作者简介
胡铭，1978年生，男，浙江乐清人，浙江大学光华法学院院长，教授，博士生导师，浙江大学新时代“枫桥经验”研究院院长，第九届全国杰出青年法学家，研究方向：刑事诉讼法、司法制度、数字法学；
徐翼，1997年生，男，山西吕梁人，浙江大学光华法学院博士研究生，研究方向：司法文明、法律史。
摘要:以党的领导为核心统领，以人民立场为根本出发点，以群众路线为主要工作方法，以自治、法治、德治、智治“四治融合”为基本制度内涵，新时代“枫桥经验”在60年的发展中与时俱进、历久弥新，已经演变为我国在基层社会治理领域的重要内生经验，在实践中发挥着促进平安和谐社会建设的关键作用。同时，在习近平法治思想关于建设法治社会，推进社会治理现代化相关理论的指导下，新时代“枫桥经验”坚持运用法治思维和法治方式，使其同样成为中国自主法学知识体系的重要理论源泉与组成部分。新时代“枫桥经验”主要作用于基层矛盾纠纷的预防与化解，而在这一过程中逐步建立基层治理的规范体系、基层法治的实施体系，形成全民自觉守法的良好法治氛围，是其题中应有之义。
关键词：新时代“枫桥经验”；法治；预防化解矛盾纠纷；基层治理；习近平法治思想
引言
2023年是纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持和发展“枫桥经验”20周年。11月6日，纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年大会在京召开。中共中央政治局委员、中央政法委书记陈文清在会上强调，要牢牢把握新时代“枫桥经验”的科学内涵和实践要求，立足预防、立足调解、立足法治、立足基层，切实做到预防在前、调解优先、运用法治、就地解决。
在此之前的9月25日，习近平总书记专程到绍兴市诸暨市枫桥镇考察，并指出要坚持好、发展好新时代“枫桥经验”，坚持党的群众路线，正确处理人民内部矛盾，紧紧依靠人民群众，把问题解决在基层、化解在萌芽状态。9月28日，浙江省人民代表大会常务委员会颁布了《关于坚持和发展新时代“枫桥经验”的决定》，全方位规定基于新时代“枫桥经验”进行基层社会的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，在法治轨道上推进社会治理现代化。浙江是“枫桥经验”的发源地，也是习近平总书记指示坚持和发展“枫桥经验”的地方。在60年的不断发展中，浙江在“枫桥经验”的引领下持续推进基层治理体系和治理能力现代化的体制机制创新，而其中的核心要旨就是努力发挥法治在基层社会治理中的基础性保障作用，全面推进平安浙江、法治浙江建设，有效预防和化解矛盾纠纷，实现良法善治。马克思主义哲学的唯物辩证法告诉我们，整体与部分是相互联系、密不可分的，整体统率部分，部分也对整体有重要的影响。“‘枫桥经验’虽然是浙江枫桥地方治理的经验和概念，但在法治中国建设的背景下却蕴含着许多普适性法治规则和法治方式，具有新时代中国法治发展和法治创新的普遍性和全国性意义”。
由此可见，立足法治，凸显法治在矛盾纠纷预防化解中的地位和作用，是新时代“枫桥经验”的关键所在。历史经验表明，社会经济发展越深入越要强调法治，发展环境越复杂越要强调法治，越要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。新时代“枫桥经验”是习近平法治思想的生动实践，其核心要义就是要坚持党的领导，运用法治思维和法治方式预防化解矛盾纠纷，将各类矛盾的化解方式纳入法治轨道。据此，党的二十大提出，要在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。学习推广新时代“枫桥经验”是建设法治社会、推进社会治理现代化的有效抓手。具体来说，立足法治，坚持和发展新时代“枫桥经验”，意味着在理论层面明确法治与新时代“枫桥经验”的内在联系，同时在实践层面既要有完备的基层治理规范体系，也要形成衔接有序、分工合理、高效运行的基层法治实施体系，营造基层民众自觉守法的良好法治氛围。
一、法治与新时代“枫桥经验”的内在理论联系
“枫桥经验”从一开始的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”，到今天新时代“枫桥经验”要求在新的时代背景下“正确处理人民内部矛盾，紧紧依靠人民群众，把问题解决在基层、化解在萌芽状态”，其始终面对的主要问题是基层人民群众的矛盾纠纷，而其核心思路在于通过各种方式从根源上予以化解，而不是死板、僵硬地适用法律。这就从根本上涉及到对于法治本身概念的理解问题，法治作为一种规则之治，其最终目标是规则本身的实现，还是矛盾得到妥善解决，社会秩序得以恢复和谐，对这一问题的不同回答体现出不同的法治观。
（一）在厘清法律与道德的关系中认识新时代“枫桥经验”的法治内涵
一般认为，法治的基本内涵就是依据法律来进行国家治理与社会治理，其区别于人治，意味着给社会主体提供了稳定、持久的预期与行为规范，减少了社会的运行成本，建立了基本的安全的社会秩序，保障着人们各方面权利的实现与义务的履行，是现代文明的基本标志。古希腊思想家亚里士多德曾提出：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”从这一概念我们可以看到法治的诸多因素，它需要人们对于通过一定程序被确定为法律的规则的共同尊重，而至于什么样的规则能够被确定为法律，则要求其达到“良好”的标准。由此，法律事实上并非是一个封闭的规范体系，其与被一定时空范围内社会的经济政治状况、历史文化习俗等因素决定的社会道德密切相关，可以说社会普遍道德决定了何为“良好”法律的标准。
因此，法律与道德之间存在着密切的关系。从内容上讲，法律必须体现一定发展阶段下社会公众所普遍认可的价值规范与价值标准，而这一价值从根本上要符合文明发展的自然正义方向。也就是说，法律在其本体论层面天然蕴含着道德因素，否则在发生学上便不可能被承认为共同遵守的规范。富勒的学说是对这一观点的有力证成。他提出法律应该符合八种内在道德原则，分别是一般性、必须公布、不溯及既往、明确性、一致性、可行性、稳定性、官方行动与法律的一致性。只有符合这些原则，法律才能够成为可能。富勒理论给我们的启示在于我们不应在借鉴西方法治经验时过分强调法律相对于道德的独立性，而忽视了对于法律自身内在道德的培育。进而从功能上讲，法律要想能够发挥预定作用，得到公众的自觉遵守，根本上也在于其遵从了一定的道德要求。对这一点，与富勒发生争论的哈特同样也是承认的，即所谓法律应体现“自然法的最低限度的内容”。当然，同样作为社会规范，道德的调整范围要明显大于法律，不应把道德规范与法律规范完全等同，我们应在道德作为法律的基础层面上理解二者的关系。
新时代“枫桥经验”正是建立在对二者关系的恰当理解基础上的。新时代“枫桥经验”要求用法治的方式进行基层治理，处理矛盾纠纷，其实践表明“法治是基层社会治理的最优方式，有着权责明确、程序规范、可预期性强等鲜明特点，当法治成为社会的基本价值追求和行为方式时，可以有效化解很多矛盾和问题”。新时代“枫桥经验”的最大特点就在于其将法治与德治相结合，公权力不仅仅是通过冷冰冰的法律规定来要求人的行为，其在依法处理矛盾纠纷的同时更注重在当事人思想、心灵方面下功夫、做文章，努力追求双方能够真正理解、认同法律，真正做到案结事了。另外，新时代“枫桥经验”还特别注重诉源治理，从矛盾纠纷的源头解决问题，通过将矛盾化解在萌芽状态，阻止其进一步演变成大的纠纷，而这正是发挥道德教化前置性作用，注重其与法治相互衔接的表现。而新时代“枫桥经验”之所以能够将法律与道德结合起来发挥作用，根本上是因为中国共产党的领导。党的领导是中国特色社会主义的本质特征，中国共产党区别于西方式政党的根本点就在于其始终坚持以人民为中心，坚持群众路线，不断推动为人民服务的政治哲学的贯彻落实，因此在处理矛盾纠纷时不只是被动适法，更要主动解纷。
（二）从传承中华优秀传统法律文化层面理解新时代“枫桥经验”的本土资源
在从法学基础理论的角度理解新时代“枫桥经验”的法治内涵之外，我们也必须看到，其注重使社会秩序从根本上恢复和谐的法治观之所以能够形成，是因为新时代“枫桥经验”的提出与发展均根植于中国深厚的历史文明，根植于中华优秀传统法律文化。如果说对于经典现代性理论背景下社会治理技术之批判的核心在于其本质上是“没有建立在特定伦理基础上的自我技术”，法律作为其中的核心手段，“将法律的实现等同于围绕法律而展开的实践活动，会导致人的主体性的缺失，使法律活动成为机械的物理运动”，那么中国传统法律文化带给我们的重要启示恰恰正是人本主义的精神。在这一精神的影响下，中国传统上在社会治理中一直注重法律与道德的平衡，并以“德主刑辅，注重教化”为原则。
受儒家思想主导的传统法律文化，将道德教化视为比刑罚威慑更重要的治国手段。孔子即强调“不教而杀谓之虐，不戒视成谓之暴”，“不教其民，而听其狱，杀不辜也”。儒家认为对民众应进行充分的道德教化，使其内心对社会道德与社会秩序产生自发的尊重，而不是简单地用法令规制人的行为，这样是不合理的，也不会达到好的效果。因此孔子提出：“道之以政,齐之以刑,民免而无耻；道之以德，齐之以礼,有耻且格。”只用法律来规训人，百姓只会因为出于对刑罚的惧怕而被迫守法，但为政者应追求的是让老百姓自觉守法，而这只能通过道德教化的方式来实现。在此基础上，儒家的理想一直是诉讼尽量少发而达到社会和谐的效果，所谓“必也使无讼乎”。当然，这并不意味着对法律的漠视。事实上，中国传统一直重视法治与德治相辅相成、互为支撑、综合为用。《唐律疏议·断狱》中即有“诸断狱，皆须具引律令格式正文，违者笞三十”的规定，依法裁判也一直是古代诉讼的基本要求，只是在“情理”同样是重要裁判依据的情况下，“情法两尽”才是古代司法的终极追求。新时代“枫桥经验”主张德治与法治的融合，在预防化解矛盾纠纷时强调说理攻心，正是对优秀传统法律文化的创造性转化与弘扬。
（三）从站稳人民立场角度理解新时代“枫桥经验”下法治观的结果导向
中国共产党作为全心全意为人民服务的政党，始终坚持人民至上，维护最广大人民的根本利益。因此新时代“枫桥经验”作为党在基层社会治理领域的重要探索，其核心就在于从正确处理人民内部矛盾的角度思考问题，站稳人民立场，维护人民利益，促进社会和谐。必然地，新时代“枫桥经验”在这一思想的指导下，形成了注重问题导向、结果导向的法治观。浙江省诸暨市枫桥镇人民调解委员会“老杨调解中心”曾调解过这样一起案件：
2023年2月，诸暨市枫桥镇某快递员工甲在送快递业务中与收件人乙发生口角，乙指责甲没有将前一天即可送达的快递及时送到，甲不认为自身具有过错，双方因此争吵，导致乙怀恨在心，伺机报复。争吵发生后第二天，当快递员甲为乙进行快递邮寄时，双方再次为快递问题发生争吵。争吵过程中，快递员甲被乙事先准备好的小刀刺伤背部和肩部。甲因此报警，出警民警到现场后，对双方当事人当即调查取证，并将伤者送往医院治疗。伤者甲经治疗后伤情基本恢复，医药费共花去6000余元。公安机关为确定伤势情况，建议伤者到诸暨市公安局司法鉴定中心鉴定。经鉴定，甲的人体损伤程度为轻伤二级。经公安机关调查取证，伤人者乙是低保户，患有严重肾脏疾病，且处于离异状态，本人生活靠兄弟照顾。因此，依法处理、依法赔偿的执行难度较大，而双方当事人在办案民警告知相关基本情况的前提下，均自愿请求公安机关调解。事后，枫桥派出所将这一案件移送给枫桥镇人民调解委员会调解。
枫桥镇人民调解委员会受理这一案件后，因案情涉及轻伤，便联系了枫桥镇检察室，邀请了检察官及派出所民警共同参与调解，以保证调解过程依法依规，并有利于后续可能的检调对接。调解采用“背面结合”的方式，调解员和检察官首先对伤人者乙进行单独谈话，说明故意伤害应承担的刑事责任和民事赔偿责任，并综合运用“情、理、法”进行感化教育。之后乙认识到了自己的行为过错，表示自愿接受调解，积极认错认赔。但乙表示最多只能负担2000元的赔偿，而甲则要求赔偿6000元。调解员又将乙的认错态度及身体疾病、家庭情况、经济现状等实际情况反馈给了受害人甲，并说明如坚持对乙追究法律责任，则民事赔偿部分可能更难以兑现，积极引导甲同意调解。经过调解员摆事实、讲道理，说明实际情况及选择适用正式司法流程的利弊，双方当事人均表示自愿接受调解，都作出一定让步。最终，乙一次性补偿甲医药费2000元，同时经过调解员的多方沟通，甲就职的快递公司提出予以补助3000元，同时以乙所在村人性化救助的形式又补偿1000元，共计6000元，补偿款于调解之日当场给付。
依据《刑事诉讼法》的相关规定，这一案件属于当事人可以自行和解的“被害人有证据证明的轻微刑事案件”。本案中行为人作为低保户经济状况很差，且身体具有严重疾病，伤害行为也是因小事引起的情绪激动所致，其社会危害性与人身危险性并非十分严重。对受害者来说，其经过治疗伤情基本痊愈，其主要诉求变为人身损害赔偿，因此通过调解的方式，在与加害方的协商下，力求达到最为可行的赔偿数额与赔偿方案，就成为了从根源处化解矛盾的最可行有效的方式，也为各方所接受，有利于真正的案结事了与社会和谐的实现。传统上认为犯罪行为一方面是对被害人权益的侵犯，同时也是对社会公共利益与公共秩序的破坏，因此要通过公共权力来对其行为进行否定性的评价，来实现救济与法益的恢复。但从结果论的角度，司法审判程序与监狱改造是否在实现上述目的时具有绝对的优势，在轻微刑事案件中是否真正有助于矛盾纠纷的实质化解是需要思考的问题。在本案的调解过程中，调解员努力引导双方基于实际情况达成和解，并协调各种社会力量进行帮助，有利于从根源处解决具体问题，维护双方当事人利益，实现双方内心服膺，达成良好的社会效果。不是将案件简单推给司法流程，而是在双方自愿的基础上，从情感、常识、法律等方面积极进行劝导，促使当事人双方认清道理、互相谅解，这是新时代“枫桥经验”下问题导向、结果导向法治观的典型体现，其根源则在于站稳人民立场，从正确处理人民内部矛盾的角度出发思考问题。同时，本案中派出所、检察室均参与了调解过程，发挥了良好的法治保障作用。
二、结合正式与非正式规范，完善基层治理规范体系
法治与新时代“枫桥经验”有着内在的理论联系，推动基层社会治理法治化是新时代“枫桥经验”的关键着力点。从现实实践来看，坚持法治已经成为“枫桥经验”在60年后依然能够历久弥新，具有旺盛生命力的主要因素。要在基层社会治理中践行法治，首先就必须做到“有法可依”，构建完善的基层治理规范体系。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。预防性法律制度之“预防”，旨在法治轨道内有效预防矛盾纠纷的发生、升级和诉讼化，防范侵害公民人身、财产等权利的情况发生。实践中，让司法对各类矛盾纠纷“应收尽收”“应解尽解”，既不合理更不现实。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，要根据矛盾纠纷的性质和形式建构起分流矛盾、疏导不满的多元化非诉纠纷解决机制。
前文中谈到，新时代“枫桥经验”的法治观核心就在于并没有孤立地看待法律本身的作用，因此对于规范体系，正式规范与非正式规范都应是其中的重要组成部分。具体来说，无论是《人民调解法》《仲裁法》等正式的国家法律，还是诸暨市枫桥镇《陈家村村规民约》等非正式的基层治理规范，都包含着预防性法律制度的要求。未来，坚持和发展新时代“枫桥经验”，要“抓前端、治未病”，加强社会矛盾纠纷的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，完善预防性的法律规范和村规民约、社区公约等非正式规范，保障规范的形式合理性与实质合理性；要通过完备的规范体系构建起全方位的社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制，充分发挥非诉纠纷解决机制作用。
（一）进一步发挥法律、政策等正式规范的引领作用
包括中央立法和地方立法两个制度层级的法律规范，以及各种相关国家与地方政策、规范性文件，在基层社会治理法治化、制度化、规范化方面起着引领作用和基础性的保障作用。新时代“枫桥经验”要取得长效化、普适性的效能，就必须推动将其核心理念转化为法律上的制度性规定、政策文件上的规范性表述，这样才能使得化解矛盾纠纷依法依规进行、科学健康运转。
1.中央立法层面。对于用多元化方式化解矛盾纠纷，目前我国还并没有类似于美国1998年《ADR法》、日本2007年《ADR促进法》、欧盟2008年《关于民商事调解若干问题的指令》等替代性纠纷解决机制的专门立法，相关规定分散见诸于《民事诉讼法》《人民调解法》《仲裁法》等法律之中。《民事诉讼法》第9条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”这一规定为实践中针对民事案件法院推动、引导用调解的方式处理纠纷提供了法律依据。同时其第205条还对经依法设立的调解组织调解达成调解协议，申请司法确认进行了相关规定，为其他调解组织的调解工作留下了空间。《人民调解法》则是专门规范人民调解活动的法律，其立法目的便在于“及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定”。该法对人民调解的组织、程序、调解协议的司法确认等进行了详细的规定，是用调解方式化解民间纠纷的最重要规定，其中将人民调解委员会的性质确认为“调解民间纠纷的群众性组织”，坚持了人民调解活动的基层性与人民主体性。《仲裁法》则同样为民间经济纠纷提供了一种更灵活的非诉讼的解决方式。这些法律均对在新时代“枫桥经验”下构建多元纠纷解决机制提供了必要遵循，但我们也必须看到，在“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求下，为规范不同法律间的衔接，正确处理新形势下人民内部矛盾，满足人民群众日益增长的以更高效便捷方式获得正义、解决纠纷的需求，维护改革发展稳定大局，推进综合性的多元纠纷解决机制立法已经成为了现实需求。
2.地方立法层面。“枫桥经验”本就发源于地方、来自于基层，地方性的经验做法在经过验证、取得良好的效果之后，才得到毛泽东同志“要各地仿效，经过试点，推广去做”的批示，最终发展为具有普遍指导意义的社会治理方案。因此“枫桥经验”在一开始便具有鼓励地方自主探索、发挥中央和地方两个积极性的属性。由于各个地区自身情况不同，矛盾纠纷产生的症结与解决的思路也不尽相同，因此我们必须重视法治建设中地方法制的知识进路与方法论意义，允许各地方在法律之下产生符合自身状况的矛盾纠纷化解的地方立法。事实上，目前国内很多省市如山东、黑龙江、福建、安徽、四川、吉林、海南、辽宁、河北、上海等，以“多元化纠纷解决机制促进条例”“多元化解纠纷促进条例”“多元化解纠纷条例”等为名的地方立法已经得到制定和施行，绍兴市作为“枫桥经验”的发源地则专门制定了《绍兴市“枫桥经验”传承发展条例》。这些地方性立法普遍将新时代“枫桥经验”写入法律，对多元化纠纷解决机制的工作原则、各参与主体的角色定位与职能分配、调解与仲裁的具体展开等均进行了规定，在解纷机制上有很多创新性探索，为基层以各种方式因时因事因地处理矛盾纠纷提供了规范指引，也为将来的全国性立法积累了经验。
3.政策及其他规范性文件层面。政策及其他规范性文件作为正式规范，对于确定、实现国家和社会治理的目标同样发挥着重要的作用。对于坚持和发展新时代“枫桥经验”，在党的领导下，国家与地方层面均以各种形式制定了一系列的政策与规范性文件部署贯彻落实。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。2021年，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中，坚持和发展新时代“枫桥经验”被作为党在新的时代背景下社会建设领域的重要成就予以表述。2022年，党的二十大报告中也着重强调要“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”。司法系统也相继发布了一系列诸如《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》《关于充分发挥人民调解基础性作用推进诉源治理的意见》等推进新时代“枫桥经验”下矛盾纠纷预防化解的文件。在地方层面，浙江省人大常委会则在全国首次运用人大决定的形式作出《关于坚持和发展新时代“枫桥经验”的决定》，为更好践行新时代“枫桥经验”提供了重要的法治保障。
（二）继续推动村规民约、社区公约等非正式规范不断完善
新时代“枫桥经验”着力推动打造共建共治共享的社会治理共同体，注重发挥人民群众的积极性与能动性，提升基层群众的自治能力，因此其规范来源方面既有自上而下的国家的法律、法规、政策，同时也十分注重基层社会自下而上内生的社会规范，总体上在制度供给上形成了中央立法、地方立法和社会规范的三层治理制度体系。村规民约、社区公约是村民、社区居民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范。与国家法律这类“硬法”相比，村规民约、社区公约等非正式规范属于“软法”，而在社会治理层面，后者是前者的重要补充，具有灵活性、协商性、亲和性等鲜明的优势。新时代“枫桥经验”强调针对矛盾纠纷的预防与源头治理，而村规民约、社区公约正是由群众民主协商而来，内容上与百姓生活息息相关，是对日常生活中具体行为的自觉规范，本质上是一种基层群众自治的重要形式，这些规范的不断完善正是着眼于在法治轨道上提升基层群众自治能力，有助于从源头上预防化解矛盾纠纷。
以村规民约为例，要真正发挥其规范村民日常行为、提高乡村自治水平的效用，就必须不断加强村规民约的法治化水平。首先，在村规民约的制定方面，要严格依照法定流程，发扬基层民主。依照《村民委员会组织法》第27条的规定，村规民约应由村民委员会制定，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。但在目前实践中，由村干部、村委会代为制定的情况较为普遍，备案制度的落实也并不到位。上级政府部门应加强对村规民约依法制定的指导与监督，纠正实践中的违法行为，引导村民积极参与。同时要在党的领导下积极践行全过程人民民主，通过法治进路推进乡村全过程民主治理。真正做到村规民约制定中的民主协商、民主决策，提升村民的参与感和权利意识。其次，在村规民约的内容方面，要严格符合法律规定，切实着眼于具体问题。2018年发布的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》中明确指出，村规民约一般应包括规范日常行为、维护公共秩序、保障群众利益、调解群众纠纷、引导民风民俗五个方面的内容。这些内容均与村民的日常生活与切身利益息息相关，村规民约在规定相关内容时应以不违反宪法、法律的规定为底线，同时注重内容的针对性、切实性，不能流于空文，要有“实质性化解基层矛盾，保护村民合法权益”的条款。为保证村规民约等社会规范内容的合法性，应探索建立更加有效的社会规范备案审查制度。最后，在村规民约对于化解矛盾纠纷的作用方面，应使村规民约对容易在村民间产生矛盾纠纷的事项予以明确规定与指引，在方式上注重行为规范与道德引导相结合，从源头上预防、减少矛盾纠纷的发生。比如浙江省诸暨市枫桥镇《陈家村村规民约》中就包括了“陈家村家庭关系公约”“陈家村婚丧喜庆事务公约”等密切关系村民生活的规定，使村民日常生活有所遵循。另外，在矛盾纠纷发生之后，设立于村委会的人民调解委员会应积极依托村规民约进行调解，争取矛盾纠纷依法依规友好协商解决。
三、优化基层法治实施体系，形成自觉守法法治氛围
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，在形成完备的基层治理规范体系之后，坚持和发展新时代“枫桥经验”更应着眼于构建、优化基层法治的实施体系。要推动依托数字赋能法治实施，厘清不同主体的职能分工，优化解纷流程的制度机制、促进不同制度机制之间的有机衔接，推进信访工作法治化，大力开展法治宣传教育，确保新时代“枫桥经验”在实践中持续发力、落到实处。构建基层法治实施体系离不开党的领导，要提高党在基层治理中的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，把党的领导落实到依法开展多元解纷工作全过程。
（一）厘清不同主体职能分工，完善矛盾纠纷多元化解机制
中国特色社会主义进入了新时代以来，我国社会主要矛盾已经发生了深刻转化，在新的时代背景下，人民群众对于矛盾纠纷的化解有了更多的期待和更高的要求。而我国的国情决定了大量社会矛盾、纠纷不能“一诉了之”，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。这就要求建立多主体、不同形式、多渠道的解纷手段共同运用的矛盾纠纷多元化解机制，这一机制的建立也有利于引导社会成员在法治轨道上主张权利、解决纷争，有利于加快推进社会治理体系和治理能力现代化。基于矛盾纠纷发展本身的特点，在这一机制中不同解纷方式有着不同的适用时间与适用对象。为避免占矛盾纠纷大多数的民间纠纷、行政争议、轻微刑事案件等演化为更严重的社会矛盾与社会问题，应重点发挥和解、调解等非诉讼纠纷解决机制的作用，努力将矛盾化解在萌芽状态。具体来说，要以调解优先、分层递进、司法兜底的标准，促进和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制的有序衔接。在新时代“枫桥经验”中，各类矛盾纠纷解决机制遵循依次递进的规律：
首先，发挥人民调解作为化解矛盾纠纷的第一道防线作用，完善当事人和解、人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。人民调解作为一种解纷方式根植于中国社会自身情况，具有很强的中国特色和制度优势，有着方式灵活、情理法综合运用的特点。在加强矛盾纠纷的预防排查基础上，要引导基层群众中有矛盾的双方优先选择调解这一更有效率、成本更低的方式解决纠纷，并通过调解工作促使当事人双方认清道理、互相谅解，在双方自愿的基础上达成调解协议，以实现真正的案结事了。要加强调解组织的平台建设，建设一批如诸暨枫桥镇“老杨调解室”式的群众性人民调解组织，加强对人民调解员的技能培训，提升其专业化能力与法治意识，确保调解工作依法进行。在经济社会不断发展的今天，要推动专业力量和基层调解力量相融合，吸纳具有相关专业知识背景的人员进入调解员的队伍，探索形成专业调解、行业调解、商事调解、律师调解等基层调解体系。司法机关要加强对人民调解活动的专业指导，同时要强化工作衔接，在形成调解协议后积极对符合要求的调解协议书进行司法确认，认可其法律效力。应加强诉调对接、检调对接工作平台建设，强化专门人员配置与工作制度构建。
其次，发挥行政机关化解矛盾纠纷的“分流阀”作用，加强仲裁、行政复议、行政调解、行政裁决工作。2021年发布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中以专章的形式强调了要“健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，不断促进社会公平正义”。与人民调解的群众性、自治性不同，行政机关化解矛盾纠纷主要针对的是自然人、法人与行政机关之间，或与行政管理行为密切相关的行政争议与民事纠纷，在行政机关层面推动相关矛盾纠纷的多元化解是法治政府建设的重要内容。其基本要求是对于相关矛盾纠纷要努力突出前端化解，引导当事群众申请由作出行政行为的行政机关或者有关部门先行处理。在具体方式上，行政复议作为化解行政争议的主渠道，要切实做到便民为民，发挥好行政系统自我监督和纠错的功能，维护人民群众切身利益。2023年9月，经过“大修”的《行政复议法》由全国人大常委会通过，在行政复议的管辖体制、复议范围、复议前置规定等方面作了很多调整完善，有利于更好地依法发挥行政复议制度效能。在行政调解方面，近年来很多省市制定了关于行政调解的地方性规定或办法，推动了行政调解工作的规范化制度化，有利于维护社会和谐稳定。行政裁决则是行政机关根据当事人申请,根据法律法规授权,居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为，具有效率高、成本低、专业性强、程序简便的特点,有利于促成矛盾纠纷的快速解决。总的来说，加强行政机关用多种方式化解矛盾纠纷的力度，有利于在事关经济社会发展的重点领域理顺各种关系，减轻人民群众依法维权的负担，更好发挥政府职能。
最后，发挥司法作为维护社会公平正义的最后一道防线作用。由司法对矛盾纠纷化解结果进行司法确认，抑或是由司法受理其他矛盾纠纷解决机制无法解决的纠纷，司法在多元纠纷解决机制中起着兜底性保障作用。司法机关应积极为非诉讼纠纷解决机制提供工作支持与法律保障，注重诉讼与非诉讼机制之间的衔接，积极推动对调解协议的司法确认，保证调解协议效力，依法维护人民调解权威。对各方当事人同意用书面形式记载的调解过程中没有争议的事实，在诉讼程序中，除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外，当事人无需举证。人民法院要加强一站式多元纠纷解决机制建设，运用数字技术在线集成解纷资源，更好服务于人民群众的解纷需求。同时应该注意的是，调解必须建立在双方当事人自愿的基础上，如经引导后当事人仍不愿进入调解流程坚持起诉，则应尊重与保障当事人正常的诉讼权利，杜绝在实践中出现的不经调解不予立案的现象。
综上，遵循各类矛盾纠纷解决机制的依次递进规律，关键是要在厘清各主体职能分工的基础上做到互相配合，发挥纠纷解决机制结构的合力。行政机关、法院、检察院、仲裁机构、群团组织等国家机关和社会组织，要将司法作为最后一道矛盾纠纷化解程序，引导纠纷双方先行协商沟通，通过自愿和解、依法调解方式化解矛盾纠纷。除此之外，行政机关依法履行基层治理职责和诉源治理职责，推进信访工作法治化；监察机关突出监督重点，依法依规处置问题线索；司法机关加强司法对调解的业务指导和调诉转换衔接，强化对专业性、涉众型群体性矛盾纠纷的调解，充分发挥法律监督职能，注重同步释法说理。在此基础上，坚持和发展新时代“枫桥经验”，要依托人工智能、大数据、区块链等数字技术，探索形成矛盾纠纷化解的共建共治共享基层治理新格局，进一步提升“一中心四平台一网格”体系对矛盾纠纷化解的统筹协调能力。加强如“浙江解纷码”等在线纠纷化解平台建设，真正打通线上与线下、不同线上平台之间的数据共享与工作联动，在调解工作中充分利用大数据等智能化工具，“推动新时代‘枫桥经验’向网络版拓展和升级，持续夯实矛盾纠纷源头治理的‘智能化’基础”。而这只有在坚持党的领导的前提下才能够实现，在党委的统一领导与统筹协调下，合理突破地域、部门和层级限制，形成多元纠纷解决机制的制度合力。我们要辩证看待多元与统一的关系，多元不意味着分散，党政主导和统筹是我国多元解纷机制的根本特色。
（二）抓紧推进信访工作法治化，努力形成自觉守法法治氛围
在预防化解社会矛盾纠纷的机制中，信访工作同样是重要的一环，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，抓紧推进信访工作的法治化。信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径。要畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，在法治轨道上推进信访治理的现代化。信访工作法治化，是坚持和发展新时代“枫桥经验”的重中之重。在以往实践中，信访工作面临着基层民众的权利意识和规则意识不足、制度约束力不够等难题。对此，中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》设立了中央社会工作部，由其统筹指导人民信访工作，国家信访局则调整为国务院直属机构。依循中央精神，坚持和发展新时代“枫桥经验”，要正视基层社会中信访工作的复杂现实，以信访治理法治化为目标，加强信访工作队伍能力建设。特别是要在《信访工作条例》的框架内明确职能部门处理信访事务的法定管辖范围、法定程序、法定期限，完善对滥用职权、玩忽职守的公职人员的监督追责机制，实现预防、受理、办理、监督追责、维护秩序等五个方面的法治化。推进信访工作法治化，还必须在面对复杂社会矛盾时坚持辩证、统筹的思维，对群众合理合法的利益诉求要切实依法予以维护，对非法、无理诉求则不能无原则迁就，要引导群众逐步树立依法信访的法治理念。
在党的领导下，我国已经进入新的发展阶段，正在向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标大步迈进，努力以中国式现代化推进中华民族的伟大复兴。改革开放以来，我们用几十年时间走完了西方发达国家几百年走过的工业化进程，创造了经济快速发展和社会长期稳定的奇迹。可以说，随着经济社会的迅速发展，我国社会也正处于重要的转型时期，而在这一时期，各项社会矛盾纷繁复杂，而究其本质就在于发展不平衡发展不充分。面对这一问题，推进法治应立足中国现实，以实现社会公平正义为根本目标，平衡形式合理性与实质合理性。
由此，要实现社会治理的现代化、法治化，仅仅依靠各种有形的矛盾化解机制是不够的，还必须加强全民的法治观念塑造。所谓“治事不若治人，治人不若治法，治法不若治时”，社会整体法治精神的塑造对于法治国家的建设有着重要的意义。“全民守法”是习近平法治思想关于坚持全面推进依法治国的重点任务之一，据此，坚持和发展新时代“枫桥经验”，要通过三个方面在基层社会中营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。一是要应用数字技术，广泛开展普法工作和人民群众利益密切相关的法治宣传教育工作，增强基层民众的法治观念；引导全社会尊重司法裁判，维护司法权威。二是要优化基层法治工作队伍的整体结构和人员配置，培养一批尊法懂法守法且善于用法的基层法治工作者，将村干部、调解员、网格员、志愿者等纳入基层法律服务队伍。三是要健全普法责任制，充分发挥领导干部带头尊法学法守法用法对全社会的示范带动作用。所谓“君子也者，道法之摠要也”，要加强对基层领导干部的思想政治教育、法治教育、宪法知识和宪法意识教育，培养“君子”型人才以承担起依法治国的神圣职责。
结语
习近平总书记强调，要“善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把‘枫桥经验’坚持好、发展好”。坚持和发展新时代“枫桥经验”，就是要立足法治预防化解矛盾纠纷。要把问题解决在基层、化解在萌芽状态，构建和谐社会，就必须认识到“和谐社会本质上是法治社会”。新时代“枫桥经验”与法治有着密切的内在理论联系，其在对中国基本国情、社会发展阶段、历史文化渊源的全面认识与深刻把握下，树立了良法与善治相统一的辩证的法治观。在这一观念的指引下，综合正式与非正式规范的基层治理规范体系成为了践行新时代“枫桥经验”的重要依托，多元主体共同发挥作用的基层法治实施体系成为了践行新时代“枫桥经验”的主要抓手，而在国家与社会的共同努力下，全民自觉守法的法治氛围也在逐渐形成。可以说，“新时代‘枫桥经验’为基层提供了一套行之有效的依法治理体制机制和方式方法”。“枫桥经验”已经走过了60年不平凡的历程，60年来其不断与时俱进、历久弥新，从最初在社会主义教育运动中创造的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的基本内容，发展成为了今天以“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”为主要内涵的，在基层社会治理方方面面均发挥作用的新时代“枫桥经验”。而在其发展过程中，党的领导、群众路线、依法治理的融合是其不变的底色。“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，将党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，综合发挥作用，是新时代“枫桥经验”得以产生、发展的根本原因，也是中国式法治现代化的基本经验，新时代“枫桥经验”也必将沿着这一道路走向更辉煌的明天。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2024年第7期。
