道又一道细密的要求被动完成任务，不再有主动性。

此外，数据掌控程度的不平等导致了更大的社会鸿沟，减损了“数字弱者”的权利，最终引发“权利鸿沟”。作为全民大数据的掌控者,数字政府如不坚持数据开放，甚至采用数据封锁，福柯意义上的知识与权力关系便出现了——由于知识的掩饰，治理术以形色各异的隐蔽方式对权利与法律进行殖民。

因此，看似智能高效的算法行政时代，行政决策的透明度、行政责任的问责度、权利救济程度以及公正性层面均存在风险。数据与算法成为数字政府的工作重心，吸引了行政机关最多注意力与工作，使得新政决策、行政程序的过程缺乏了广泛的公众参与必要的外部监督，数字治理过程趋于封闭。

四、数字治理视角下的风险防控与制度因应

数字法治政府建设的宗旨在于消弭数字技术与内在价值的鸿沟，既需要“数治”与“法治”相互赋能，又需要坚持行政法治的底色——将约束行政权作为检验目标之一。对其潜在的风险，应曲突徙薪、未雨绸缪，从如下角度做出因应：

（一）走出“科林格里奇困境”

数字法治政府建设是全新的事物，其带来的风险、挑战及悖论纷纭复杂，从治理根源上看，这些全新的问题背后，实则是“科林格里奇困境”的难题，因此，如何走出“科林格里奇困境”，成为破解上述难题的重要途径。

数字技术以磅礴之势将整个社会裹挟进入以算法系统和技术架构为核心的数字经济时代。个人可以不遵守法律，却在新技术强加于人的规范前无可奈何，因此，数字技术架构对人类的约束机制远比法律制度更强大。数字技术的迅猛发展与更新迭代从未给人类留下反思的余地，无论是福是祸，作为个体的人，没有任何选择的可能。若未能未雨绸缪，乐天派地享受科技成果，等到发觉权力、资本以创新之名将个人禁锢到数字技术的囚笼时，便为时已晚。既鼓励创新，又对创新带来的意外后果高度警惕，成为法律治理上一切困难的根源。英国学者大卫·科林格里奇曾指出，新技术的后果在初期难以为人所知，待其发展成熟后，风险逐渐显露，但已成气候，很难再加以控制。这一研究结论成为研究科技风险控制与技术治理的经典范式。这一命题也被学界称为“科林格里奇困境”，其包含风险识别与风险控制的双重维度。由于新兴技术的发展趋势、产生的社会后果难以精准预判，监管主体缺乏充足的信息，欠缺识别风险的能力，新技术的风险在初期极难被识别，发展情况也几乎无法预测。甄别新技术风险的唯一方式是在其被应用、部署和嵌入之后，当其负面影响显露时方可做到。可是，新兴技术一旦在社会中被广泛应用，其衍生的各种问题将变得极为棘手。政府此时再出手整治，就面临着“牵一发而动全身”的被动处境，对新技术的所有举措都将受到资本的重重掣肘以及相关产业链、技术使用者等利益攸关方的强烈反对。如今中国数字社会、数字经济发展创新遭遇的核心问题，恰恰是“科林格里奇困境”的重现。数字经济领域的创新是带着高度风险色彩对未知世界探索的冒险，在商业创新结果形成之前，不仅无法预测任何创新内容和创新样态，而且对创新的价值、可能带来的后果也一无所知。数字社会林林总总的各类创新究竟是体现了文明的进步还是自我毁灭的开启，都是未知数，而事后检验却极可能遭受灾难性的后果。这一决策困境让法律的规制、法治的运行进退迍邅。法的安定性和可预期性是法治的首要价值。对于变动的社会，法律应对新事物的办法是通过出台新法律或解释旧法律，形成公、私两分的制度框架，以合法或非法的二元评价体系来因应。然而，法律这一诞生于人类农耕时代、成熟于工商社会的治理手段，其基础理论和法律框架都是以工业社会为底座的，是“过去式的”，放到今日的数字经济时代面临着刻舟求剑的窘境。这反映到法治政府建设中，往往因新技术门槛的要求过高导致政府不得不依赖提供技术的第三方，第三方便能轻易影响政府的决策、治理方式、治理手段，资本的无限膨胀甚至可能脱离制度的轨道，这成为相当棘手的法治难题。“当其他学科以掌握或者引导新事物作为最重要的任务、作为其目标时，法学却对新事物无能为力，这是法学的悲哀。”

从治理体制、价值理念到规制方法，数字社会的“科林格里奇困境”都给数字法治政府的实践带来了极大冲击。不过，“科林格里奇困境”也为治理方式向数字法治的转型提供了机遇，在一定程度上成为数字法治规制演进发展的推手。对此，在一些制度中的细碎问题和具体规则进行缝缝补补，已难以化解数字社会创新带来的新情况、新问题。在数字社会的问题成为公共性议题的当下，网络和科技与人们生活密不可分，参与了公共性价值问题的判断与决策。隐藏于网络和科技背后的是公共性价值判断问题。这就要求法治政府建设必须回归法理，不仅从内在法治理念上做出调整，更需在外在的法律制度上进行系统性反思，必须在遵循数字经济运行规律的前提下，构建一系列创新、友好、共享型的治理体制。

数字法治政府建设背景下，短期内新技术对政府行为的影响较为正面，但随着新技术的飞速发展，数据治理的进一步深入，政府数据治理行为带来的公权力持续扩张，公民基本权利面临被侵蚀的风险。然而，目前的法律体系尤其是行政法律体系，对这种情况下的政府数据治理行为便束手无策了。这有历史上的原因，我国的行政法起步较晚，绝大多数行政法律规范具有“秩序行政”的导向。虽然在学界和实务界的推动下，“给付行政”成为行政法的面向，但总体上是碎片化的，缺乏了以“开放与分享”为要义的整体性法律框架。结果，每当面对采用了新技术的公权力机构，行政法上的应对便滞后且乏力。此外，与私主体如公司企业运用数据手段不同，政府作为公权力机关，其数据治理行为有着天然的正当性和合法性，传统伦理中要求技术使用者自我约束、保持良善的技术伦理的要求也难以发挥作用。不过，数字法治政府是一个开放的发展态势，数据治理是其中应有之义，即使其中困难重重，仍需要构建妥切的规则制度，在法治的导向下对政府数据治理行为进行规制，平衡公权力与私权，实现二者良性互动。

（二）数字政府建设应坚持尊重和保障人权的法治价值

数字政府建设是实现国家治理体系现代化与治理能力现代化的重要途经，国家治理现代化的最终目标是满足人民美好生活需要，在国家宪法层面的表达便是尊重和保障人权。人权保障是国家治理的终极目标，偏离这一目标，国家治理现代化便从根本上失去了意义。如果数字政府在推进中过于强调效率的目标，即使大幅度提升了治理效能，但削减了人的基本权利，每个公民本应享有的幸福感、安全感减少甚至消失了，那么这种治理实为舍本逐末之举。国家治理的主体是人民，这个基本出发点不会变，同时也是立法、行政以及一切治理技术的锚点。数字政府建设不能以牺牲人权为代价，人民治理国家，而非成为别的治理对象，数字治理让权力受到更严格监督与限制的同时，公民的主体地位也得到了强化。

1.明晰数字技术的伦理底线，维护人性尊严

人的尊严是数字法治的伦理基础。法理学的元命题便是关于“人”的问题，是法律视野中人与自然、与他人、与社会的关系展开。数字政府建设面临的法治问题，实质上依然是法律、科技与人的关系问题。在数字治理的制度建构中，需将法治价值贯彻到规则制定程序的始终。实践中，如何将法治价值转化为数字规则设计者能够理解的规范，并通过行业标准、契约、司法程序或其他方式执行，是法律与技术均面临的重大挑战。数字政府的具体实践中，如何让公众真正参与关涉个人或公共利益的决策事项，如何保证决策是由“对的人”做出——具有足够的治理才能、对相关事项熟悉、回应迅速并充分、真正能够承担决策责任，如何衔接数字证据与人为判断，如何避免算法支配行政权力，以及在数字行政过程中充分保护少数群体的利益，这些新问题带来的反思都将促进行政法的转向与发展。对此，政府基础设施、行政环境、治理方式的升级呼吁合法程度更高的行政法体系出台。

数字技术的广泛应用，拓宽了公众参与治理的方式和渠道，但公众参与国家治理的最终目标仍是期待数字政府的设计、运行能够以人为本，纵然新形势下的行政法需要防控人工智能的风险，防范作为数字载体的人工智能体的缺陷，但其本质上仍然是调试人与人之间以及人与机器之间的关系。数字政府的规则设计，应尽量顾及到民众个体的差异性，考虑到具体个体的需求与脆弱性，如不同群体、不同年龄、不同阶层的数字素养各异，对数字技术规则的适应性完全不同。奠基于工业社会的传统行政法强调实体与程序的客观公正，而以人为本的价值取向让今日数字时代更加关注每个行政相对人的主观公正。

2.坚持人本价值的全过程嵌入

数字技术大规模优化了政务服务，“人”的要素越来越少，传统以“人”为基础的条块行政组织被削弱甚至面临瓦解的局面，这不仅溢出了传统行政管辖范围，甚至表征了行政体系由于信息组织与决策程序的跨迁而引发的总体结构问题。数智参与、数智人文以及数智赋权等悖论也出现在数字治理中。传统行政程序中，行政机关独享行政决策权；而数字政府建设中，名目繁多的各类平台、小程序等应用，与数字身份、高精密算法一起，取代了传统“人对人”的行政关系，变成了自动化处罚、“不见面审批”。行政人员面对的只是没有情感、无差别的冰冷文字与数字代码，而非形形色色有血有肉的面孔，失去了原本对行政相对人的同理心、同情心，对于偶犯、初次犯错、疏忽大意以及极其特殊的情况下触犯规则的弱势群体，在“千人一面”“千案一面”的数字执法面前大概率不会被宽恕或从轻处罚，“有温度的执法”不见了。如新《行政处罚法》创设的“首违不罚”制度,实践中，自动化行政如何贯彻该条款势必成为执法者必然的逻辑追问。

人的同理心、同情心属于道德情感的范畴，但并非被完全排除在法律治理之外。即使是“法教义学”的阵地——行政法，行政机关收集公众需求时，必须坚持多维度、多角度、全方位的取向，确保国家公权力机关与社会公众的互动真正有实质意义、具有包容性。作为亲社会性的公共理性，同理心正义对法治的价值在于，其既能最大限度地实现个案正义，又可正确回应正义的普遍性诉求。虽然同情心、同理心等恻隐之心在法治实施过程中不供给行动方案，但由于具体的权利主体——个人，兼具偏好自治以及与其他人共情的倾向，这便提醒着公权力机关的决策不可忽略多视角的角度与道德考量。带有同理心的道德考量能够提升个体对公正的主观感受，让各方当事人在行政程序中感觉意见被听取、自身得到尊重，而非在客观公正主导下被动走完线性流程。

因此，同理心的重要价值在于“同情的理解”，在于从内心承认、回应、理解他人境况，并不通过外在行动表达，理解对方的处境。这一方式与西方法治价值下的个案正义、常规例外并不相同，而是以人为本价值取向在数字治理中的国家确认。基于此，数字政府建设前及建设中，行政部门法的制定需采用更人情化的沟通，采用更具包容性的沟通方式及更具人性化的平台、算法程序设计，让制度的实施更有温度。具体而言，推进更有人情味的数字政府建设，既不意味着完全运用数字技术，亦不是完全抛弃数字工具，而是在设计、决策时对数字技术影响公众生活的程度充分评估，对成本—收益做出科学、合理的考量。

3.保障数字行政相对人的正当权利

其一，确保政府数字平台的公开性、可访问性与包容性，能够反映不同群体的多元需求。要为因年龄、知识结构等因素而受困于数字技术的“数字难民”提供有效的替代解决方案，对“数字难民”这一类特殊群体，尽可能采用线下程序，而非为了达成一些指标去片面追求数字化、自动化的全覆盖。面对不断扩张的“数字利维坦”，数字政府的推进中，应警惕“数字化崇拜”，始终将数字技术定位为工具理性，防范其对价值理性的侵袭，承担起保障“数字难民”等弱势群体的保护义务。需真正将数字弱势群体的权利贫困治理视为系统工程来对待，融差序正义于程序正义之中，保障其数字接入权、数字平等权等数字权利。对于一些可能涉嫌操纵公众或歧视少数群体的数字技术、自动化系统应严格控制，如禁止人脸识别技术在公众区域的广泛使用。唯有对数字技术使用的严格监管，方可迫使政府对复杂决策中对人工智能、自动化在相关领域的高覆盖保持审慎，在自动化系统的推广与应用中，至少保留一种人性化的方法作为底线要求。

其二， 保障数字行政程序中行政相对人的知情权。对于数字平台、数字小程序等数字行政系统及使用主体等信息，行政机关有必要向行政相对人披露，对相关算法技术的应用范围、目的等涉及数字行政系统的数据、信息予以公开。只要当事人对数字行政程序的处理结果提出异议，做出具体行政行为的行政主体就必须完成全部行政过程，包括对数字行政系统的规则、行政处理过程、处理结果作出合理解释，并出示行政记录。

《行政处罚法》第41条明确规定自动化行政行为需遵循正当程序原则，这为知情权的实现提供了法律上的依据。根据数字行政中算法、代码的特点，通过引入“技术性正当程序”，对程序中立性、程序公开性及程序参与性的具体标准做出调整，是较为可行的策略。在行政主体做出具体行政行为前，需遵守“听证”“说理”等程序，坚守算法的相对可解释性底线，主动向相对人解释算法对其可能的影响，对自动化行政采用实质审查标准，保证个案正义。

其三，彰显公共服务价值，避免纯粹工具理性的弊端。数字技术治理暴露出的权利剥夺、数字宰制、数据暴露等问题日趋严重，技治主义倾向潜流暗涌。数字技术的广泛运用不等于直接提高了民众对政府的信任程度。民众与政府的相互信任是民政关系中最重要的一部分。行政机关的能力、动机、绩效、权威以及可及性构成了政府信任的最基本维度，其中，从民众的角度看，可及性是影响政府信任最主要的因素。因此，即使进入数字政府建设周期，政府追求更高程度的合法性的同时，依然要保证民众从行政流程到事后救济都能接触到具体的行政人员。这也是保障数字行政中相对人知情权的补救方式。

数字政府建设中的行政相对人权利拓展，要求政府不仅需坚持服务型政府的导向，更要主动创造环境提升对行政相对人的服务质量。这在客观上提升了对行政人员的要求，需要其全方位提升素质，在行政事务上关注、回应数字技术对弱势群体权利的可能影响，警惕数字技术的反向赋能。需要注意的是，行政相对人对于行政程序的方式具有选择权，除了不能使用数字技术的当事人如“数字难民”，对于不愿意使用数字行政的人群，亦应尊重其选择权，为其保留合理的线下渠道。数字技术失能群体的流量脱嵌，关系到智能社会数字治理的公平正义，数字政府的建设，需在政府公共服务、推进普惠性技术福利覆盖、提升数字技术失能群体的获得感等方面持续强化，引导该群体的流量回归，提升其数字生活幸福感。作为全社会公共利益的代表者，政府同时肩负着维护民众权利与增进福祉的义务，数字政府的建设必须坚持人本理念，彰显公共性价值，避免对工具理性的过度追求。

总之，数字政府的建设需在多重视角、多重维度下推进，尤其不能脱离“有温度的法治”，更需关注每个不同个体的差异和具体境况。数字法治并非是机器、模型、沙盘一样脱离一切情感的设计、治理，也绝不是对法治原则的机械嵌入与严格适用，而是始终体现对“人”的关切，让数字说话，而且是正确地说话，向行政相对人表达出数字背后昭示和蕴含的法理，而不是强“数”夺理、有数无理。数字化绝非万能，数字政府的建设不仅要防范“法律万能主义”，更要防范“数字万能主义”，推进数字化覆盖程度、加速数字化进度的同时，更需注意数字化的限度，还要注意作为治理对象的生命体的生理局限、生态系统的承载能力以及资本天然带有的内在否定性等长期被忽略的方面。

数字政府的实践展开，需要多重视角，更需要以人为本、有温度的公众叙事，呼唤更加合理、科学、人道的行政法内涵；数字行政始终不能脱离人道评估、不能远离人类干预，更不能仅仅是对法律原则的机械、抽象、严格地适用。这也是在数字化、自动化日益普及的数字政府时代，对数据崇拜、平台算法黑箱等问题的最佳回应。

因篇幅限制，已省略注释及参考文献。

引注：张富利：《数字法治政府的治理效能悖论与破解之道》，载《河北法学》2025年第6期，第130-146页。