作者简介：熊文钊，男，湖北黄冈人，天津大学讲席教授，博士生导师，研究方向：行政法学；蒋剑，男，广西桂林人，天津大学法学院博士研究生，研究方向：行政法学。
摘要：拓展案件范围是检察行政公益诉讼制度发展的必然趋势。立法和司法的拓展实践成效卓著，丰富了检察行政公益诉讼案件范围理论，更大范围维护了公共利益和监督了行政权力，但同时也暴露出拓展实践在实质和形式层面超出限度的问题。理论上，案件范围拓展应当受到谦抑性精神、国家权力配置功能适当原则和法秩序安定性的约束。鉴于此，实质层面应在法律意义上、回归系争利益本身识别公共利益；明确“等”外拓展的基本方向并引入比例原则构建合比例性分析框架；通过类型化和语义学理论以及法院审查强度规范“等”内领域细化。形式层面在检察公益诉讼专门立法出台前，基于现有法律框架基础上完善拓展规则，明确拓展主体、统一拓展载体和区分拓展类型。
关键词：公益诉讼；案件范围；拓展限度；比例原则；法律保留
一、问题的提出
2017年7月，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）正式确立了检察行政公益诉讼。党的十九届四中全会决议提出“拓展公益诉讼案件范围”，明确了拓展检察行政公益诉讼案件范围的重要任务。党的二十大提出“完善公益诉讼制度”，案件范围作为公益诉讼制度的基础要件，规范案件范围拓展是完善公益诉讼制度的首要任务。我国检察行政公益诉讼还是一项年轻的制度，诸多领域亟需进一步探索并纳入范围之内。关于具体的拓展安排，2020年5月《第十三届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民检察院工作报告的决议》（以下简称《决议》）指出“拓展办案范围，积极、稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件。”截至目前，实践中拓展的领域已远超于此。《决议》虽然列举了几个需要重点关注的领域，却未明确拓展领域的方向和规律。后续案件范围拓展应当遵循何种原则，从而确保既能涵盖应当纳入案件范围的领域，又能避免无序拓展，这是理论和实践共同需要解决的问题。
学界关于拓展检察行政公益诉讼案件范围的研究方向大致可以分为积极拓展和审慎拓展两类，其中前者的研究成果居多。伴随着拓展实践不断推进，越来越多公共利益通过检察行政公益诉讼得到维护，同时也出现部分不当拓展的现象。基于此，学者们开始以规范和审慎的视角研究该主题。有学者在肯定实践中取得的成就基础之上，认为案件范围拓展应当在拓展主体、公共利益界定、程序发起等实体和程序层面进行限制；也有学者通过考察地方人大常委会制定的专项决定和拓展实例，认为案件范围拓展中存在拓展范围“泛”、程序“弱”等问题，应当从人的生存权和发展权、比例原则界定公共利益，明确公共利益选择的方向以及完善司法解释等方面控制案件范围的拓展；还有学者运用行政行为理论，认为至少应明确纳入受案范围的行为类型，人民法院应该严防检察机关对未成熟的行政行为提起诉讼，分情形考虑行政行为的执行行为是否属于受案范围。这些成果为本专题提供了非常有价值的研究基础，但也还有存在需要补充和商榷的空间。案件范围拓展不仅单指“等”外领域的探索，如果对“等”内领域不当细化和延伸，实际上也是在拓展案件范围。案件范围拓展除了可以从实体和程序两个层面考虑，还应当从拓展的形式进行规范，尤其是实践中存在多处通过规范性文件拓展的现象。实质层面，通过比例原则甄别公共利益的思路不应仅停滞于必要性单一子原则的考量，否则引入的只是必要性原则而非比例原则；形式层面，在法律保留原则的拘束下，除了权力机关作为拓展主体，法律和地方性法规作为拓展载体之外，其他主体和载体是否也具有合法性？对此，本文继续基于审慎视角，梳理现阶段规范、实践和理论三重纬度的现状，围绕实质和形式两个层面系统研究检察行政公益诉讼案件范围拓展，以期完善公益诉讼制度。
二、检察行政公益诉讼案件范围拓展的实践样态
自检察行政公益诉讼正式确立以来，尤其是党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”之后，中央与地方积极在立法和司法层面进行新领域探索。这些新领域的探索对于检察机关通过行政公益诉讼维护公共利益和监督行政权力运行具有重要的意义，但同时也存在一些不当拓展的现象。
（一）立法层面
1.中央立法
法律是检察行政公益诉讼运行的主要依据。2017年《行政诉讼法》第25条关于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等四个领域的规定可以看作是检察行政公益诉讼案件范围最初的立法样态，尔后通过各单行法确定的案件范围便是新拓展的成果。这些新拓展的领域主要包括英雄烈士保护、未成年人保护、军人权益保护、安全生产、个人信息保护、反电信网络诈骗、农产品质量安全、妇女权益保障、无障碍环境建设、文物保护等。2022年《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）将反垄断领域纳入检察公益诉讼案件范围，但明确规定适用民事公益诉讼，排除了检察行政公益诉讼的可能性。其他单行法，有的明确规定检察机关可以提起行政公益诉讼，有的即使没有明确，但也没有排除适用的可能性。为便于梳理案件范围拓展的脉络和分析具体拓展情况，本文以拓展时间为序制作下表。
通过对上述法律文本的梳理可以发现，法律形式的案件范围拓展存在如下规律：第一，关于检察公益诉讼类型，部分单行法并没有明确新拓展的领域究竟适用民事还是行政公益诉讼，其中《英雄烈士保护法》和《个人信息保护法》的规范外观看起来与民事公益诉讼的运行逻辑更加契合。第二，各单行法之间对“公共利益”内涵的表述不一致，有的直接采用“公共利益”概括，有的局限于“社会公共利益”或“国家利益和社会公共利益”，而《个人信息保护法》将“众多个人的权益”等同于公共利益。除上述法律以外，最高人民检察院和最高人民法院出台的司法解释和其他相关文件规定了检察机关在证券、文化遗产、老年人、知识产权和网络暴力等领域可以提起公益诉讼。
2.地方立法
相较于法律层面稳扎稳打的拓展节奏而言，地方拓展案件范围的积极性更加明显。这种积极性表现为“多元、多样、多域”。“多元”是指地方拓展案件范围的主体既有省、市级人大及其常委会，也包括省、市级地方政府；“多样”是指拓展的载体多样化，不仅包括地方性法规，还有专项决定、地方政府规章和规范性文件等形式；“多域”是指拓展的领域呈现多种形态，甚至难以归纳这些领域之间的内在规律。
“多元、多样、多域”三种特征在逻辑上存在交集，并非泾渭分明的关系。在法学的研究场域中，以立法载体的效力位阶为分析基准更方便进行系统梳理。目前，部分城市已经通过制定地方性法规拓展案件范围，如《安庆市优化营商环境条例》《浙江省知识产权保护和促进条例》《深圳经济特区数据条例》等。拓展的特征与单行法拓展相似，都是针对某一领域单独设定检察行政公益诉讼，只作授权性规定。除了地方性法规以外，省级人大常委会作出的专项决定在实践中具有重要的作用。这些专项决定有的地方对现有法定领域进行细化，有的地方还在“等”外领域进行了探索。探索的新领域主要包括公共卫生、妇女及残疾人权益保护、文物和文化遗产保护、生物安全、网络侵害、乡村振兴、扶贫攻坚、知识产权保护、金融安全、野生动物保护、大数据安全、违反《中华人民共和国国旗法》《中华人民共和国国徽法》《中华人民共和国国歌法》、教育、就业、损害国家尊严或者民族情感等诸多方面。不啻于此，部分地方政府通过制定地方政府规章和其他规范性文件明确或拓展检察公益诉讼案件范围。如2021年12月《江苏省无障碍环境建设实施办法》、2022年6月《乌兰察布市“十四五”残疾人事业发展规划》将无障碍环境建设纳入公益诉讼案件范围。
（二）司法层面
1.诉前阶段
诉前程序在检察行政公益诉讼中发挥了重要的实效作用。据统计，2018年以来，行政公益诉讼检察建议98.9%在诉前即得到有效整改。检察机关制发诉前检察建议的同时便包含对案件范围的判定。由于检察行政公益诉讼制度实施以来，制发的检察建议书多达60余万份，加之各地检察建议书公开程度有限，难以统计检察机关在诉前程序拓展的行政公益诉讼案件范围数据，因此本文以最高人民检察院公布的典型案例为数据蓝本进行统计。自2016年1月公布的第一批检察公益诉讼典型案例至2023年9月，最高人民检察院官方网站已经公布了299个在诉前阶段办结的检察行政公益诉讼典型案例。值得注意的是，最高人民检察院公布的部分典型案例虽然不是以法定领域作为主题，但仍然可以归类至已确定的领域，而并不是新拓展的部分。例如2020年2月发布的“河北省沽源县人民检察院督促落实社会救助兜底保障和贫困人口赡养政策系列行政公益诉讼案”不是重新开辟了“扶贫”的检察行政公益诉讼赛道，而是“借道”国有财产保护领域；2021年6月最高人民检察院与退役军人事务部联合发布的红色资源保护公益诉讼典型案例，主要“借道”生态环境和资源保护领域推进行政公益诉讼。基于这种拓展判断的标准，我们发现共有41个案例突破当时的案件范围，占比13.7%。主要拓展的有“骚扰电话”、安全生产、个人信息保护、网络空间治理、无障碍环境建设、残疾人权益保障、知识产权保护、非物质文化遗产保护等领域。虽然安全生产、个人信息保护等领域现已经被纳入案件范围内，但在案例发生时仍然属于拓展的新领域。从最高人民检察院公布的典型案例来看，“运动式”检察过程中非常容易出现拓展案件范围的情况。检察机关基于当下政策要求的考量，集中办理特定主题的检察公益案件。虽然该主题与已确定领域在涵盖的实质内容上存在交集，但办案时很容易突破法定领域。除最高人民检察院公布的典型案例之外，地方实践中公共卫生安全、违法使用人民币图样、互联网侵权等领域都可见检察机关的身影。
2.诉讼阶段
诉讼程序是检察行政公益诉讼的有力支撑，为检察机关在诉前阶段提供了制度保障。但法院不会受理检察机关提起的所有行政公益诉讼，法院拥有判断个案是否能进入审判程序的权力。截至2023年9月，笔者以“公益诉讼”为标题，以“行政”“一审”为筛选要素，在“威科先行”系统中共检索到245份裁判文书，其中仅有2份突破了当时的案件范围，占比0.8%。分别是汉中市南郑区人民检察院诉被告汉中市南郑区水利局不履行法定职责案、荔波县人民检察院诉荔波县综合行政执法局不履行职责案。上述案件拓展的具体领域都是安全生产。案件受理时，《安全生产法》并未新增检察机关提起公益诉讼的规定。通过对比诉前程序和诉讼程序两个阶段的拓展实践可以发现，检察机关拓展案件范围的占比要远大于法院拓展的比例，并且检察机关拓展的领域种类相对较多，除了现今已经成为法定案件范围的领域之外，还涉及知识产权等多个仍未被纳入范围的领域。因此，检察机关在拓展案件范围上更加积极，而法院的态度则相对比较保守。
综上，检察行政公益诉讼案件范围呈迅速扩张的趋势，符合检察行政公益诉讼制度发展的客观规律。由于缺乏明确的拓展方向和标准，部分探索实践在实质和形式方面存在不当拓展的问题。实质层面，文物与非物质文化遗产、扶贫等专项式办案容易混淆法定领域“等”内和“等”外的关系，非物质文化遗产案件并不能依托文物保护领域启动检察行政公益诉讼，扶贫过程中知识产权案件也不能像社会救助可以依托国有财产保护领域，专项办案中部分案件可以启动检察行政公益诉讼并不意味着所有案件都能适用。新探索的“骚扰电话”、知识产权、违法使用人民币图样等领域多大程度上在“公共利益”概念的涵摄范围也还有商榷的空间。形式层面，多类主体通过专项决定、意见及其他规范性文件等非法律法规的形式拓展检察行政公益诉讼案件范围的情况与法律保留原则形成了张力。
三、检察行政公益诉讼案件范围有限拓展的理论检视
案件范围的大小决定了检察机关通过公益诉讼维护公共利益的程度，如果想要更多地维护公共利益，那么案件范围越大越好。然而，实践中囿于诉讼功能的局限性和资源的有限性，拓展活动还需要受到相关理论的约束，注定案件范围的拓展需要保持在一定的限度之内。正如最高人民检察院检察长应勇指出，检察公益诉讼不是检察机关“大包大揽”，更不是代行其他部门职权。总体来看，检察机关“两反”职能转隶之后，检察行政公益诉讼作为新探索的制度，需要将制度辐射面控制在适当的范围，维护当下制度难以保障的公共利益，避免因过度拓展而导致对现有权力、制度格局和法治体系的冲击。有鉴于此，案件范围拓展应当受到谦抑性精神、功能适当原则和法安定性原则的理论检视。
（一）谦抑性精神
“国家应秉持谦抑态度，慎重对待案件范围的拓展。”这种谦抑性伴随着检察行政公益诉讼制度生发的全过程。检察行政公益诉讼试点之初，《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》）将检察行政公益诉讼试点范围紧紧限缩在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让领域，规定只能在“没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的”的情况下才能提起，以及要求严格规范行使检察权。检察公益诉讼发展至今，专门立法是现阶段最重要的议题。最高人民检察院副检察长张雪樵指出，明确国家机关之间权力制约的体制机制是专门立法需要解决的重要问题。
谦抑性精神常适用于刑法领域，内涵丰富，主要包含补充性、片段性和宽容性等意蕴，旨在克制刑法的不当扩张，避免刑法对公民个人的过度干预。谦抑性不仅存在于刑法领域，而且也是检察行政公益诉讼的内在要求。不同之处在于，检察行政公益诉讼中的谦抑性更加强调“权力—权力”之间的克制。近代以来，西方受到启蒙运动和资产阶级革命的影响，建立在自由主义之上的分权学说受到多数国家的青睐，权力分置也成为多数国家的主流权力配置方式。“如果由同一个人，或由权贵、贵族或平民组成的同一个机构行使这三种权力，即制定法律的权力、执行国家决议的权力以及裁决罪行或个人争端的权力，那一切都完了。”区别于西方三权分立的权力配置模式，我国在人民代表大会制度之下设置行政权、检察权、审判权和监察权实则也是权力分置的体现。不啻于此，检察权由于具有司法属性，司法的中立性对检察权设定了更高的谦抑要求。尤其是在目前检察机关胜诉率极高的情况下，检察行政公益诉讼案件范围的不当拓展，容易增加行政机关败诉的情况，“行政机关败诉后会产生许多新的社会问题，这些问题可能是人民检察院无法解决的”。
1.避免“权力—权力”之间掣肘
维护公共利益是检察行政公益诉讼制度的出发点，但检察机关并非是维护公共利益唯一的主体，检察行政公益诉讼也不是唯一的公共利益保护制度。在权力运行层面，检察机关基于宪法上“法律监督机关”的定位，提起行政公益诉讼。同时在我国宪法体制下，立法权、行政权、司法权和监察权各司其职、分工负责、互相配合，应当避免检察权僭越其他权力，造成权力之间的重叠和掣肘，尤其是司法权与行政权之间。行政权具有天然的主动性和专业性等优势，加之我国庞大且层级分明的行政组织体系，可以更高效地保护国家利益和社会公共利益。“当危害公共利益的情形发生时，一个法治国家下的行政权必须积极且第一时间作出反应， 而司法权则更适宜退居二线，扮演好最后一道防线的角色。”如果不当地拓展案件范围，使司法权介入本应可以由行政权自主凭借专业性保护的领域，则有可能打破这种公共利益保护顺位。
在行政权力维护公共利益的过程中，新设置检察行政公益诉讼进行监督，容易出现行政权力排斥的情形。检察行政公益诉讼试点初期，部分地方行政机关的不配合便是例证。这并不是说为防止权力掣肘而否定检察行政公益诉讼在所有领域的适用。实践中，部分行政机关未能维护公共利益的原因在于本机关的行政职能有限，缺少相应的财政能力，而检察机关的介入便可以通过诉前程序协调政府及其他行政机关共同形成合力，加大财政投入，达到维护公共利益的目的。从这个角度来看，行政权并不必然会排斥检察权的介入，毕竟维护公共利益是行政机关、检察机关共同的目标。相应地，如果检察权介入了行政机关本身可以维护公共利益的领域，那么只会是适得其反。
2.防止“制度—制度”之间挤兑
在制度运行层面，检察行政公益诉讼作为一种客观诉讼，注重对客观法秩序的维护，这一点与传统行政诉讼保障公民主观权利具有本质的区别。从检察行政公益诉讼案件范围的发展来看，2015年《试点方案》设定的案件范围中，强调公民无法提起诉讼时才能由检察机关提起行政公益诉讼。但是在随后拓展的食品药品安全、英雄烈士保护、未成年人保护等领域都出现了公益诉讼介入本应由私益诉讼制度解决的情况。学界部分观点更为突进，认为抽象行政行为也应当纳入检察行政公益诉讼范围之内。在我国，“司法实践中行政公益诉讼诉前检察建议仅针对具体行政行为提出”“直接对抽象行政行为提出诉前检察建议，没有程序法基础。”如果将抽象行政行为纳入检察行政公益诉讼案件范围之内，那么便会对现已确立的行政诉讼附带性审查、行政规范性文件合法性审核和规范性文件备案审查等制度造成挤兑。
（二）功能主义统摄下的司法效能要求
功能主义具有强烈的目的导向，立基于法律制度所作用的整体环境，追求高效地完成任务。近年来，在功能主义的影响下，德国的功能适当理论突破了传统形式主义的权力三分法，主张国家任务应当分配给在组织、结构、程序、人员上具有优势的机关，如果某个国家职能配置给了某个机关，那么就应该对这个机关的组织、结构、程序、人员进行相应调整，进而，既保证限制国家权力这一传统目的的实现，又增强国家职责的能力和效率，促进国家统治的理性化。2018年，检察机关一般职务犯罪侦查权转隶，新赋予公益诉讼职能，并且在组织、结构、程序、人员等方面进行相应的调适，与功能适当理论有异曲同工之处。在这次改革当中，检察机关虽然被赋予了新的职权和配套保障，确保有能力运转检察行政公益诉讼。但是，新设立的检察行政公益诉讼机构的承载能力是有限的，难以支撑未来过度拓展的其他领域。换言之，从办案能力出发，如果要在更多的领域赋予检察机关提起行政公益诉讼的职能，那么同时需要加强相应的配套保障。
检察行政公益诉讼发挥着法律监督的作用，与一般的行政违法行为检察监督的主要区别在于前者以诉讼为支撑。如果诉前程序未达到监督效果，则需要进入到诉讼阶段。众所周知，诉讼程序的结果关键取决于两造双方的证据是否充分。而检察机关为了通过行政公益诉讼履行监督职责，便无法避免地需要承担一定的举证责任。在现行举证责任分配中，检察机关需要花费相应经费和时间进行鉴定、举证，以证明国家利益和社会公共利益受损的事实，并且与行政行为具有因果关系。“但是就个案而言，以诉讼途径对违法行政行为加以纠正，较之于人大监督、行政监察、审计监督等制度来说，是一种高成本的监督方式。”“要求法院接纳本不需要通过诉讼来解决的案件，可能会造成其业务的繁重并导致司法资源的过度占用。”并且，从时间和收益的角度来看，检察行政公益诉讼案件范围过度拓展容易降低行政机关的效率。相较于司法权而言，高效性是行政权的优势之一。因此，除了行政机关难以维护的公共利益之外，将具有高效要求的国家任务分配给行政机关更为适当。“把行政机关所有涉及国家利益和公共利益的行政行为都纳入行政公益可诉范围，可能真的会影响到行政的基本效率，甚至使行政机关治理能力瘫痪。”
（三）法秩序安定性
检察行政公益诉讼作为新生制度，直接影响现有法律体系、国家机关和公民。在确保合适的领域适用检察行政公益诉讼的前提下，应当将这种影响控制在合理的范围。“法的安定性原则缘起于对社会秩序的深层需求，是法治原则的核心内容，包括法律关系或法律状态之安定性和法律所规定的权利义务之安定性两个方面。”一般认为，法的安定性指的是法律本身的稳定性，国家立法行为不能朝令夕改。从更深层次考虑，这种安定性不仅是为了保证法治的秩序价值，也要求国家行为不恣意改变既有的法律状态。在检察行政公益诉讼语境下，安定性的意涵指向单行法的稳定性、行政行为的公定力和对行政相对人的信赖利益保护。
第一，我国现有诉讼法律体系由《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》和《行政诉讼法》构成，尚无专门的《公益诉讼法》或《检察公益诉讼法》。这意味着在《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）对诉讼制度绝对保留的情况下，主要通过制定或修改单行法的方式拓展检察行政公益诉讼案件范围。《未成年人保护法》《安全生产法》《个人信息保护法》的修改等便是范例。如果只是为了拓展检察行政公益诉讼案件范围而频繁立法，不仅会增加立法成本，更重要的是对现有法律安定性的破坏。
第二，案件范围拓展容易冲击行政行为的公定力。行政行为的公定力体现了维护法秩序的精神内核。“其所规定的内容未经法律允许，不能随意变更或撤销，即存在一种不可变更的力量。”基于行政行为效力理论，行政行为一经作出即视为有效，行政机关不可随意更改，如果行政相对人想要否定该效力，则需要向法院提出撤销之诉。当案件范围拓展到新领域时，检察机关可以绕过行政相对人，直接向行政机关制发检察建议甚至提起公益诉讼，变更行政行为，加剧既有法律关系状态变化的可能性。
第三，案件范围拓展影响行政相对人信赖利益保护。“信赖保护原则的实质是为了保护行政相对人对行政行为的信赖利益，必须对该行为的撤销或者废止予以限制。在已有的行政法律关系中，行政相对人可能由于不当的行政行为获利，并在信任的基础上从事生产经营活动。检察行政公益诉讼主要通过要求行政机关恢复原状的形式达到保护公共利益的目的。这种具有溯及力的方式势必会收回行政相对人实际获得利益，造成行政相对人基于信任行政行为而展开生产生活经营的损失。相反，如果从传统的行政法理论出发，结合客观因素，已然发生的行政法律关系仍然可以保持不变，而通过其他行政命令进行挽救。
四、检察行政公益诉讼案件范围拓展的实质限度
毋庸置疑，现阶段仅有的法定领域难以满足国家维护公共利益的需求，进一步拓展案件范围既是完善公益诉讼制度的要求也是现实所需。拓展过程中不仅需要将应该纳入案件范围的领域通过立法及时确认，而且还应当避免将不是那么必要和紧迫的领域也大包大揽。因此需要在实质层面遵循一定的限度，而这种限度应当基于拓展的客观规律展开。检察行政公益诉讼案件范围拓展过程呈现“二阶”式特征——先判定特定领域是否属于公共利益范畴，然后由立法者主观选择是否将其纳入案件范围。案件范围拓展主要有两种途径，一方面是“二阶”式增加“等”外案件范围的考虑，另一方面是“等”内范围的不当界定致使外溢效应拓展案件范围。
（一）公共利益识别
公共利益作为一个经典的不确定法律概念，内涵极其丰富，学界至今尚未对其定义形成统一的观点。在判断方法上，理论中已经存在诸多识别的观点，无论是“地域基础论、某圈子之人论和不确定多数人论”，还是程序上过程论的判断法，以及其他方法，对于公共利益的判定都具有积极意义。基于此，本文并不尝试再提出一种新的公共利益识别观点。除了因为已有诸多判断方法之外，笔者认为在相对宽松的判断背景下，不必要精细化地判断某一领域是否具有公共利益属性。我国法律层面关于检察行政公益诉讼案件范围拓展实践表明，公共利益的判断相对宽松。只要被判断对象总体上符合“质”或者“量”之一的要求便有可能适用检察行政公益诉讼。例如英烈权益保护虽然涉及的数量不多，但其承载了更高层面的法益，并被视为具有公益属性；个人信息作为公民的权益之一，公益属性程度一般，但现阶段涉及人数众多，以“量”取胜，被纳为公益诉讼案件范围。因此，相较于在微观层面细致甄别某一领域是否属于公共利益而言，本文更倾向于跳脱至较为宏观的纬度，结合理论和实践中出现的情况，分析哪些因素不应当被纳入公共利益的判断过程。
1.公共利益的判断应限于法律层面
“公共利益”可谓检察行政公益诉讼的核心概念，既是该制度的出发点，也是其设立的重要目的。由古至今，无论是西方还是我国都有大量关于该概念的论述。这些论述起初大多从政治学、哲学的角度讨论公共利益与国家、正义等宏观和抽象概念的关系。譬如，柏拉图认为统治者维护公共利益是判断正义的基本要素，而正义更是理想国的基本原则。中国传统民本思想将人民的利益看作是公共利益，并将之与国家的统治相关联。“君者舟也，庶人者水也。水则载舟，水则覆舟，君以此思危，则危将焉而不至矣？”这种意义上的公共利益非法律层面的概念，且过于抽象，不宜成为检察行政公益诉讼制度聚焦的对象。学界中对“公共利益”的概念界定，大多是将该概念分为“公共”“利益”分别分析其中的意涵，通过再重组得到“公共利益”最终的概念内涵。但无论“公共”还是“利益”都不是专门的法律术语，由此衍生的识别标准也难以成立。总之，检察行政公益诉讼作为一个具体的法律制度，其中对于公共利益的判断应当回归至法律层面，否则可能导致检察行政公益诉讼在各个领域的滥觞。一般意义上的公共利益是未经现有法规范评价的事实状态，而经过法律过滤和评价之后，公共利益可以分为不受法律保护的负向和受法律保护的正向，这种正向的公共利益即为法律意义上的公共利益。
检察行政公益诉讼案件范围聚焦于此既可以避免无序拓展还能增强实施过程中的操作性。毕竟特定概念在经过法律过滤和评价之后，法律适用者可以直接从法规范明确这一领域的判定边界，即使法规范未明确定义的，也可以通过体系解释等方法推断大致的内涵。实践中，部分拓展的新领域并不满足这一要素。例如《广西壮族自治区人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》将损害“民族情感”的情形纳入检察公益诉讼案件范围。通过检索现有法律，暂未发现有法律明确将该概念纳入规范之内，并非传统法律层面意义上的概念，具有较为鲜明的民族理论或政治层面的色彩。2023年12月《中华人民共和国治安管理处罚法》修订时也因其中涉及到“民族情感”而在学界饱受争议。有观点认为该概念具有极大的不确定性，容易造成公权力滥用的情形。在检察行政公益诉讼中亦是如此。
2.公共利益的判断应回归系争利益本身
检察行政公益诉讼是典型的客观诉讼。由于法国的客观诉讼最具代表性，其中关于公共利益的判定具有重要的分析价值。“在法国公法中，法律代表公共利益，违反法律的行为就是损害公共利益的行为，而纠正该违法即维护了公共利益。”换言之，将法律等同于公共利益。这种判断方法的基础是狄骥否认了18世纪自然法学说关于人先于社会的基本观点，而认为法律规则作为社会的一部分业已存在。但是，我国通说认为法律是国家统治阶级意志的体现。亦即法律是由人所创造，而非自然存在的，不能成为公共利益本身。并且，从功能上说，法律作为统治阶级的工具，具有维护公共利益的功能，而不是公共利益本身。在这个意义上，如果将违反法律的行为视为损害公共利益，进而提起检察行政公益诉讼，先不说客观上检察机关办案资源能否承载因广泛的违法行为而产生的诉讼需求，其本质上就已经陷入“间接保护”的误区——为了保障维护公共利益的工具而启动行政公益诉讼程序。上述理论并非仅存在于法国客观诉讼，我国检察行政公益诉讼中也有与之相似的观点。其一表现为行政机关“不履行法定职责”的认定，其二便是公益性审查。“在行政法上判断是否存在公共利益，一个简单方法就是，对于涉案利益引发的争议，法律是否设定了行政机关的行政权力与行政职责。”“行政机关没有依法行使相关行政权力、履行相关行政职责，就是对公共利益的侵害。”正如该学者所述，按照《行政诉讼法》第25条的规定，检察行政公益诉讼应当要经过“合法性+公益性”双重审查，合法性审查主要依据法规范审查行政行为的各个要素，与私益诉讼中的类似，毋庸赘述。而如果将公益性审查也诉诸法律规范是否为行政机关设定职权，那么实际上还是在进行合法性审查。虽然聚焦法规范更加能凸显出检察行政公益诉讼的客观诉讼特征，但与之相伴的可能是公益性审查虚置，甚至检察行政公益诉讼泛化等风险。
（二）“等”外领域拓展的基本方向要求
在逻辑上，特定案件被判定具有公共利益外观是提起检察行政公益诉讼的必要条件，而并非充分条件。亦即只有被判定为关涉公共利益的案件才能被提起检察行政公益诉讼，但并不是所有涉及公共利益的案件都可以进入该程序。这一点也可以从现有狭窄的检察行政公益诉讼案件范围与公共利益的广泛内涵不一致得出。现有的范围远不能满足检察行政公益诉讼制度的设立初衷，需要进一步拓宽。但是，从法政策学和近年来的拓展实践出发，“等”外探索应当受到以下原则拘束。
1.以实现人民对美好生活的向往为旨归
公益诉讼制度构建的初衷在于维护公共利益，而受到维护的公共利益最终为公民所享有。纵观最初设定的生态环境和资源保护、食品药品安全领域和通过单行法拓展的安全生产、无障碍环境建设等领域，都致力于实现“人民对美好生活的向往”这一目标。在检察行政公益诉讼案件范围拓展的语境下，这一目标主要要求为坚持党的领导和以人民为中心。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，人民对美好生活的向往就是党的奋斗目标。从检察行政公益诉讼的发展史来看，党的十八届四中全会提出的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”是检察行政公益诉讼制度建立的起点。不啻于此，新增加的领域也都体现坚持党的领导的要求。譬如，早在2016年，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》便明确提出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。这为2021年9月《安全生产法》增加检察行政公益诉讼规定提供了基本遵循和指引。检察行政公益诉讼案件范围拓展还应当坚持以人民为中心的原则。早在检察行政公益诉讼制度初始阶段，人民群众关心的问题就已经成为公益诉讼制度设立时重点考虑的领域。《行政诉讼法》确立的四大领域中，生态环境和资源保护、食品药品安全领域是人民群众能够经常性直观感受到的，其中在食品药品安全领域设置检察行政公益诉讼，更是着眼人民群众饮食安全、用药安全，守护了百姓的“菜篮子”“米袋子”“药箱子”。后续拓展的安全生产、个人信息保护、反电信网络诈骗、农产品质量安全、妇女权益保障等新领域也都与人民群众利益直接相关，为他们所密切关心。
2.比例原则
检察机关的案件范围拓展权力很大，“实践中，只要检察机关自己认为某项领域属于公共利益，在得到上级检察机关核准后，即可纳入公益诉讼范围。”由此，在全面推进依法治国的背景下，案件范围拓展无法避免的问题便是拓展行为如何具有合理性并且排除肆意性。比例原则便是重要的评价基准。传统有关公共利益的研究中，重点关注公共利益对公民权利克减的正当性，例如土地征收。在这个意义上的研究，比例原则解决的是目的与手段权衡、权利为公权力让位的问题。这种问题在检察行政公益诉讼案件范围拓展中也实际存在。虽然从立法上看，案件范围拓展是关于法律对检察机关授权的问题。但从实际影响来看，这种授权越多，意味着越多领域中公民既得利益的稳定性越差，随时面临因公益诉讼而变动的风险。检察机关介入特定领域之后，也改变了公民诉权的独占性。除此之外，还要考虑案件范围拓展对其他制度的挤兑影响，所需要耗费的法治资源等损失和成本问题。
具体而言，案件范围拓展的合比例性控制的基本框架可以根据“比例原则包括目的正当原则、适当性原则、必要性原则与均衡性原则四个子原则”展开。第一，将某领域纳入案件范围的出发点应当是为了维护公共利益，而不是基于检察权力扩张等其他目的。第二，将某领域纳入案件范围有助于维护公共利益，这种关联性并不要求可以百分之百地实现维护公共利益的目的，而仅需在程度上有助于便可。第三，选择纳入案件范围确有必要，且在相同效果下损害最小。一些情况下，公共利益的损害表现为公民反射利益的变化，而并无直接利益相关人，缺少私益诉讼的原告。例如新增的安全生产领域，因行为人违法建筑而造成的河道行洪风险，虽然水利部门、自然资源部门和镇政府未履行监管职责并未对具体某个人权益造成影响，但却致使当地整片区域陷入行洪危险。又如，公共利益受损虽然涉及到直接的利害相关人，私主体也可以通过私益诉讼维护权益，但从整体上来看维权效果不佳，需要检察机关介入补强，新增的个人信息保护、妇女权益保障、无障碍环境建设等领域便是范例。第四，通过检察行政公益诉讼取得的效益与付出的成本相称，这里主要是指立法、司法所付诸的法治资源以及实现举证责任的财政资源等方面与维护公共利益的效果是否相称。
（三）规范“等”内领域细化
案件范围拓展不仅包括“等”外的探索，而且还会因为对现有法定领域深耕时超出边界而新增领域。例如，最高人民检察院发布的四川省北川羌族自治县人民检察院督促保护传统村落行政公益诉讼系列案中，将羌绣羌笛等非物质文化遗产保护也纳入检察行政公益诉讼。传统村落保护并不是独立的检察行政公益诉讼领域，而是依托环境保护、安全生产等法律规定，但非物质文化遗产保护目前还无法依托其他法律规定。以及最高人民检察院公布的浙江省某市保健品虚假宣传行政公益诉讼案中，将“高电位能置养生仪”“按摩凳”也算作食品药品，进而通过检察行政公益诉讼的方式处理。归根到底，在办理法定领域案件中出现外溢现象，主要是因为法律解释出了问题。从语义学来看，虽然相较于抽象的“公共利益”概念而言，生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护等法律明确的领域要具象得多。但毋庸置疑的是，这些名词本身也是内涵丰富的不确定的法律概念。例如，生态环境和资源保护包括“生态”“环境”“资源”三个方面，并且它们本身是一组密切联系但又有重大差异的概念，每个方面都难以明确界定。
1.法规范中的定义和类型化
已如前述，检察行政公益诉讼案件范围领域属于不确定的法律概念。在德国法上，不确定的法律概念可以划分为经验性和价值性不确定法律概念。按照这种分类，现有法定领域属于经验性不确定法律概念。对经验性不确定法律概念的具体化，虽然有时也伴随着价值性的判断，但主要还是借助于客观规则固定。从法规范出发，检察行政公益诉讼案件范围“等”内的具体化首先需要诉诸法律、法规、规章以及其他细则、标准等规定。例如《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）明确了环境的定义和范畴。新《文物保护法》未规定检察公益诉讼之前，文物和文化遗产保护领域的不可移动文物可以“借道”《环境保护法》规定的“人文遗迹”成为检察行政公益诉讼的场域，而可移动文物和非物质文化遗产等显然不属于涵摄范围之内，故而不能提起检察行政公益诉讼。除此之外，相关的细则、标准也可作为判断的基准。部分领域中还应当遵循类型化的规则。如前所述，生态环境和资源保护包括“生态”“环境”“资源”三个方面，如果被判断对象无法归类至任何一方面，那么也不能借助该领域提起检察行政公益诉讼。
2.语义学“三领域”理论及其适用
传统法律解释方法包括文义解释、体系解释、历史解释和目的解释等。检察行政公益诉讼案件范围法律解释，应当以文义解释为基础，严格限制类推解释。文字是法律规定的出发点，文义是确定规范意旨最重要的证据。在立法定义和类型化的拘束下，其中一些细化的概念仍需进一步明确。概念的不确定性本质在于文字语义的多义性和模糊性。对于文义的界定，有二分法和三分法的观点：二分法是指德国法学家赫克和耶施用概念核（概念核心）和概念庭（概念外围）来描述法律概念，前者绝对清晰，后者多有疑问，这种划分方法未能解释概念模糊性的特点；三分法是指耶利内克提出的对概念肯定判断、否定判断、盖然性判断的方式，弥补了二分法的短板。这种方式实际上与语义学“三领域”理论相契合。该理论将纷繁复杂的界分范围分为肯定的候选项、中性的候选项以及否定的候选项，有助于框定某一概念在特定语境下涵盖范围。例如“亲生父母明确是《瑞士民法典》第273条中‘父母’肯定的候选，祖父母至少是中性的候选，而兄弟姐妹显然是否定的候选。”
上述区分理论本质上是一种方法，究竟应当如何对待和适用这三个领域，则需要回归至具体法律关系和立法目的。例如，刑罚的惩治程度最为严厉，因此禁止类推原则要求在法律解释过程中紧紧围绕被解释概念的肯定候选项，而避免中性和否定候选项的适用。民事法律关系却恰恰相反，为了保护既定的法律关系、促进经济发展，甚至把否定候选项也作为法规范的涵摄对象。例如，土地承包人明显不是“土地所有人”，但联邦法院判决还是肯定了土地承包人承担《瑞士民法典》第679条意义上的无过错责任。故而，在语义学层面，检察行政公益诉讼案件范围“等”内界定的关键在于规范设计的目的。维护公共利益是检察行政公益诉讼的目的，但由于现有救济制度的构造和办案资源等客观因素，并不意味着所有涉及公共利益的事项都可以提起检察行政公益诉讼。正因如此，诉讼法、单行法等法律有必要通过授权性规范明确可以提起检察行政公益诉讼范围。换言之，未授权的领域便不能提起检察行政公益诉讼，检察机关应当以审慎的态度适用案件范围规定。根据职能法定的基本原则，检察机关应当遵从规范意旨，在法律适用时紧扣被解释对象的肯定候选项，排除中性和否定候选项的适用。
3.法院审查强度
首先，案件范围的判断权最终为法院所拥有。虽然检察行政公益诉讼诉前程序取得成效卓著，但检察行政公益诉讼的本质仍是诉讼，而非行政检察监督。检察机关可以在诉前程序对特定案件是否属于诉讼范围进行初步判断，最终诉至法院时仍由法院独享判断权。诉前检察建议作为检察行政公益诉讼诉前程序的主要内容，实质上是镶嵌并运行在行政诉讼之中，关于案件范围的判断应当以法院审查为准，否则很可能会面临败诉的风险。例如，2017年潜山县人民检察院因安全生产领域个案先向潜山县安全生产监督局发出检察建议，后提起行政公益诉讼，最终由于当时安全生产领域超越授权范围，潜山县人民法院拟裁定不予受理，检察院于2019年4月主动撤回案件。
其次，法院对案件范围的审查强度为全面审查，没有必要尊重预判断。当案件流转至法院时，案件范围已经过检察机关的预判断，并且被认为属于检察行政公益诉讼案件范围之内。因此，法院不仅自身要考虑被诉案件是否处于范围之内，还要兼顾检察机关对该案件的预判断。这便涉及到司法审查强度的问题。一般而言，这种司法审查比较常见于私益行政诉讼中对被告行政机关裁量权的控制。在法院审查特定概念之前，行政机关也已经作出了判断，届时便要审查行政机关的判断。传统的行政诉讼理论中，法院在必要时应当给予行政机关裁量权一定程度的尊重，例如考试判断的决定、由专家或利益代表人作出的决定等方面。概括来说便是在专业性和民主性等方面设置了余地。但是对于被诉案件是否属于检察行政公益诉讼案件范围的判断，本身就是法院适用法律时在规范和事实间来回穿梭的过程，判断法规范是否能涵摄被诉案件，属于法院的本职工作。并且，虽然根据《行政诉讼法》第25条规定，这也是检察机关的本职工作，但并不涉及专业性知识必须由检察机关判定。因此，检察机关可以在诉前程序积极拓展案件范围，而法院则需要扮演严格的法律适用者角色。这也与现阶段审判程序拓展案件范围实践相吻合。
五、检察行政公益诉讼案件范围拓展的形式限度
案件范围拓展的实质要求需要通过法律规范在形式层面体现出来。“规范供给不足是目前公益诉讼发展的一大窠臼”，将案件范围拓展的实质要求融贯于立法形式和程序，从拓展主体、载体和类型等形式方面规范案件范围拓展活动，是专门立法出台前完善公益诉讼的基本途径。
（一）限缩拓展主体
检察行政公益诉讼案件范围只能由全国人民代表大会及其常委会、省级和设区的市的人民代表大会及其常委会、最高人民检察院、最高人民法院拓展。如上所述，地方实践除了权力机关之外，还存在地方政府甚至政府工作部门拓展的现象。这种现象虽然可以丰富案件范围拓展的经验，但在现有的法律规定下会面临合法性的非难。首先，从法规范出发，《立法法》和《行政诉讼法》规定法律和法规可以新增其他领域适用检察行政公益诉讼，而这两种法律形式都不属于地方各级人民政府及其工作部门的立法权限。其次，从我国国家机构设置出发，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。在我国宪法规定的权力结构基础上，立法机关、行政机关与司法机关各司其职，协作配合。设定检察行政公益诉讼案件范围属于立法权和司法权的范畴，不应由地方政府干涉。
不仅于此，未来的检察公益诉讼专门立法还应当在现有法律规定基础上进一步突破，即限制国务院的拓展权力。《行政诉讼法》第12条规定公民可以依据国务院制定的行政法规提起行政诉讼。从行政诉讼受案范围的嬗变来看，受案范围呈现扩大的趋势，公民可以在更多情况下通过诉讼的方式保障自己的权利和监督行政机关合法行使权力。国务院作为被告一方的最高行政机关，通过行政法规拓展新的行政诉讼范围，将更多行政行为置于司法审查之内有利于法治进程的推进。对于公民而言，多一种权利救济的途径利大于弊，属于权利增益。更重要的是，公民在行使诉权的时候具有选择权，既可以选择起诉也可以选择不起诉行政机关。由于检察行政公益诉讼的规定属于临时嵌套进《行政诉讼法》，作为私益诉讼属性的《行政诉讼法》很多规定并不能完全适应于公益诉讼，第12条关于受案范围兜底性条款便属于此。从《行政诉讼法》第25条来看，检察机关发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，就必须启动行政公益诉讼程序，而不像私益诉讼中公民具有选择权。承上述，检察机关的办案能力没有随着案件范围的拓展而增加，行政法规设定的检察机关职责会进一步加剧办案能力的负担。如果检察机关发现了相关线索，但囿于案件量太多而无法办理，便会出现检察机关监督失职的情形。加之行政权和检察权同属于全国人大之下相互独立的权力体系，由一方单独规定另一方的职责在权威性、公正性方面有所不足。
（二）统一拓展载体
1.应当通过法律和地方性法规拓展
根据《立法法》第11条和第12条规定，“诉讼制度”作为绝对法律保留事项只能由法律规定。2023年修改《立法法》时特地区分诉讼制度和诉讼基本制度更是印证了立法者对诉讼制度专属立法权的谨慎态度。因此，检察行政公益诉讼案件范围的变更应当遵守《立法法》第11条和第12条规定。同时，作为检察行政公益诉讼的基本法，《行政诉讼法》第12条也对案件范围拓展进行了规定。虽然该法绝大部分内容是为私益诉讼所设，其中很多规定并不能完全适用于公益诉讼，例如《行政诉讼法》第2条第1款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”规定必须是自身合法权益被侵犯时才能提起行政诉讼，这与作为客观诉讼的检察行政公益诉讼相冲突。但是从《行政诉讼法》第12条的语义分析来看，其并未像第2条那样排斥公益诉讼的适用。故而，根据该条款的准用性规定，除了法律之外，法规也可以作为拓展检察行政公益诉讼案件范围的载体。地方政府规章、规范性文件等法律文件的相关规定不能成为检察行政公益诉讼的根据规范。当然，在未来制定《检察公益诉讼法》时也应当随着拓展主体而作出相应的改变，将行政法规排除在外。
2.地方立法限于地方性法规
地方立法只能由省市级地方人民代表大会及其常委会立法拓展。在实践中，对检察行政公益诉讼运行影响较大的是地方性法规和省级人大常委会制定的专项决定，其中后者无论在文件数量和拓展范围都要超过前者。不可否认，地方各省级人大常委会制定的专项决定已经取得不错的成效。但是，省级人大常委会制定的专项决定在形式上既不属于地方性法规，更不属于法律的范畴。这些专项决定却在特定领域中赋予检察机关提起公益诉讼的权力，与《立法法》和《行政诉讼法》确立的由法律、法规拓展规定不一致。
地方拓展实践里并不是所有探索的领域都能符合最初设想的预期，上升至通过法律规定在全国推行。因此，通过地方性法规的形式拓展是一条比较合适的途径。第一，相较于法律而言，地方性法规的立法程序相对简单，周期要更短，地方权力机关可以将拟拓展的领域及时通过地方性法规实现；第二，相较于法律而言，地方性法规的适用范围较小，符合试点立法的特征。通过试点立法，总结试点经验，如果拟拓展的领域适合开展检察行政公益诉讼，则可以上升至法律规定，推广全国；相反，这种试点立法的负面影响范围较小，更加容易控制。实际上，自检察行政公益诉讼制度确立以来，已经有不少地方性法规拓展案件范围的实践，证明预先设计的这条拓展途径是可行的。譬如，《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》《安庆市优化营商环境条例》《深圳经济特区数据条例》等多部地方性法规。各地人大常委会制定的相关专项决定大多都是系统性的检察公益诉讼制度规定，包括检察民事、行政公益诉讼的诉前程序和诉讼程序，而案件范围只是其中一小部分。在全面推进依法治国的背景下，关于案件范围规定的专项决定宜在已有法定领域内作细化规定，避免对新领域的规定。
学理上，有观点认为专项决定是地方人大常委会行使宪法和法律赋予的重大事项决定权，这些专项决定具有地方立法和准地方立法的性质，可以拓展检察公益诉讼案件范围。重大事项决定权的概念源自1980年彭真在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第一次座谈会上的讲话，与立法权、人事任免权和监督权统称为“四权”。狭义来看，这四种权力互相独立和排斥，属于立法权的事项就不应当又在重大事项决定权的范畴之内。按照这个理论，拓展检察行政公益诉讼案件范围只能归属于重大事项决定权和立法权之一。如果拓展案件范围属于前者，那么专项决定便不能具有普适性的立法效力；如果属于后者，那么必须遵循立法原则，只能通过地方性法规拓展案件范围。但是，从议会功能视角、权力来源视角和权力关系视角对人大职权的法理研析，重大事项决定权具有独立和依附双重属性。“四权”之间并非泾渭分明，重大事项决定权的行使也会依附于立法权、人事任免权和监督权。我国暂无法律明确规定重大事项决定权的定义和范围，实践和理论上存在诸多分歧。暂且不论拓展案件范围是否属于重大事项决定权，即使在此范畴之内，由于案件范围拓展具有明显的立法效力，重大事项决定权与立法权产生竞合，地方人大常委会应当优先适用《立法法》关于法律保留的规定。“如果存在人大决定权与其他类型的职权的竞合，其他职权有相关法律规定的，则优先适用已有的法律规范。”
（三）区分检察行政和民事公益诉讼类型
检察公益诉讼案件范围类型化是未来《检察公益诉讼法》关于案件范围的立法路径之一，但面临着具体类型化对象和类型化基准等理论难题。无论采取何种类型化方案，检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼是基本的类型。针对现阶段混合类型的拓展方式，未来制定《检察公益诉讼法》时应当着重区分。检察机关通过这两种方式都可以维护公共利益，不过二者适用的领域有所不同，这从最初《民事诉讼法》《行政诉讼法》规定的案件范围不一致可以看出。加之《反垄断法》第60条仅仅在该领域确立了检察民事公益诉讼，更加证实了有些领域不宜设立检察行政公益诉讼制度。如上述总结，诸如《英雄烈士保护法》《个人信息保护法》等单行法不仅没有明确授权检察机关提起行政公益诉讼，而且从具体条文来看，拓展规定更加符合检察民事公益诉讼的运作规则。即由有关组织和个人先提起诉讼，只有在这些主体没有提起诉讼的时候，检察机关才能提起公益诉讼。然而，从最高检公布的个人信息保护检察公益诉讼典型案例来看，个人信息保护领域的检察行政公益诉讼案件不在少数。而在英烈保护领域，最高检民行检察厅在《关于贯彻〈中华人民共和国英雄烈士保护法〉捍卫英雄烈士荣誉与尊严的通知》中提出该领域也可以适用检察行政公益诉讼，湖北省首例涉保护英烈设施行政公益诉讼案也在实践中给予了回应。故此，后续案件范围拓展应当在立法层面明确特定领域是否可以同时适用民事、行政两种公益诉讼类型，以避免理论层面的论争和检察实践受阻。
结语
检察行政公益诉讼案件范围拓展既是顶层设计重要部署，也是实践中检察机关维护公共利益与监督行政权力运行的必要举措。现有的法定领域还远远不能满足制度和现实所需。案件范围拓展过程中应当将亟需通过此制度维护公共利益的领域纳入其中。相应地，也不能“大包大揽”地将不适当的领域新增为案件范围。唯有从实质和形式两个层面规范案件范围的拓展，才能避免案件范围拓展浪潮中的“泥沙俱下”问题。诚然，检察行政公益诉讼是围绕“公共利益”这一核心概念展开，但这并非意味着只要某领域带有此属性，便能适用该制度。而是需要在此基础之上，由立法者综合考虑纳入案件范围的急迫性和补充性方可决定。并且在形式法治的统制下，拓展案件范围的程序、形式仍应当满足现行立法法和诉讼法的规定。检察行政公益诉讼作为带有鲜明的中国特色的法律制度，未来大有可为。正在制定的《检察公益诉讼法》应当在立法层面予以回应，明确案件范围拓展的实质和形式规则。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2025年第6期。
