作者简介：李长健，1964年生，男，湖南湘西人，华中科技大学法学院二级教授，博士生导师，公共政策与法律研究院院长，研究方向：区域发展与社会治理；孙富博，1992年生，男，辽宁鞍山人，中国船舶集团有限公司第七二四研究所企业三级法律顾问、工程师，研究方向：经济法学理论、企业合规管理治理。
摘要：企业合规治理是党的二十大全面依法治国、国家治理体系和治理能力现代化重要内容。近些年，随着国家重视与推进，国有企业合规治理水平得到大幅度提升。然而，过度依赖“强干预”式推进方式，忽视了对国有企业合规真实动力和内生需求充分阐释，引发国有企业合规“存在与发展”的思考。实际上，国有企业合规治理不仅是因应国际新秩序、全面依法治国要求以及非国有企业发展冲击下，国有企业为防范风险、追求高质量发展而做出的治理战略应然调整，更是新时代中应当履行的经济、政治、社会责任以及需要完成的历史使命。因此，国有企业合规治理要顺应合规发展趋势，追求更高位阶的合“伦理与社会责任”的价值目标，引领中国特色社会主义合规治理方向，即以社会责任承担为根基的环境、社会、公司治理（ESG）合规方向。虽然，ESG合规目前尚未形成共识，但在新时代中要摒弃专项合规理念，应以企业社会责任（CSR）为衔接，发展权为角度，形成ESG全面性合规理念，从治理思路、调制方式及路径改良等三个方面去探究实现路径，并通过国有企业先行示范的渐进改革模式推进全社会企业ESG合规走向。
关键词：国有企业合规治理；全面依法治国；CSR与ESG合规；发展权；通用人工智能
引言
国有企业合规治理是近年来比较热的话题，尤其是“合规强化年”推进及2022年实施的《中央企业合规管理办法》，将国有企业合规工作推向新的台阶。国有企业开展合规治理虽与非国有企业一样都一定程度源于涉外、涉案合规外部性现实压力，但国有企业的特殊性质以及其在国家发展中所处的独特地位、作用，决定其开展合规治理改革与后者有本质上的差异，承担更为重要的任务与责任。目前国有企业合规治理偏好依赖国家干预等强手段形式，推进中也大多为“按要求办事”，少有从体系化、全局化高度理解抑或主动思考国有企业合规治理的真实目的、意义及未来发展，进而导致实践中国有企业合规“悖论”现象出现，不利于国有企业合规向善、向质发展。
合规源生于企业治理需求，伴随着企业经营发展及治理理念变化，不断呈现扩张与升级，并逐渐演化为对社会、商业伦理道德与企业社会责任（下文简称CSR）方面价值的追求以找寻社会价值和商业效益平衡。从某种意义上，合规已不再是简单被动地应对风险而提出的企业法治逻辑，而是通过更高水平主动践行商业伦理、社会责任承担等企业德治思维。这正好与习近平法治思想中依法治国和以德治国结合相得益彰，与始终坚持人民立场相呼应，成为合规治理更高走向，即合规2.0时代，CSR合规。然而，随着内外需求压力推动，一种聚焦企业在环境、社会、治理方面更科学的社会责任理念——CSR的进阶版——环境、社会、公司治理（ESG）应运而生；促使合规走向又将面临新的思考——ESG合规走向。目前，ESG合规也被日渐关注，成为新兴的热点话题。有学者以价值切入，认为ESG 表现对企业具有价值效应；有学者以ESG金融属性为视角，认为需要构建ESG金融体系，完善政策法规与信息披露等，逐步推进可持续金融转型；还有学者基于“绿色低碳经济”背景，认为可以从ESG报告与披露完善入手进行可持续合规探索等。学界相关研究成果多集中于满足投资、金融等领域政策与监管的现实性需求，少有学者将合规与ESG进行更深层关联，把ESG合规看作企业合规未来的走向。可持续发展引致的社会责任要求正在重塑企业的经营理念，ESG坚持可持续发展与企业社会责任理念融合，是发展权的实践，契合了中国式现代化、全面建设社会主义现代化国家的现实要求，不应仅作为投资等领域的理念、工具，它更应该要从更广泛适用价值层面融入公司治理体系，即通过ESG理念及价值观引领，推进企业合规治理迈入更高质量、更高标准、更加科学的轨道上，助力企业发展更加绿色，企业社会形象更加尽责，企业治理更加科学有效。
鉴于上述问题，本文以国有企业表象上出现的“悖论”问题为切入，剖析、探寻国有企业合规治理生成背后隐含的真实机理，并试图从发展权理念，以CSR为衔接，论证ESG合规的未来发展及国有企业ESG合规走向的现实性与可行性，以期尝试着达成ESG合规共识性理念。最后，通过坚持全面性合规下ESG合规体系化发展整体思路；注重科学阐释、外部压力与内部动力协同，软硬法兼施；做好ESG合规渐进性改革、国内外有别与衔接及通用人工智能、数智化应对与赋能等方面构建国有企业ESG合规实现路径。“以点带线、以线带面”助推全社会企业ESG合规走向与发展。
一、“悖论”现象：国有企业全面性推进合规治理疑惑
我国企业合规治理历程从改革开放时跨国公司进入带来合规治理理念为开始，到我国企业境外投资需遵守境外法律法规等现实需求，再到涉案企业合规试点，涉案企业对合规治理带来的从轻减轻处罚的现实追求，我国企业合规治理具有较强的外部性与需求性特点。然而在缺乏对开展合规工作的充分阐释，仅从需求导向下的国企合规治理走向来看，国家选择全面性推进国有企业“大合规”治理模式理由并不充分，至少对很多市场化、国际化较弱的国有企业来说并非紧急。
（一）外部性压力促使国有企业全面性开展合规工作推动力不显著
首先，在涉外方面。不可否认，全球企业合规治理大趋势以及中国企业因合规问题受到处罚的经验教训，都督促我们国家亟需建成企业合规治理体系，营造企业合规治理环境。但当实践中合规治理政策与实践出现部分张力时，我们就必须要思考这个表象的外部性压力是否是推进国有企业全面性合规改革的决定性动力以及其能否推动达成理想的合规效果。一方面，大部分国有企业没有涉外合规现实压力。“走出去”理论上虽是各大国有企业经营生产重要战略，但实践层面，大部分国有企业的绝大部分经营业务主要还是集中在国内，因此，将这一层面作为压力机制大范围推进国有企业开展全面性合规工作的推动力明显不足，也不满足合规治理投入成本与收益正向关系。另一方面，假设我们是以高标准视角来推进国有企业合规治理改革，要求所有国有企业都需建立满足涉外压力需求的合规体系；然而，通过仔细对比可以发现，国内合规与国外合规是有明显区别的，尤其是理念价值存在较大的差异；因此，即使国内企业建立较为全面的合规管理体系及运行机制也不一定满足海外经营所在国的合规要求。
其次，在涉案方面。抛去企业合规与业务、财务治理共同组成现代公司治理的核心架构的基本性质和功能外；企业建立合规最主要是在违法犯罪行为发生以后，及时将单位责任与成员责任区分， 进而获得不起诉、减免刑罚、行政和解等正向激励以及强制合规下未建立合规机制的会成为处罚理由的反向激励。与其他类型企业不同，国有企业的自身特点决定了涉案合规压力无法成为推进国有企业合规治理改革的决定性动力。无论是从最高检公布的企业合规典型案件中国有企业的占比，还是国有企业合规治理内容上都体现出涉案合规对国有企业合规治理影响并不显著。
（二）置于依法治企背景下，实然意义的合规治理已有较高水平
国资委推进的国有企业合规建设与非国有企业，特别是跨国公司合规建设具有明显的不同在于国有企业合规建设本质上属于法治逻辑下的合规建设，是依法治国、依法治企重要组成部分。从2014年中央企业法制工作新五年规划上首次提出合规建设，再到2022年国资委首个关于合规的部门规章中提出要落实全面依法治国，深化法治央企，推动加强合规治理；国有企业整个合规建设历程具有浓厚的法治建设的影子。然而，法治逻辑下的合规建设最大的特点是法治建设与合规建设很容易存在一定程度的混同，这一点通过这几年国有合规建设实践上也能充分体现，比如实践中合规委员会、合规审查、合规风险、合规文化等与既有的法治委员会、法治审查、法律风险、法治文化等工作开展很难区分开来；换句话说国资委通过部署国有企业完成法治建设任务就已基本涵盖了合规建设各项相关内容。另外，国有企业从实然意义上已有较高的水平。顾名思义合规就是要求企业经营运行要遵守各项硬法、软法，不管是否提合规建设目标与要求，国有企业一直以来都是合法合规经营最有力的践行者，这是由于国有企业自身性质与地位决定的。国有企业相较于非国有企业组织机制、控制机制等完善程度都比较高，国有企业有扎实严密的审计、内控、巡察、监察制度与工作机制，特别是党的十八大以来，国家加大监控力度，常态化的巡视巡察、内控检查、审计审查等工作推进。虽没处处谈合规，但处处有合规；合规或其思维、要素已或多或少存在；从某种程度上，国有企业早已经形成合法合规经营文化、理念。也就是说国有企业合规建设并不是从零做起，国有企业合规建设更多是对已有的相关工作从合规概念上进行整合。因此，在国有企业层面，单独拎出合规建设，突出其重要性与急迫性，开展“合规管理强化年”“合规有效性评价”很可能被误以为“画蛇添足”。
（三）单级“政治任务”需求偏好，国有企业合规与治理现代化要求存在不和谐现象
作为市场经济主体的企业，任何技术、治理等要素投入都要考虑需求、成本与收益的关系，脱离治理需求引入合规治理体系不仅不会为企业经济发展助力，反而会增加治理成本，阻碍经营生产。处于企业合规改革初创阶段，国家在推进国有企业合规治理工作时，一定程度遵循“效率优先”原则，并未充分重视对国有企业开展合规工作中微观的需求性、现实性、必要性进行论证与解读，更多是在较为宏观的政治高度等具有较强国家干预特征等手段进行推进。虽然也取得不错成果，但是国有企业作为“政治任务”的承接者，在缺乏对合规的需求性、现实性、必要性充分理解的情况下以及过重的“政治正确”压力下，在推进合规工作上容易表现出“被动迎合”的状态；自身积极性、主动性、灵活性较弱，引发消极被动应付的形式主义抬头；合规治理同质化、合规泛化、虚化的现象明显，合规治理活力及内生动力严重不足。比如重视合规基本面铺开，各项形式指标的完成，不太关注合规的实质、合规的深度、合规与企业业务的结合度、合规的可持续性等；偏好追求处处留痕，做材料、做台账，撰写漂亮的总结汇报。
但以上问题出现并不是说明全面性推进国有企业合规改革是不合时宜的；相反，国有企业开展这项改革不仅有紧迫的现实需要，还有更深层次意义上的使命与责任。
二、国有企业全面性推进合规治理需求探寻：外推力量与内生机理
国有企业合规治理生成机理的探求不能停留于个体、短期需求层面进行构建，需要超越、跳出国有企业本身，以全局性、长期性、发展可持续性出发，从包括非国有企业在内的整个治理系统和全社会角度去分析所蕴含的治理逻辑。
（一）外推力量：“世界格局”与“非国有企业外部压力”
推进国有企业合规治理有两个强大的外部力量：世界格局和非国有企业合规发展。首先，世界格局影响。“合规”最早的渊源是19世纪末20世纪初，英国和美国是世界上较早的先行者；20世纪末以来合规治理得到高速发展，并已成为一项风靡世界的现代化公司治理模式。合规治理在我国起步其实不算太晚，随着改革开放，跨国公司进入中国带来合规治理制度、模式和国内企业走出去投资经营要遵循所在国、地区法律法规的合规需求；在这样的“一来一往”方式下促进我国合规治理的发展。但我国合规治理起初发展相对缓慢，除了在金融行业领域，合规治理并未在国内蔚然成风。直到2018年中美贸易冲突，中兴事件以及有的西方国家常以合规为名对我国企业进行“长臂管辖”，中国企业经营生产活动遭到巨大影响，才真正意义上引起国内对合规治理的重视。面对跨国纠纷更多更复杂，特别是全球范围内合规理念快速膨胀与扩张；如何顺应大势，利用好合规治理手段，这不仅关乎着企业可持续发展，也关乎着国家安全和国家影响力；因此，我国亟需在短期内搭建完成符合全球合规治理浪潮的合规治理体系，而实现这一目标最好的方式就是靠强大有力的公权力机关主体干预来推进。但随着市场经济与社会多元化治理发展，国家治理中政府从全能型政府走向有限型政府，政府的权能在减弱，国家动员能力也相对弱化，通过直接行政管理和大规模社会动员强行推行一种发展模式的基本条件已经不存在了，这条路也很难继续走下去，需要国家另外找寻一种“媒介”——国有企业——来实现对合规治理的控制与干预。区别于非社会主义国家，我国国有企业从性质上看是国家通过政府代表公众利益干预经济和调控经济的组织工具与手段，承担着政治责任，发挥保持社会主义制度、解决社会主要矛盾等政治功能。具体包括两个层面：国际层面上，正如哈耶克所言，“每一个国家的措施都基于自身的眼前利益，而不考虑对其他国家损害，那就很少有国际秩序或实现持久和平的可能”。当面临着国际新一轮区域贸易协定、技术封锁等背景下，对外贸易活动存在诸多不确定风险，国有企业合规建设除了因其特殊性质，需要更加注意合规问题的自身需求外，最主要是基于全面依法治国，统筹内外法治的迫切任务需求。合规治理是依法治国重要组成，是国家重要竞争力表现。面对新的世界格局，既要在依法治国轨道上加快涉外合规治理布局，掌握主动权，应对国际摩擦纠纷和霸权行径，又要以负责的大国身份抓住构建人类命运共同体主线，肩负起推进国际法治、合规治理向更公正合理的方向发展的历史使命。国内层面上，国有企业承担着合规治理的政治责任，表现为代表着国家在企业治理中的意志，履行着国家对企业治理责任，践行全面依法治国战略，强化法治思维，并以率先示范及在经济活动中的影响力建构企业合规治理新秩序，引导非国有企业遵守国内外法律法规等，营造社会主义核心价值观导向的合规治理新氛围；可以说国有企业合规建设及合规目标设置好坏直接影响整个国家合规治理体系建设走向。
其次，非国有企业影响。实践中，国内合规治理发展大致呈现“双规制”特征，其一是国资委推动的国有企业合规治理发展；其二是最高检推动的涉案企业合规改革。最高检推动的涉案企业合规改革从2020年开始试点到2022年全面推进，共办理涉案企业合规案件5150起，发布四批企业合规典型案例，涉案企业主要集中在非国有企业，特别是中小企业。产生这样的局面最主要是两方面原因：一方面，最高检试点的第一、二期主要是在基层检察院，试点案例主要是中小微企业实施的轻微单位犯罪案件；另一方面，经济下行中小企业违法违规态势以及对合规收益的需求，决定中小企业对合规适用的现实性。基于这种有意无意地推进，促使中小企业合规治理蓬勃发展。作为社会主义市场经济重要组成部分，中小企业数量占据全国企业九成以上份额，而这类群体在合规治理上取得的突破对整个国家治理来说极具冲击性，这种冲击性对国有企业合规治理产生强大的竞争压力，迫使其要在合规治理上有所突破，来保障在企业治理能力治理体系现代化改革与走向中始终发挥决定性作用。
（二）内生机理：“经济责任”与“社会责任”
国有企业开展合规治理除了具有紧迫的外在压力外，更为重要的是其有开展合规治理的强大的内生动力与肥沃的土壤。主要表现在以下两个方面：
1.国有企业合规治理具有市场和利益需求的内生性驱动
国有企业是社会主义重要的物质基础，国有企业、国有经济不断发展壮大、保值增值，提升经济竞争力是国有企业首要任务与经济责任；因此，国有企业选择合规治理走向，最首要、最根本的需求是经济利益。“合规创造价值”已成为共识，合规治理虽然从短期看并不能带来显而易见的经济效益与经济利益，但在全面依法治国战略中国家治理体系与治理能力现代化的语境下，合规治理并未跳出抑或超越追求经济效益与经济利益的价值需求，而是转为“利长远”价值观导向的经济利益追求。
首先，合规治理符合企业发展的长期愿景。当前世界面临百年未有之大变局，经济形势复杂多变，企业经营活动面临国内外严峻的风险挑战，企业如果想在风险的浪潮中平稳健康发展，就必须遵循合规治理，以合规治理为利器，应对风险挑战，化解风险阻力。
其次，合规治理是企业在行业、市场竞争中的重要表现。新形势下行业、市场竞争是全方位的，不仅是产品、技术等硬实力的竞争，更是企业治理、企业文化等软实力的竞争。合规治理作为企业软实力组成部分，是企业重要的无形资产，为企业经营战略选择、经济利益长远发展提供有力的支撑。企业要想在行业、市场中保持竞争地位，特别是对国有企业而言，要保持国有企业在市场、行业中技术、经济效益总体上领先的地位，就要积极推进合规治理这样的软实力建设，保持治理水平领先，实现竞争优势。
最后，合规治理是企业树立良好品牌形象的重要保障。随着全面依法治国推进，整个经营、营商环境以及价值观发生巨大变化，尤其是在法治、可持续发展的价值观和世界观影响下成长的一代又一代的人，已经不局限于经济利益追求，他们更关注企业对法治、责任、公平、公正等的态度，而且这个环境和价值观的转变对企业发展越来越发挥决定性作用。企业如果践行前者所述的价值观，会得到社会公众的认可与拥护进而得到可观的经济利益回报；反之，如果没有践行，除了面临严格处罚，企业发展将一落千丈，遭到公众的抵制与抛弃。同时，随着这代人逐渐成为企业管理者，也将这种价值观带到企业战略选择、决策及运行上。国有企业所处的特殊地位决定它更应该顺应潮流，践行合规治理逻辑，这不仅关乎着国有企业形象，更代表着国家的形象以及国家对合规治理大势的态度与回应。
2.合规治理的价值目标与国有企业社会责任的高度契合
合规治理不仅具有企业将合规作为“免死金牌”的表象性功利价值，而且具有最为核心的内生性道德价值。表现为：合规的道德价值目标的遵循，指导企业经济活动中承担公共性的廉洁环境营造、绿色治理、维护员工利益等责任；某种意义上，合规治理本质是一种社会责任承担。中国共产党的领导与社会主义性质决定了国有企业并不是局限于追求经济利益最大化的市场主体，国有企业是受党、国家和人民的委托，以国家大局和人民利益为先，代表三者意志从事经营活动的国家的、全民所有的企业，是党、国家和人民路线方针政策最为主力的执行者，是社会主义公有制主要代表者和体现者；因此，社会责任履行是国有企业与生俱来的功能与使命。
当然国有企业在社会责任履行与实践中的经营发展思维存在一定的张力。我国在推进现代企业制度过程中，国有企业计划时期的社会属性也逐渐剥离，随之而来的是国有企业对盈利与经济利益的过度追求，削弱了社会职能与社会责任，一定程度背离了国有企业的性质与发展目标。这也是在推进作为社会责任承担的合规治理工作中，国有企业存在的“现实需求”悖论现象的一个诱因，即从某种意义上讲，国有企业没有摆脱对短期利益追求的思维惯性，引发内生性社会责任意识的缺位、外化。而随着国家对国有企业履行社会责任的重视，坚持国有企业发展要经济责任、政治责任和社会责任相统一；对国有企业合规治理缺少“现实需求”甚至牺牲部分商业利益与机会的误解抑或短视现象，也会因国有企业社会责任履职深入而逐渐消失；取而代之的是合规治理能对企业经营赋能思维，营造越来越浓厚的依法依规依德的合规文化氛围，促进企业在关心经济利益的同时，追求更高价值的社会责任与企业形象的价值将逐渐被理解并形成共识。
三、国有企业合规如何发展：以CSR为衔接，合规治理——ESG合规
全面性推进国有企业合规治理不仅是国际新秩序、全面依法治国要求以及非国有企业发展冲击下为追求经济效益、经济利益、高质量发展现实需求而做出的治理战略应然调整，更是国有企业在新时代中应当履行的经济、政治、社会责任与历史使命。这就要求国有企业合规治理改革必须做好，而且要引领好合规治理改革风尚；但无论是自身做好，还是引领好非国有企业合规治理改革，首先要回答的问题就是合规的方向及走向，这直接影响了合规的道路选择以及合规在整个企业治理体系中的位置。
（一）合规治理1.0到3.0，发展权指向下ESG合规时代的理性预判
从全世界合规的发展历程看，合规治理的范围、领域、价值呈现不断扩张与升级的发展态势。从反垄断、金融证券等经济法领域拓展到经济、社会、环境等各个领域，从法律法规等硬规拓展到市场惯例、行业规范、伦理道德等软规；企业合规逐步从法律上的规制，即单纯的守法，阻止违法犯罪要求的合规1.0时代发展到在多元化经营、跨国经营中面对“守法标准差”的道德填补以及人权观念推动下形成的一种趋向、正向价值规范、伦理规则、社会责任相关内容遵守的“CSR”合规2.0时代。而随着CSR理念的发展，一种更为直接明确考虑环境、社会治理要素，范围比CSR更为广泛的治理理念ESG产生；对合规治理提出新要求，合规治理有将迈入3.0时代的趋势。虽然，对合规3.0时代尚未形成共识，但从发展权理念、高质量发展、全面依法治国、合规评价等方面，有充足的理由认为ESG合规将引领合规3.0时代，成为未来企业合规治理的方向。
1.合规治理融入ESG理念是践行发展权的表现
ESG理念产生的实质是经济社会所面临诸多发展问题，引发人们思考如何处理好经济、法治、人权、环境等发展关系，实现人类社会进步的共同理想。从某种意义上讲，ESG问题就是人类发展权问题，它涵盖经济社会发展可持续、发展正义、发展创新、发展绿色等诸多方面，已成为适应、引领、促进新常态社会的经济结构以及文化改革发展的关键；它不仅关乎着企业发展问题，更关乎着人、国家、全球发展权的问题，属于人权法学范畴。ESG理念源于18世纪对社会负责的投资者在投资中关于人权的思考，他们呼吁避免投资对工人造成伤害的行业以及从奴隶贸易、战争等“罪恶”产业中获益的企业，这种投资思想伴随着反南非种族隔离运动，抵制投资南非企业达到高潮。20世纪90年代中期，ESG理念开始拓展至绿色发展治理范围，人们对农药的过度使用、对化石燃料的过度依赖等所产生的环境问题，引发个人、官方组织、政府主体对经济社会发展与生存环境的冲突与矛盾问题关注。联合国在斯德哥尔摩召开人类环境会议，后面又陆续发出《京都议定书》《巴黎协定》《我们共同的未来》倡议等，表明绿色发展、环境保护成为全世界人类共识性的目标。随着不断发展与深化，ESG理念逐步拓展到就业公平、多样性问题等社会责任；特别是近年来可持续投资理念兴起，基于可持续投资对公司治理维度的完善与整合将ESG理念提升到新的高度。根据全球可持续投资联盟（GSIA）发布的《全球可持续投资评论》表明，全球几乎所有区域依照ESG理念投资的比例都有所增加。可见，ESG理念与实践实然是践行与创新发展权，其承载着更多人权使命，为社会可持续发展发挥更为突出作用；因此，其发展问题更多是发展权范畴内法治、权利需要解决的问题。
2.“高质量发展”以及“全面依法治国”，决定ESG合规具有良好的中国土壤
一方面，党的二十大报告突出经济高质量发展的重要性，对经济体制、产业体系以及对外开放等方面提出高质量发展要求。当前中国正处在经济转型发展时期，面临着产业转型、人口老龄化、收入分配、环境生态等长远性问题；ESG理念追求更长远的环境、社会、治理方面的非财务回报，与中国新发展理念要求高度统一，可有效帮助解决上述实践中存在的问题。同时，现实中ESG合规在中国具有较大市场需求。中国作为新兴市场国家更想通过践行ESG合规要求，搭上全球ESG潮流来获得其带来的收益。然而目前ESG发展面临着方向、本土化、体系构建、评价指标等诸多方面困难，促使实践中需要对ESG合规体系建设方面有所思考。另一方面，随着全面依法治国的推进，国内法治营商环境持续优化，依法治企理念日益高涨；加之，我国合规治理注重合规道德伦理以及软法规制的发展趋势，契合全面依法治国要求的法治与德治相结合，发挥德治作用的治理逻辑，为ESG合规发展提供良好的土壤。
3.ESG作为CSR的升级，合规指向更加具体与科学，合规激励更加显著
如果说“合规创造价值”是基于CSR理念提出的，那么ESG理念就是回答“合规创造价值”的方向与路径。首先，ESG合规具化了领域与评价标准。ESG合规顺应全面性合规而非专项性合规治理要求，从环境、社会、治理三维度，并区别于CSR宽泛性原则导向与定性评价，以定量为核心，全面、多元化设置合规指标，更加科学全面评价企业合规表现与水平。其次，ESG提升了伦理合规的强制性。CSR更多表现为公司内部自律性约束，特别是在商业伦理等软法规制方面。ESG弥补CSR外部性压力不足的缺陷，强化了公司社会责任的外部强制性；发展ESG理念、ESG合规不仅仅是企业发展的战略口号，更是行业伦理、道德和公权力监管的软硬法规制要求。最后，ESG合规激励更加明确。ESG合规激励表现在两个方面：一方面，基于控制风险的需求。企业主动性开展ESG合规，目的是提升自己的ESG排名或指数，以展现自己践行ESG理念的良好治理表现，从而预防社会负面影响而遭受抵制与处罚等风险发生。另一方面，ESG相较于CSR，更强调合规投入与回报的问题。ESG理念源于投资领域，回报与成本是其最关注也是无法逾越的问题。ESG合规认为如果企业不结合实际情况过度地投入ESG合规成本，这可能会危及企业生存、发展与合规的可持续性；ESG合规不应限于心理和伦理上带来的回报，而是可靠的财务上回报，至少截至目前还没有因为坚持ESG合规性而付出经济代价。
（二）国有企业合规治理的ESG合规走向现实性与可行性分析
1.国有企业具有ESG合规发展的良好体系基础
首先，国有企业合规强化年与全面性合规为ESG合规发展打下较为牢固的基石。一般认为合规治理模式有两种：一种是在企业没有违法违规等情况下自发为防范各种合规风险形成的以“一揽子合规计划”为特点的日常性合规，即所谓的“大合规”，又称全面性合规；一种是企业在面临着处罚威胁的情况下针对管理漏洞进行修补纠正的整改式合规；前一种“大合规”模式也正是国有企业推崇的合规治理路径。2022年国有企业以全面性合规为目标，完成“合规强化年”系列工作任务及合规治理体系基本面搭建，2023年国资委又进一步强化合规有效性工作，选取央企单位开展“合规有效性评价”，这些合规基础性工作为ESG合规发展打下较为牢固的基础；特别是国有企业崇尚特色法治合规文化建设，运用文化在法治合规建设中引领作用的治理逻辑，为ESG合规在国企中建立与发展提供肥沃的土壤。
其次，社会责任履行一直是国有企业经营发展非财务绩效的重要考量。国有企业的特殊性使其作为社会责任履行的国家队一直受到党和国家高度重视。2023年政府工作报告指出，“要处理好国有经济责任和社会责任关系”，将国有企业社会责任履行推向新的高度。长期以来，国有企业是企业社会责任履行的主力军，相关工作开展水平、深度总体领先于非国有企业。在国资委公布的《国资国企社会责任蓝皮书（2022）》内容显示，“国有企业除了在财务绩效保持稳定增长外，在科技创新、环境治理、脱贫攻坚等方面取得高质量发展，基本建成企业社会责任组织机构、工作机制以及利益相关方沟通机制，推进经济、政治、社会责任相统一，实现了国有企业社会责任履行的表率和示范作用发挥”。ESG是在CSR基础上发展起来的，二者核心理念是一致的，与大多数非国有企业相比，国有企业成熟的CSR体系基础为ESG治理理念融入、ESG合规发展降低较多的成本投入，改革阻力较小。
最后，企业社会责任被纳入国有企业合规组成部分。随着全面依法治国推进，很多央企社会责任工作由原来的党建部门转到法律部门，将社会责任作为一项重要合规内容进行考核；这也将推进未来国有企业社会责任的合规化发展，成为ESG合规走向的重要方面。
2.国有企业主体推进是走出ESG合规国内发展困局的高效选择
ESG合规愿望问题与能力问题是避不开的话题。ESG的必然发展源于它比CSR更符合经济发展规律，两者虽然都以利益相关者理论为基础，但前者核心是利益交换，后者仍是伦理上尽责行善。实践中，很多人有意无意地混淆二者，这并不利于ESG合规治理改革与推进。经济学中产权理论认为，“社会之所以存在，是因为人没有绝对意义上的无私和绝对意义上的利他，质言之，人们的任何行动都取决于他们对预期边际成本和收益的衡量，无论是多大的企业、提出多崇高、伟大的公共福祉目标，最终也极大可能是最普通人决策的结果，受到各种激励制约；如果一件事仅对集体有利，对个人无利，人们也不会做。”ESG合规发展及推进其实也是遵循这个利益交换逻辑，这是企业尤其是非国有企业进行ESG合规调整的愿望根基；而研究发现，从整体看，现有ESG合规实施增加企业成本、降低企业利润，特别是以强制力形式推进，对企业发展具有负面性（成长型企业尤为突出）。而且，非国有企业始终绕不开的就是ESG经营理念与股东利益冲突，即信托关系下委托人与受托人之间的信义关系难以调和。在缺乏统一明确的政策激励下，非国有企业ESG理念主动性融入缺乏愿望和实力根基，内生性需求不显著，更多基于外部性监管、融资等现实性压力进行的功利性调整，进而引发ESG合规“野蛮生长”，发展效率低、标准参差，无法形成有效共识。相比之下国有企业在ESG理念融入以及ESG合规治理方面无论是愿望还是能力都有明显优势。愿望方面，国有企业没有非国有企业信义义务障碍。ESG理念追求社会价值最大化，实现利益相关者利益共赢，而国家作为国有企业的“股东”，他的利益愿望是希望国有企业做大蛋糕，实现共同富裕，所以两者在价值理念上是契合的。能力方面，除了前面所述的已有的成熟社会责任工作基础外，一直以来，大多数国有企业规模较大，并处于行业的龙头地位，掌握国民经济命脉，治理理念、治理体系、治理能力都比较健全、先进，国有企业有条件、有能力成为推进ESG合规先行企业。2023年公布的《年度ESG行动报告》也表明国有企业在践行ESG治理理念的总体领先地位。同时，因为国有企业的突出地位和影响，其ESG合规治理改革也起到示范表率，一定程度会影响全社会ESG合规治理方向、标准、路径，引领改革新风尚。
四、从合规1.0到3.0，国有企业走向ESG合规治理路径探求
企业改革是国家改革的目的之一，ESG理念顺应新发展格局下经济体制改革高质量发展思路，是未来企业治理改革的风向标；但任何改革都要权衡成本与收益关系，特别是针对以利润最大化作为追求目标的企业进行改革时，更应该考虑成本收益问题。虽然本文讨论国有企业合规问题以及发展方向，但最根本目的是为了找寻推进全社会企业合规治理高质量、本土化改革的低成本解决方案，即发挥国有企业政治功能，通过将国有企业ESG合规改革作为主体力量，以国有企业为示范，确定总体目标与标准，以国有企业在经济社会活动中的影响力来引导、带动所有企业ESG合规发展的渐进式改革路径。在这个思路下，对国有企业ESG合规治理路径的探寻，就不会拘泥于对国有企业本身制度机制的调整，而是跳出来，更多关注全局视野下国有企业ESG合规治理发展中的内外关系、制度性构建，从治理思路、调制方式、路径选择上进行重点关注。
（一）治理思路转变：全面性合规基础上ESG合规体系化发展
ESG合规治理思路转变最主要是回答两组关系问题：合规与发展及合规与ESG合规的关系。首先是合规与发展的关系问题，这也是回答合规治理方向的基础性问题。关于合规发展模式一直有两种声音，即专项合规和全面性合规，前者因为国外涉案企业合规实践基本以专项合规为主，加上其低本高效的特点，我国在前期合规治理思路，包括后面的最高检主导的涉案企业合规试点工作初期都惯性地沿着这种治理逻辑；特别是目前专项合规构成主流合规体系成为公认的事实，更加加深国内对专项合规的偏好。但即便如此，倡导专项合规治理思路是具有误导性，会引发对其他风险的遮盖和忽视。合规治理并不是片面追求成本与效率，它更是一种企业文化和价值观，引导、规制企业在法治合规道路上运行，这种守法守规是全局性的、全方位的；如果仅追求专项合规，无法实现前述合规目的，更无法顺应企业合规的社会责任走向，形成有效的合规文化培育及合规文化引领。国家也逐步认识到全面性合规才是真实道路，在推进国有企业合规治理工作中，就是以全面性合规为目标，并通过国有企业合规践行全面性合规示范引领非国有企业走向全面性合规道路。因此，从应然意义上，国有企业ESG合规治理应该遵照全面性合规逻辑，在此基础上搭建合规体系。然而国有企业建立全面性合规并非完全基于自身真实意愿，而是被“政治任务”等强制力手段牵引，极易导致国有企业在全面性合规治理上的“应付”心态。国有企业虽然具有特殊性，但其本质并没有摆脱企业对利益追求的属性，需要国家、政府在战略高度、视野推进合规治理工作时，不能忽视对国有企业开展全面性合规的价值意义充分释义，对国有企业合规治理真实目的及ESG合规走向的意义与价值进行充分解释说明，即充分阐释国有企业开展合规治理及ESG合规走向的经济、政治和社会目标的发展愿景和履责使命。目前，仅从防范风险层面简单阐释国有企业开展合规目的，没有完全理解合规治理丰富的内涵机理，应该认识到风险不是合规终点，借助合规形成的社会责任商业伦理等文化自觉才是目的。
其次，ESG合规发展方向。业内大部分认为ESG合规发展应属于合规治理的一个专项，特别是环境绿色领域的合规治理。之所以出现这种声音，是因为我国ESG合规因ESG投资而生，很大程度顺着强制性、外部性的推进逻辑，即面对着国际上ESG投资、金融监管与披露要求，中国企业为融入全球经济，获得全球性融资、投资而做的被动性调整。但ESG理念与推进国家治理体系和治理能力现代化高度一致，是践行与创新发展权的重要内容，应以高位的价值观层面嵌入合规治理中，以ESG理念为全面引领，整合、重塑合规治理体系。这就要求我们在推进ESG合规发展以及体系建设绝不能从功利性角度零散地缝缝补补，以合规治理的一个专项来发展；而是要从新时代发展背景下，在发展权层面科学理解ESG与合规的关系形成以发展权为核心指引的科学化、体系化ESG合规发展路径。
因此，国有企业ESG合规走向要遵循两个全面：全面性合规和ESG理念全面性嵌入引领合规，这个遵循更符合合规治理所应实现的目标和价值。我们不能为了解决现实问题而降低要求，而是要基于可持续发展视野，发挥多元优势，促进ESG理念引领下的全面性合规发展。
（二）调制方式转变：强外部压力——科学阐释、内外协同与软硬兼施
现阶段国有企业开展合规治理出现“悖论”现象还有一定因素源于国家在推进国有企业合规治理过程中，偏好强制、高效率追求模式，忽视了推进合规治理改革调制手段的科学性。区别于市场导向调制逻辑，这种方式缺乏对内生问题、激励问题、协作问题的重视，对合规治理可持续发展具有较大影响。在发展过程上看，ESG理念比合规理念更具民间自发性，它基本开始于民间组织、个人对相关问题的思考，通过民间力量、方式推进与践行，并随着影响力的增大，倒逼官方重视与支持。但在落后于国际上其他国家的局面下，加之社会对ESG合规理念没有统一深入认识时，仅仅依靠社会主体自觉自愿和自生自发的努力，无法快速融入全球ESG发展趋势。这就又需要国家通过“自上而下”来弥补ESG合规“自下而上”自发性生成弊端，以期发挥后发优势，实现弯道超越。因此，ESG合规时代，合规发展的逻辑与路径思维必然是坚持以“自上而下”推动为主线，注重与“自下而上”联动，在此基础上，构建激励与协调、硬法与软法耦合机制。
一是，构建企业积极性、主动性发挥及创造性工作的合规治理激励与协调机制。首先，践行ESG理念，开展ESG合规工作对于任何国有企业来说没有无法克服的障碍，国家需要做的是如何建立、规范“萝卜加大棒”的激励与责任机制。一方面，在激励上要做好非物质激励和物质激励。非国有企业更多关注经济上直接激励，考虑ESG与经济绩效挂钩，这也是目前在非国有企业推进ESG合规一个较大的障碍；但对国有企业来说恰恰相反，国有企业在追求经济激励的同时更倾向关注其在为国家、社会服务及奉献时获得相关主体的肯定、正向的评价。因此，需要国家在政策上重点关注正向评价等激励措施，比如国有企业ESG排名，开展ESG合规评奖评优，从实质性层面将ESG合规业绩纳入员工、管理者考核和晋升的要素等；使“干活的人”把ESG合规事情当成事业来做。当然，同样不能忽视经济绩效激励，给予税收、财政政策等方面激励。另一方面，优化考核机制，探索责任创新机制。积极结合ESG理念，在原有的合规考核基础上形成ESG合规考核标准与指标，重实质性ESG合规工作开展，避免形式主义走向，减轻企业合规考核负担。此外，国家在推进国有企业ESG合规走向的同时，要积极协调政府、检察院、法院等相关部门，创新合规责任机制。ESG合规责任分两个层次，守法守规和遵守商业伦理道德，践行社会责任，所以如果企业主动践行了ESG合规中的社会责任，能否作为经济、行政、刑事责任减免的考量依据，这是国家在推进国有企业ESG合规责任问题亟需解决的一项内容，也是引领未来ESG合规责任发展的重要方向。其次，构建ESG合规利益表达与协调机制。推进ESG合规治理进展中，无法避免各方主体的利益博弈与协同，这就要求ESG合规推进的形式、ESG合规标准、ESG合规考核等内容要做好国家、国有企业、利益相关者三方主体利益沟通与协调，畅通沟通渠道，充分融入各方利益需求，调动多方积极性，形成科学有效的ESG合规体系。
二是，ESG合规治理中硬法与软法兼施。以法律引导公司践行社会责任有助于限制企业短期经济利益选择。ESG理念发展落地，最具强制力保障的是国家、社会以成文抑或习惯、硬法与软法供给。通过把ESG理念践行置于合规治理的轨道上，从外部对企业施加ESG合规压力，促使企业履行ESG合规责任，这也是全社会范围内推进ESG合规走向的整体思路。国有企业ESG合规治理作为其中一环，软硬法供给同样是国有企业开展相关工作有效推动力和强有力保障。因此，在硬法与软法供给上还要坚持“硬法软调整、软法硬调整”逻辑。在硬法上多以鼓励、原则性引导为主，确定调整的整体方向；在软法上多采用半强制性规范进行更高要求，通过软硬结合、鼓励与要求并举的模式促成ESG合规平稳转向，并在条件允许情况下完成软法硬化的过渡。
其一，基于ESG合规理念对外部的公司法等商法、经济法体系和内部的合规管理办法等调整完善。首先，围绕ESG环境、社会、治理三个方面，将践行ESG责任上升到履行相应的市场监管、宏观调控、可持续发展等经济法的法律义务上来；比如针对公司法，可以保守渐进的态度对业内呼声较高、已形成共识的ESG理念要求进行鼓励与原则性规定，即改变现在《中华人民共和国公司法（修订草案第三次审议稿）》第20条中基于伦理、慈善养老的、过于理想化的CSR理念规范企业社会责任履行，取而代之是以ESG理念对企业社会责任承担进行调整，鼓励企业社会责任履行的义利兼顾，最终目标是企业、社会、环境、利益相关者等利益协同与可持续性发展；并顺应发展大势，鼓励各行业精准制定ESG标准，将鼓励公布社会责任报告改为鼓励公布范围更高、内容更科学具体、标准更统一的ESG行动报告。其次，基于ESG合规理念调整优化《中央企业合规管理办法》。总则中，要进一步阐释中央企业开展合规管理使命精神、表率作用，扩大合规范围，明确“规”还应包括“职业操守”“道德规范”“公序良俗”；同时，细化合规方向，在商业伦理和ESG要求下，企业合规要达到的对环境、社会、治理三个方面合规目标。组织和职责中，整合优化国有企业原有的合规和社会责任组织机构和职责，明确ESG合规职责及工作机制，比如ESG合规计划、ESG合规实质性议题、ESG合规报告等。制度上构建体系化的合规指南体系。要从环境治理、社会治理以及公司治理三个方向制定合规指南，并在各个方向明确合规重点领域，制定二级指南。合规文化方面，要从主动践行商业伦理和ESG理念方面构建合规文化，不能仅停留于合规底线思维上。除以上几方面外，还应明确中央企业ESG信息披露、ESG合规标准制定原则性要求等，与此同时，地方国企合规管理规定根据央企合规管理办法进行调整。
其二，基于ESG合规软法规制调整。首先，政府方面。政府（国资委等）以考核、监管指引文件入手，推进国有企业践行ESG合规。在ESG信息披露要求上，国有上市企业采用强制或半强制披露，发挥示范作用；非上市公司可根据国有企业行业成熟度、体量大小、国际化程度高低等进行梯度划分；但不论是否公开披露，各家国企都要形成ESG合规报告。在ESG合规考核制度设计上，从环境、社会、治理三个方面细化企业合规有效性评价要求；注重“红黄绿”多层次评价企业合规有效性工作。“红”的层面是法律法规等要求，这是底线与红线；“黄”的层面是企业履行法的要求但不践行商业伦理道德；“绿”的层面是主动践行商业伦理道德；第一项为扣分项，第二项为酌情扣分项，第三项为加分项；以此推进企业在关注风险防控同时，更要注重合规创造价值，践行ESG合规。其次，社会方面。美国学者马克·墨比尔斯等认为，“ESG发展是千禧一代人的功劳”，虽然这个说法很极端，但也点明了ESG发展的核心力量是人，ESG合规治理核心也要抓住人这个要素。ESG本质上就是人面对风险社会个人感受选择与公共理性判断，它不限于一代人世界观、人生观、价值观的改变，而是人类三观的动态调整，所以ESG合规治理不能脱离社会人的需求要素，要重视“社会人”意愿的表达，发挥社会软法作用，注重ESG合规治理软法的开放性、透明性与协商性。具体到国有企业可以通过政府方面组织，形成行业协会、国有企业、利益相关方沟通协商平台，充分吸取各方意见，制定符合各方利益的本行业、本土化的ESG标准，满足不同利益相关者相关需求；并以政府方面压力，强制要求本行业国有企业，鼓励非国有企业签订ESG行动公约及实质性承诺，通过行业ESG行动公约及实质性承诺约束、规范企业ESG标准执行；另外，行业协会积极履责，及时编制本行业ESG行动报告，通过奖励、表扬、宣传等激励手段与基于契约原则适当采用警告、惩罚等制裁手段，推进企业践行ESG责任。最后，国有企业方面。章程、合规计划、规章制度等要主动做好ESG理念融入，结合企业发展实际细化ESG合规要求与标准。
（三）路径选择的改良：渐进改革、内外有别与衔接、数智化
首先，坚持渐进性改革思路，类型化、分步骤推广ESG合规。经济优先、试验试点是40余年来中国改革积累的宝贵经验。经济优先要求改革要始终保持经济发展第一目标，以此来保持政治连续和社会稳定，平稳推进改革实现；试验试点就是改革不追求一蹴而就，而是通过局部试验，遇见问题及时调整，最后以总结推广的模式进行。国有企业前期合规改革基本沿着这条路径进行，取得不错的效果；而在ESG合规推进上除继续坚持这个原则外，还要注意三个方面。其一，区分标准、分类推进。依照公益性国企、商业性国企不同，在坚持ESG合规总体原则、思路下，按照行业分布，在公益性、商业性国企中分别选择试点单位，科学化设置ESG合规行业要求与标准。比如，公益性国企设置的目的就是保障民生和服务社会，在ESG披露要求上就要强制其公开披露报告，未主动开展ESG工作的应作为扣分项；而对商业性国企就要从是否上市、行业类型等方面设置ESG合规要求与标准，可区分条件采用强制或半强制披露制度，对主动践行ESG责任、履行ESG合规要求的作为加分项。其二，要有良好的容错空间。ESG合规推进实际上是“摸着石头过河”的过程，即使国际上有成熟的经验，也无法保障在中国水土相符，何况国际上ESG合规尚未形成共识性、体系化的改革思路。ESG合规在中国实践过程中难免不出错，主要是要做好容错与及时调整，即改变过度坚持刚性的推进模式，给改革提供灵活的容错空间，对不符合的改革实际的手段和要求进行及时调整，防止出现改革成本浪费与形式主义。其三，营造竞争氛围。本文坚持的渐进性改革实际就是发挥国有企业改革示范带动非国有企业改革，通过国有企业ESG合规治理迅速发展，对非国有企业造成竞争态势，迫使非国有企业进行调整。这就要求国有企业ESG合规治理仅停留于风险预防、形式合规是不够的，而是要通过ESG合规创造价值，实现企业高质量发展，以自身影响力营造行业ESG合规氛围，使非国有企业看到ESG合规有“利”可图，进而纷纷效仿推进改革。
其次，在顺应国际化ESG合规要求下，充分体现中国特色。推进ESG合规首要目的是顺应国际ESG投资发展需要，提升中国ESG合规治理地位，以便获得更好的国际化投资与合作来发展中国经济，摆脱目前中国经济发展转型所面临的困境；所以国有企业ESG合规第一要义是不能脱离国际ESG理念要求“另起炉灶”，而是要在ESG国际元素和国内特色之间做好协调度。对于以跨国业务为主的国有企业、金融机构以及对外商投资合作需求大的国有企业，应积极按照需求做好ESG合规标准、要求的国际对接；同时，也要结合中国发展实际，在可解释、可变通的空间内进行本土化设计。对于外资合作需求不旺盛的国有企业，前期ESG合规治理和要求设计上主要是以围绕经营发展，引领合规治理风尚为第一要义，形成ESG合规治理共识，设计本土化、符合国内经营环境的ESG合规内容及标准，待条件成熟逐步推进与国际标准对接。另外，通过ESG合规国内国际交互，使国际上了解中国ESG合规努力与实践，也向国际上表达中国关于践行ESG合规的态度与理念，增强中国在国际ESG治理及ESG合规方面的影响力与话语权。
最后，ESG合规的通用人工智能赋能。随着ChatGPT及更强大的GPT-4出现及应用，生成式人工智能以爆发式、革命式发展，国家、社会治理进入新的历史纪元；未来以通用人工智能和数字治理加持将是ESG合规治理高效推进，做实做细ESG合规治理最重要的保障。国家也非常重视人工智能和数字化、信息化对合规的支撑作用，特别是《中央企业合规管理办法》设专章对合规管理信息化进行规定；但是目前，无论是政府的合规监管，还是国有企业管理治理上人工智能和数字化应用整体偏低。当面对智能时代各类新兴风险与挑战及ESG量化评价要求等多元压力下，合规治理发展将面临“瓶颈”，合规治理能力将捉襟见肘；需要政府监管部门、国有企业在ESG合规上要充分发挥通用人工智能赋能，实现ESG合规数智化治理转向。一方面，国家、政府监管部门要顺应智能时代发展，对通用人工智能赋能监管保持开放态度，在管控结合理念下，加大通用人工智能、数智化赋能ESG合规的政策与资金供给，提高政府监管部门ESG合规数智化监督管控，及时动态监控不合规现象，避免披露不实、披露偏差、“漂绿”等问题出现；同时，国家、政府监管部门将ESG合规数智化作为合规有效性评价重要指标，推进国有企业ESG合规数智化发展；另一方面，国有企业通过通用人工智能、数智化赋能，变革合规治理结构，提高ESG合规治理水平及效率，有效精准科学应对复杂多变的各类风险。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2024年第7期。
